【文/ 桂华】

一、“小事不出村”与“小事不能出村”

创新和运用“枫桥经验”提升基层社会治理水平的基本方法。将“枫桥经验”运用于基层工作，关键是做到“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”。运用“枫桥经验”，及时有效解决广大群众的身边难事，打造平安稳定的社会局面，既是服务群众的直接体现，也是为经济社会发展大局提供基础护航。

近年来，基层工作形势发生较大的变化，包括经历疫情防控、整体经济形势调整、地方财力紧缩等。随着为基层减负和治理形式主义的推进，早几年出现的基层过热现象有所缓解，乡村大拆大建、整村推动、创新创建等行为明显减少。在这种背景下，一些地区的基层工作考核重新变得简化，考核内容主要集中在两个方面：经济指标与社会治理。

所有乡镇和街道的经济指标汇总起来是全县的指标，保持经济增长才能维持财政，关系到保运转。随着一些软指标考核的压力变小，经济考核变得更加重要。另外，社会治理在基层工作中也十分重要，甚至占到“一票否决”的位置。

社会治理目标是减少矛盾。不少地方运用“枫桥经验”，推广各种治理手段，希望预先排查和发现矛盾，提早干预，将矛盾消除在萌芽状态，或者发生矛盾后及时处置，避免扩散。

在社会转型时期，社会治理变得复杂，基层工作既要面对老问题、老矛盾，也要面临新问题、新情况。在基层考核中，各个乡镇对问题的处理状况汇总起来是全县的情况。因而，县市倾向于提高工作要求，对排查矛盾、发现矛盾、处置问题提出更严标准，通过加码来消除可能存在的风险点。

在考核压力下，以处理客观问题为目标的社会治理，变成了以“不出事”为标准。为了追求“不出事”，“枫桥经验”中的“小事不出村”在实践中变成了“小事不能出村”，“将矛盾化解在基层”变成了“基层必须化解矛盾”。

社会运行总是存在各种客观矛盾、日常摩擦和不可预知的意外因素，将高效处理矛盾、及时回应群众急难愁盼的工作目标，变成硬性指标上的“不出事”，表面上是发挥“枫桥经验”，实则是失去“枫桥经验”作为基层工作方法的精髓。由硬性考核推动基层化解矛盾，会带来各种意外后果。

二、“小事不能出村”的悖论

运用“枫桥经验”，实现“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”，是充分发挥乡村两级在基层事务处置中的主动性、能动性。

基层是国家治理的基石，国家治理以亿万群众为对象，基层包括农村、城市、机关、单位，凡是与群众密切接触、以群众为直接对象的工作都属于基层工作。国家开展“三农”工作，执行惠农政策，实施乡村建设，面对千家万户的农民和千差万别的村庄，必须依靠乡村两级积极作为，基层是社会治理的主战场。

之所以要发挥乡村的主动性、能动性，进而做到“小事不出村，大事不出镇”，是因为乡村两级直接与群众打交道，属于本乡本土，熟悉群众、了解群众，也被群众所熟悉和了解。经过长期互动，基层干部知道群众的所思所想，广大群众也听得懂基层干部对政策的解释，双方容易沟通、将心比心，做工作的效率高。

实践中如果做到通过基层干部的积极作为，将大部分事务都在村内解决，少部分事务到乡镇解决，还有极少部分乡镇解决不了的事情上升到更高层级，甚至走司法渠道，则整个社会治理成本低，群众诉求被及时答复，国家治理的成本也低。因而，在新形势、新条件下，创新和运用“枫桥经验”十分重要。

不过，基层干部积极作为，通过主动性和能动性发挥，所能解决的是部分事务，还有很多事务超出基层能力，甚至有一些“历史遗留”问题超出了政策范围。因而，“小事不出村”不是“小事不能出村”，“大事不出镇”不是“大事不能出镇”，“将矛盾化解在基层”也不是“基层必须化解矛盾”。

“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”是一种工作机制，属于对基层主动性、能动性的强调，它刻画的是一种工作理念和工作方式。对比来看，“小事不能出村，大事不能出镇，基层必须化解矛盾”则是一种考核标准，属于不讲条件下的工作指令。如果地方用考核标准、工作指令替代工作方法，就会变得刻舟求剑、削足适履、缘木求鱼。

在实际工作中，如果将“小事不出村”变成“小事不能出村”，则村一级变成以完成考核标准为导向，而不是结合情况、实事求是、考虑总体影响后精细处理个别问题；如果将“小事不出镇”变成“小事不能出镇”，则乡镇也变成了以不被上级扣分为工作指南，而不是采取具体问题分析；如果将“将矛盾化解在基层”变成“基层必须化解矛盾”，则基层为了达成“必须化解矛盾”的考核目标，就会变成以追求考核通过为导向而不是全盘考虑工作成本。

因此，有两点需要注意：

第一，村、乡镇等基层处理问题的能力是有限的。长期接触群众的乡村，所积累的基层工作能力、群众工作能力、群众工作资源，是其他所有人和其他部门都不具备的。

在浙江某地调研，一位从事过信访、应急、包村等工作的“老乡镇”说，全镇的农民到他那里反映问题，不超过五分钟的交谈，他就能够很有把握地判断这个群众反映问题背后的动机、诉求、矛盾点等。得到这些信息之后，就很容易找到解决问题的突破口。

这位“老乡镇”并不“老”，才30岁出头，2013年考到乡镇，现在任副镇长，基层工作经验十分丰富，处理群众工作得心应手，他工作的乡镇超过6万人。他回忆说，刚到乡镇时，碰到群众来反映问题，不敢轻易说话，生怕解释政策不清楚，被抓住漏洞。

这说明，群众工作能力要在实践中锻炼，并且获得群众工作能力也不难。乡村干部长期与群众接触，在服务群众的过程中，被群众教育，工作能力得到提升。乡镇、村一级所掌握和拥有的最大的治理资源，不是物质上的，也不是酷炫的技术，而是对辖区内村情民情的“了如指掌”，以及通过努力工作所取得的群众信任。

一方面，乡村两级拥有群众工作经验、群众工作能力的治理优势，另一方面，乡村作为治理体系的末端，属于执行政策而不制定政策、接受考核而不决定标准、掌握有限资源而承担属地责任。乡村两级作为基层，在“枫桥经验”的运用中，发挥的是前一方面的能力，是扮演着群众工作的角色，这些高度依赖干部的积极性、能动性和主动性。反过来，从客观条件上看，基层存在天然的短板：人手不够、资源不足、责任兜底、被问责被考核等。

“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”如果变成“小事不能出村，大事不能出镇，矛盾必须化解在基层”，就会将基层积极接触群众，通过细致的群众工作方法解决具体问题，变成基层必须承担兜底责任，动辄问责，其后果是在消磨基层工作优势，徒增基层压力。

第二，群众诉求的复杂性。基层工作要处理群众提出的各种各样诉求，有时同一个问题背后的动机不同，有时不同人对同一个政策的期待不同，有时不同时间点发生问题的处理政策不同。所有这些都需要一一分析，具体问题具体解决。

以非粮化整治为例，有些与土地撂荒有关，有些涉及产业结构调整，还有些是大规模土地流转造成的，每一个案例所牵扯的利益都十分复杂，要实现政策目标，需要基层干部做很多具体工作。

群众诉求的复杂性还表现为村庄中个别利益与公共利益的矛盾。比如，国家投入惠农项目为村庄拓宽道路，不属于土地征用，却要占用个别人的土地，如何处理？甚至还存在个别群众诉求缺乏依据的情况，如何处理？比如，村庄选举中出现了矛盾，被选掉的农民在所有的公共事务中都不配合，如何处理？

基层工作涉及利益调整，实施惠农政策让每个村民都享受好处，但是有的受益多、有的受益少，农民之间会相互比较并引发矛盾。基层工作不同于办公室工作，不一定风平浪静，“剪不断、理还乱”是基层工作的常态，也是乡村干部的工作日常。

如果在考核压力下，将“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”变成“小事不能出村，大事不能出镇，矛盾必须化解在基层”，则使得乡村干部不能做到具体问题具体分析，就会突破工作要求，甚至出现所谓的“花钱买平安”。由于基层工作具有示范效应，一个问题被策略化地解决，就会诱发更多类似的诉求，让工作陷入被动。

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三、如何做到“将矛盾化解在基层”

越是随着社会复杂程度提高、流动性变强，就越需要通过提升基层治理水平来增加国家治理能力。作为社会治理对象的群众主体越是多元、诉求差异化越是明显，基层治理的难度就越大，用行政管理手段、标准技术工具解决问题所产生的偏差越大，也因此就越需要运用“枫桥经验”，发挥党员干部紧密联系群众、熟悉群众、服务群众、依靠群众的基层工作优势。

只有做到“将矛盾化解在基层”，才能够有效应对社会转型带来的挑战，缔造出国家有为、社会富有活力的基层工作局面。如何做到“将矛盾化解在基层”？

第一、科学理解“将矛盾化解在基层”。“将矛盾化解在基层”是指基层发生的大部分矛盾是日常性的与广大群众密切相关的矛盾，也即凡是在人群密集的地方都会发生的利益纠葛或行为冲突，这些矛盾细小琐碎、无时无处不在，需要基层承担责任、发挥能动性才能够解决。

“将矛盾化解在基层”也是指，这些矛盾不仅适合由基层解决，而且契合基层工作优势，只有靠基层才能够有效解决。如果行政直接介入这些细小琐碎的日常矛盾，不仅效率低，而且成本很高。

“将矛盾化解在基层”是指鼓励基层发挥解决社会矛盾的能动性，当群众出现诉求后，引导他们首先向处在身边的乡村干部反映并寻求解决，当基层解决不了时，再向更高层级反映。

因此，“将矛盾化解在基层”属于工作理念，不是工作指令，更不是考核就能够达到的。如果“将矛盾化解在基层”变成了“矛盾必须化解在基层”，就是将这种灵活的、依靠基层主动性的工作方式变成了基层迫于考核而完成行政任务，基层治理便是从能动状态变为被动状态。

并且，基层虽然90%以上是日常矛盾，却依然有一部分问题是村里无法解决、乡镇也无法解决的。“将矛盾化解在基层”是指基层在资源有限、能力有限的情况下，发挥主动性解决大部分矛盾，做到“小事不出村，大事不出镇”，在此之外，还有一部分是基层解决不了的矛盾，则必须上交。

所以，“枫桥经验”的另一面是，基层能解决和能不上交的矛盾尽量不上交，而基层不能解决的矛盾则要及时上交，由上级研究甚至承担主要责任。“枫桥经验”要做到：无需上交的矛盾要就地解决，基层解决不了的矛盾则要立刻上交；不该上交的不上交，该上交的则上交。通过“不上交”和“上交”这两个方面，发挥基层与上级的“两个积极性”，由基层和上级协作共同解决问题并构建良好的社会秩序。

如果“将矛盾化解在基层”片面地理解为“基层必须解决矛盾”，则突破了基层权限，也违背了工作规律。基层为了满足“必须解决矛盾”的考核要求，委曲求全，用“开口子”的方式去解决基层解决不了或不应该由基层解决的事情，反而会鼓励越来越多的群众提出超出基层责任的诉求，破坏社会治理平衡。

第二，提升基层在社会治理中的主体性。“枫桥经验”依赖基层做群众工作，采用的是群众工作方法。做好群众工作的关键是乡村干部具有内在积极性，且熟练掌握群众工作方法。目前，基层为了满足自上而下的标准化、制度化要求，对干部提出客观标准要求。但是，这些并不能替代做群众工作能力。做好群众工作，发挥“枫桥经验”关键是乡村干部走出办公室，沉到群众中去。乡村干部距离群众越近，群众就越是可以依靠的力量，乡村干部凡是真正沉入到群众中去，很多问题就迎刃而解。

第三，社会治理要采取短链条逻辑。目前，随着国家治理能力增强，国家介入社会事务的范围越来越广，在很多方面，国家可以发挥“集中力量办大事”优势。但是社会治理领域常常面对的是群众之间的琐事，很多统一化、标准化、程序化的规章制度，不一定适用于解决这些问题。

在社会平安稳定的大局面下，基层主要的精力是接触群众、组织群众和引导群众解决身边小事，密切党员干部与群众的联系。很多群众身边的小事具有发生的场景，属于面对面纠纷，解决问题的办法因而需要灵活多变，相关部门不宜采取长距离监督、远距离考核的工作方法，而是要鼓励和支持基层因地制宜、因时制宜地就地解决问题，避免“一把尺子到底”，适宜由基层探索从当地情况出发行之有效的百花齐放的工作办法。

第四，为社会秩序留下冗余。首先，科学分析“小概率事件”。矛盾发生之后，要深入研判，区分普遍性问题与个案问题，偶发事件与苗头性问题，区分特殊与一般，进而采取不同的工作方法。对于偶发的问题，要留有一定冗余，避免为了消除偶然而投入主要精力，要将工作重点放在绝大多数群众最迫切的需求上。

其次，区分“底线”思维与“不出事”要求。在涉及群众切身利益和群众普遍诉求的事情上，要坚持“底线”思维，将回应群众利益作为工作根本。由指标考核所造成的基层“不出事”思维，有时不是从解决问题出发，而是回避问题，反而让群众的切实利益得不到重视。

第五，总的来说，在惠农资源下乡和农业农村优先发展的政策导向下，当前基层社会治理面对的矛盾以日常性为主，群众反映的多是生产生活上“补短板”诉求，在这种总体格局下，基层社会治理应当更重视群众和基层干部内在力量的发挥，减少因为考核或一票否决而造成的干部消极，让乡村干部沉入群众，与群众打成一片，把蕴含在群众中的力量激活，把党的正确主张变为群众的自觉行动，不断走向共建共治共享。