【编者按：中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》，对农村土地流转问题作出了明确规定。对此，贺雪峰教授此前已在观察者网刊文评论，而涉及土地问题的另一重要领域，即农村土地征用问题，目前尚未专门出台文件加以规定，因此，尚需从不同的角度进行讨论。这里刊载的是贺雪峰教授的文章，也欢迎其他专家学者投稿，展开讨论。】

一、

土地问题一直以来是学界和政策部门讨论的热点问题。土地问题主要包括农地和建设用地。2014年9月29日下午，习近平总书记主持召开中央全国深化改革领导小组第五次会议，就《关于引导农村土地承包经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》等发表讲话，笔者曾在观察者网撰文评论。最近中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》，关于农地流转的大政方针确定下来。关于建设用地制度改革，中央全国深化改革领导小组还没有专门研究。笔者因此愿意再就建设用地制度改革问题尤其是所谓农地农房自由入市的问题，谈一点自己的粗浅看法。

笔者以为，最近关于农地农房可否自由入市的争论，要害是我们是否要以维护农民利益的名义再造一个土地食利阶级出来。

之所以说再造一个土地食利阶级，是因为根据中国土地制度的宪法秩序，中国是已经消灭了土地食利者的国家，已经没有了土地食利阶级。这是因为中国经历了从传统社会走向现代社会的两场关键性的革命，即以平均地权为核心的新民主主义革命范畴的土地改革，属于资产阶段民主革命的内容，和以消灭土地私有制为目标的社会主义改造。经过这两场革命，土地就不再是作为财产，而是作为生产资料，掌握在劳动者手中，不再参与超额经济利益的分享，或不再有人可以通过占有土地不劳而获当土地食利者了。

新中国的这两大革命将土地利益极大地释放出来，用于新中国快速推进的工业化，在既无外援又未向外转嫁危机的情况下，用大约30年时间，将中国从一个农业国变成工业国，成功实现新中国的工业化。

在未经资产阶级民主革命和社会主义改造的国家，土地私有且往往占有极不平衡，依附在土地上的食利集团庞大而坚固。这样的国家所产生经济剩余就由三个集团来分：劳动、资本、土地。在全球化背景下面，资本是要获得全球平均利润的，否则资本就不会来，或来了也会撤走。土地食利集团越是强大，这个集团从经济剩余中所获利益就越大，土地集团利益越大，劳动可以分享到的经济剩余就越少，不同的劳动者集团之间为分享不多剩余所发生冲突可能性就越大，这样一来，这样的国家，各个阶层、各个阶级之间就很容易产生严重冲突，政治不稳定就属正常。

改革开放以来，中国经济发展中资本越来越起重要作用，并在经济剩余分享中占据越来越大比重。在当前中国深度参与到全球化的背景下面，参与到中国经济发展剩余分享的主要有两个集团，一是资本，二是劳动，总体来讲，土地还未参与到剩余分享之中。因为土地没有分享经济剩余，资本获得全球平均利润，留给劳动的经济剩余就相对比较多，不同劳动群体之间的利益分享就相对缓和，不同阶层、不同阶级之间的斗争就相对缓和，中国政治因此容易保持稳定。也正是因此，中国是发展中国家中不多的同时保持了经济快速发展和政治稳定的国家，也是有希望走出中等收入陷阱的国家。

二、

当前中国土地制度安排中最重要的一点是，经济发展和城市扩张需要新增城市建设用地，并因此将农民集体所有的农业用地通过国家征收转为城市建设用地。一般来讲，城市建设用地具有远高于农地的价值，其中原因是用途的改变：之前农业用途的土地改变为了工商业用途，从而极大地提高了土地上的经济密度。农地非农使用所形成巨额增值收益显然是因为经济发展和城市扩张所附加上去的，而非土地本身所具有的价值。

按中国土地制度的宪法秩序安排，农村集体所有土地是出产资料，而非财产，国家征收农地是按土地作为农业生产资料进行补偿，《土地管理法》要求给予征收农地的补偿不能超过土地年产值30倍。国家征收农地为城市建设用地后，可以拿到土地二级市场交易，以获得远高于土地征收费用的土地出让金，土地出让金以土地财政的形式主要用于城市基础设施建设。城市基础设施显然不只是政绩工程和领导人的面子工程，而是城市生活和生产的基础性条件，是城市经济良好运行和有效运转的物质基础和基本前提。良好的城市基础设施是中国作为发展中国家却仍然可以保持全球经济竞争力的关键之一。之前是廉价劳动力，现在中国劳动力成本已远高于东南亚、南亚、非洲等发展中国家，但中国良好的城市基础设施使得中国仍然具有远高于其他发展中国家的资本吸引力。

由土地出让金所构成的土地财政，将经济发展和城市扩张所附着在特定区位土地上的增值收益归公，用于建设城市基础设施，从而使城市化可以良性持续，这样一种制度安排就通过土地“涨价归公”，做到了“地利共享”。而不是让恰好占据特定区位者垄断获取土地增值收益，成为不劳而获的土地食利者。这正是中国土地制度安排的极大优越性。尤其对当前中国的快速城市化是极大制度“红利”。

三、

当前，以周其仁为典型的一派声音以保护农民利益名义，认为应当允许农地农房自由入市，让农民可以获得农地农房入市的市场价值，从而获得“巨额货币财富”。周其仁的主张看起来是在为农民说话，所用术语是经济学ABC，即允许土地这种生产要素自由流动，从而通过市场配置资源，提高资源配置效率。但是，周其仁有意忽视了土地不可移动的特性和土地用途管制的世界通例，也有意忽视了中国土地制度的宪法秩序。

允许农地农房入市，就是将当前只是作为生产资料的农地变成了私有财产，就改变了经过两场革命所确立起来的土地制度宪法秩序。而即使允许农地农房入市，从而可以获得城市建设用地同样的市场价值，这些可以入市的农地农房也仅可能是城市近郊农民的农地农房，城市近郊农民因为特殊区位，其农地农房自由入市可以获取的土地利益就不只是数万、数十万元，而是数百万、数千万元甚至上亿元，如此巨额的土地利益的获得与特定区位农民的个人努力没有任何关系，这样就事实上形成了土地食利者集团。这个不劳而获的土地食利集团一旦出现，必然要极大地占有总量有限的经济发展剩余，因为天底下没有无缘无故的财富，同时，他们也一定可以集结成为一股强大力量来维护自己利益。因土地食利者不劳而获的特点，其集结起来的力量几乎必然是腐朽的、反动的，是对中国现代化毫无益处而危害极大的。且这个集团绝不可能包含所有农民，而只可能是城郊极少数农民，这个农民的数量只占中国农民总数的不足5%，其利益却比几乎所有农民利益之和还要大。这个5%的农民成为土地食利者，挤占了用于城市基础设施建设的土地财政资源，就使城市基础设施建设更加难以为继，农民工进城也就更加困难，国家也越发缺少为广大农民提供转移支付的财政能力。

也就是说，周其仁等人农地农房入市的主张，仅仅是可以再造出一个新中国早已消灭了的土地食利者集团出来。中国通过两次革命消灭了土地私有制，消灭了土地利益集团，实现了历史上最先进的土地制度，从而使中国经济发展可以借重这个土地制度的“制度红利”，周其仁却要将这一“制度红利”消灭掉，却要再造出一个腐朽的甚至必然是反动的土地食利集团出来，真是不可思议。

四、

中国是一个发展中国家，是一个有14亿人口的大国。中国能否走出中等收入陷阱还有很大的不确定性。之所以中国可以取得过去几十年的巨大经济政治建设成就及中国有走出中等收入陷阱的希望，很大程度上要得益归因于中国消灭了土地食利者集团的土地制度安排，也就是得益于新中国进行的土地改革和社会主义改造的两场革命。中国既然已经消灭了土地食利者集团，就完全没有必要再造一个出来。在土地制度改革的所有议论中，不管是用保护农民利益为幌子，还是以市场经济ABC作幌子，或者用城乡一体化等大词作为幌子，或者以所谓国际通例作幌子，我们都应当注意，如果中国在发展中形成的经济剩余越来越多地被未经个人努力也不担个人风险的特定区位上的土地占有者无偿获得，从而产生了一个越来越庞大的不劳而获的土地食利者集团，那么，中国的土地改革就是走到邪路上去了。

我们要时刻警惕这些引导中国土地改革走向邪路的人！