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贺雪峰:农民退出宅基地要比进城晚半拍,这半拍大概需要二三十年

贺雪峰

贺雪峰

武汉大学教授,专注乡村治理与建设 来源:微信号“新乡土” 2020-12-07 08:05:28

【文/ 贺雪峰】

近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”(以下简称《建议》),重点研读了第七部分“优先发展农村,全面推进乡村振兴”,有一些体会,选择九个问题进行讨论。

一、如何“拓展农民增收空间”

《建议》第二十五条:“发展县域经济、推动农村一二三产业融合发展,丰富乡村经济业态,拓展农民增收空间”。

增加农民收入几乎是每年中央一号文件重点讨论的问题,遗憾的是,中国城乡发展不平衡问题并没有缓解,城乡居民收入差距也越拉越大。这个意义上讲,增加农民收入确实是当前及未来一个时间三农工作的重点。

不过,当前农民增收主要来自进城务工经商,农村经营性收入占农户总收入比重持续下降,其中原因很简单,就是农业产值占GDP比重持续下降,不到10%的农业GDP由2亿多户小农来分,小农户无论如何是不可能靠农业经营性收入来致富的。

农业经营性收入虽然不能让农民致富,对农户家庭却又十分重要。一方面,绝大多数农户家庭中都有缺少城市就业机会的中老年父母留守务农,务农收入对于农户家庭很重要。另一方面,留守务农,农村生活成本低,农业收入以外的自给自足经济不仅极大地减少了农户家庭支出,而且提高了农户家庭生活质量。农业经营也为缺少城市就业机会的中老年农民提供了农业就业机会。劳动是人的基本需要,有就业有收入才有活着的意义。

这个意义上讲,对于绝大多数中国农户来讲,农业更多是基本保障,是基本收入,农户家庭增收主要来自年轻子女进城务工经商所获工资性收入。年轻人进城去了,他们让渡出之前的农业农村获利机会,也就为留守农村的农户家庭增加了获利增收机会。

为增加农民收入,国家采取了很多办法,包括“推动一二三产业融合发展,丰富乡村经济业态”等等。问题在于,经济发展有自身的规律,政策支持三产融合和新业态发展往往可能产生两个后果:

第一,具有区位和资源优势的地区容易发展三产融合和新业态,问题是,这些具有区位和资源优势的地区只占全国农村的极少数,即使没有政策推动,这些地区也具有市场优势,容易吸引资本,可以发展起来甚至已经发展起来了。比如大城市郊区、沿海发达地区农村、具有旅游资源的农村地区,即使没有国家政策的特殊支持,资本早已进入进去,农民也有远多于中西部一般农村地区农民的获利机会。因此,国家政策的推动可能只是让少数本来就具有发展优势地区农民获利,而绝大部分地区农民无法获利。政策推动的后果是加剧了不同地区农民收入的差距,将有限的惠农资源用到锦上添花而非雪中送炭上了。最近几年全国各地发展乡村旅游、建设美丽乡村、打造乡村振兴亮点,都明显存在这个问题。

第二,无论是三产融合还是新业态都不可能离开资本的介入。资本天然嫌贫爱富,农村相对弱势群体反而可能失去之前作为基本收入和就业保障的土地,留守农户也更难获取进城农户让渡出来的农村农业获利机会。结果就是,虽然在国家政策大力推动下,农业农村总收入增加了,这些总收入却更多被极少数强势群体(尤其是资本)所占有,绝大多数农户不仅没有获得好处而且丧失了本来的农业机会。

当前的中国农民是面向市场、流动于城乡、具有极强主体性的群体,农民并非只是从农村和农业中获取收入,他们是当前中国市场中最为积极、活跃和有创造力的参与者。我们在想象农民时不可以再将农民局限在农村,更不应局限在农业之中。在当前中国仍然有2亿多农户,农户家庭可以自由参与城市务工经商,从而可能从城市获利增收的情况下面,拓展农民增收空间的关键是打通城乡,依靠市场。政策的主要作用是为占农民绝大多数的一般农业地区农民提供生产生活基本秩序,提供保底。国家有限的惠农资源应当主要用于基本保障,而非推动三产融合和刻意发展乡村经济新业态上去。

二、关于“统筹县域城镇和村庄规划建设”

《建议》第26条:“统筹县域城镇和村庄规划建设”,有必要进行认真解读。

当前中国正处于史无前例快速城市化进程中,几乎所有农民家庭都有一个城市梦,且他们正在努力进城。有一种很主流的观点认为,农民进城了,就应当让出他们在农村的宅基地、承包地,而不能一边进城占用城市建设用地,一边同时保留农村的土地。有人认为当前中国城市化进程中出现的一个严重弊病是农民进城了,城市建设用地增加了,农村建设用地却没有减少,不仅没有减少,据说还在小幅度增加,由此造成了严重的建设用地浪费。这种主流观点认为,应当通过规划来让农民进城增加的城市建设用地与农民进城减少的农村建设用地挂钩。

因此,有人将“统筹县域城镇和村庄规划建设”理解为农民进城增加的城市建设用地与减少的农村建设用地挂钩,认为应当通过规划减少村庄建设用地,复垦农民宅基地为耕地,节约土地资源,保障城市建设用地。

问题是,中国农民进城往往并非一次性进城,更非全家人一起进城,而是在城乡之间多次往返。农民进城是一个要持续数十年的进城。具体来讲,对于一个农民家庭,总是年轻人先进城务工经商,父母留守务农。农户家庭积累一定资源开始尝试在县城买房安居,却很少有农户家庭是全家进城,而往往是年轻人进城、以及为获取县城优质教育资源而优先教育进城,中老年父母大多仍然留村。而且,年轻人仍然愿意将农村作为自己年老时退养的保障。或者说,在缺少足够城市就业保障和收入机会的情况下面,进城农民只是将城市当作获利的机会结构之一,而非唯一,他们相当理性地保留农村这个退路与保底。也正是农民将农村作为退路和保底,中国现代化进程中才有了农村这个稳定器和蓄水池,中国现代化才具备强大的应对经济周期和重大风险的能力。

也就是说,中国农民进城,是农民有主体性的决策,他们理性评判风险,依据家庭条件做出策略选择。农民进城要风险最小化,他们因此一方面要充分参与城市就业获利的竞争,一方面要保留农村基本保障。进城有风险,进城失败了就返回村庄。正是有了农村退路,农民就更加敢于冒险进城,就更加敢于参与市场竞争。

正是中国农民在进城中有主体性的决策,决定了中国城市化进程中必然有一个农民进城了,农村宅基地以及承包地却没有退出的阶段。因为农民进城还只是尝试性的,还不够稳定,还需要农村这个后方基地。只有当农民可以真正在城市落地安居,且国家有能力为进城农民提供足够保障时,农民才愿意放弃农村这个退路。在未来相当长一个时期,中国农民进城都不可能是稳定的,都仍然需要农村这个退路,因此,就会出现农民进城了,农民在农村宅基地却没有退出的现象。农民退出农村宅基地要比农民进城晚上半拍,这半拍大概需要二三十年时间。

也是因此,在统筹县域城镇和村庄规划建设时,一定要懂得辩证法,要理解中国农民进城的内在本质,不要搞形而上学的齐步走,不要搞无时差的同步挂钩。

此外,农民会依据自己家庭条件进行策略选择,从村庄层面看,虽然可能村庄中的多数农民都已进城去了,实际情况却是几乎每户都有老年人留守,且几乎每户都将农村作为退路。村庄空心化只是表面现象,实际情况是村庄不仅在支撑着农民的进城,而且村庄中仍然有着众多农户家庭。

村庄规划中千万不要因为貌似空心村规划拆除合并。现在不要着急,要继续保留村庄,要让农民有农村这个进城基地和进城失败的退路。再过二三十年,农民城市化完成了,村庄格局大体已定,再来进行村庄规划,再来统筹城乡发展,才是时候。

在快速城市化进程中农村衰落是自然的,是一个相对漫长的过程,人为推进这个过程就是不必要的折腾。

三、关于小农户与现代农业

《建议》第二十七条:“落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策,加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体,健全农业专业化社会化服务体系,发展多种形式适度规模经营,实现小农户和现代农业的有机衔接”。

未来一个时期中国农业怎么搞,确实有深入讨论的必要。当前中国农户数量仍然超过2亿,户均耕地不超过10亩。虽然中国已有超过35%的承包地发生了流转,但三分之二以上的流转发生在村庄兄弟邻里之间,真正流转给规模经营主体的承包地面积不超过耕地总面积的10%。这种格局在未来相当长一个时期还会保持,原因有两个方面:一是当前中国农村普遍存在“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式,农村缺少城市就业机会的中老年农民仍然留村种田,农业经营不仅为农户家庭提供了收入机会,而且为缺少城市就业机会的农村中老年人提供了农业就业机会。在未来相当长一个时期,仍然会有数以亿计的农户家庭要依托土地收入和农业就业。农户并不愿意将土地长期流转出去;二是进入到农业领域的规模经营主体普遍因为农业比较效益低、农地地块分散、地权分散,地租成本居高不下,而经济艰难资本缺少进入农业的积极性。

当前中国绝大多数耕地仍然由农户家庭中的中老年农民耕种。此外,有部分青壮年农民因为不能或不愿进城,而留村从事农业生产,他们积极扩大生产规模,想方设法从农村中增加获利机会,这部分没有进城的农民运气好的话,他们可能从农村获得不低于外出务工的收入,这样的青壮年农民就是当前中国农村普遍存在的自生自发的“中坚农民”,“中坚农民”占比一般只有农户总数的10%,却十分重要。他们往往耕种适度规模的土地,提供农机服务,传播农业技术,很多村干部也来自“中坚农民”。如果以“中坚农民”为基础来培育家庭农场和农民合作社,就容易事半功倍。

无论是老人农业还是中坚农民,他们都主要从事传统的大田种植,获得低风险低收益的一般农业利润,甚至主要利润来自于他们的劳动工资。老人农业中普遍存在农业收入不足以支付劳动报酬的情况。不是现代农业而是传统农业,为全国绝大多数农户家庭提供了农业收入和农业就业。

当前农村存在的问题是,越来越多农民进城,甚至越来越多农户全家进城,承包土地农户与经营土地农户发生了分离。因为农业利润很低,土地租金也就不高,有土地承包权的进城农户绝对不愿意将自己承包地长期流转出去,以防自己进城失败时失去返乡退路。经营土地农户的适度规模,却可能面对地块分散、地权分散,土地无法整合从而难以有效耕种的问题。比如,一个家庭农场经营100亩土地,却可能分为几十块,分散在村庄东南西北不同方位。且因为土地流转缺少稳定预期,规模经营户也不可能在流入土地上进行农业基础设施建设,结果就是种地成本大幅度上升,土地难以耕种。

第二轮土地承包到期后再延长三十年,会进一步固化当前农村地权分散和地块分散的格局,其结果就是不仅规模经营主体无法种田,就是中坚农民和一般小农户也难以通过耕地连片来有效利用机械、灌溉的便利。

也就是说,未来一个时期,农业发展的基础方面是解决地难种的问题,解决地权分散和地块分散的问题,而不是抽象的、泛泛而论的“小农户和现代农业衔接”的问题。

2020年6月10日,内蒙古自治区乌审旗无定河镇农业“土专家”在玉米地里针对小地老虎病虫害问题,进行线上直播,向当地农民讲解防治方法。新华网 曹桢摄

四、农村集体经营性建设用地入市的问题

《建议》第二十七条:“健全城乡统一的建设用地市场,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。

农村集体经营性建设用地入市,起因是在《土地管理法》出台前,全国农村都存在将农地用于建设目标,这些土地实际上也用于二三产业用途,是农村经营性建设用地。而按后来出台的《土地管理法》,任何单位和个人进行建设,必须使用国有土地,农村经营性建设用地就是不合法的,也就变成一项历史遗留问题。

农村集体经营性建设用地主要来自上个世纪七十年代以后的乡镇企业建设占地。到上个世纪末,全国绝大多数地区乡镇企业关闭,之前乡镇企业占地很快就恢复为农地了。相对来讲,东部沿海地区因为承接世界制造业转移,而将之前的乡镇企业占地变成了招商引资的集体经营性建设用地,从而在集体土地上建设了大量二三产业,形成了历史遗留问题。如何解决历史遗留问题,是东部沿海发达地区农村一直呼吁集体经营性建设用地入市的主要原因。

比较有趣的是,很快就有学者以为,如果集体经营性建设用地入市,建立城乡统一的建设用地市场,就可以“显化”农村土地价值,为农民增加收入,并且增强集体经济实力。甚至有人设想,因为中西部农村经营性建设用地数量有限,就应当将农民宅基地算作经营性建设用地,农民退出的宅基地也可以作为集体经营性建设用地入市,在农村三项土地制度改革试点中表述为“打通三项农村土地制度改革”。如果允许农民宅基地入市,中国就可以有大概2亿亩农村建设用地可能入市,即使按每亩100万元来计算,2亿亩就有200万亿元,不仅可以大幅度增加农民收入,而且可以为农民进城提供强大的资金支持。

这当然是不可能的,因为中国当前土地城市化已近完成,根本就不需要这么多建设用地。

更重要的是,即使城市建设需要土地,凭什么农民宅基地就可以值钱?农民都是用不便于耕种的荒地坡地建房,耕地租金每亩每年才几百元,按5%利率水平反推耕地价值才几千元,宅基地凭什么就可以值100万元?或建设用地凭什么就可以值几百万元?

建设用地值钱,是因为在土地上进行二、三产业建设,土地上附着了大量非农使用的增值收益,前提则是土地被城市规划进去,成为城市建设的一部分,只有特定区域的土地才会被规划进入建设,才具有建设效益。沿海发达地区的农村已经成为沿海城市带的有机组成部分,这些地区农村建设地因此具有很高的价值,也因此有着强烈的入市需求。

而从全国来讲,因为土地不可以移动,中西部具有土地资源(包括农民宅基地)的农村,即使允许农村集体土地入市,这些可以入市的集体土地上也很难进行建设,因此也就不可能无缘无故地产生出让农民一夜暴富的财富出来。

有人说,可以通过异地入市的办法来让中西部农民也获得集体建设用地入市的收益。异地入市就是将中西部不具备区位优势的建设用地移植到具备区位优势的城郊地区进行入市建设,从而获得城市巨额土地非农使用收益。问题是具有区位优势的城郊地区凭什么会让中西部地区建设用地来异地入市?这个异地入市就是试图通过建设用地指标来覆盖城郊优势区位。问题是优势区位是有限的,可以异地入市的建设用地指标却是无限的,无限的指标覆盖有限的优势区位,具有优势区位地区的农民当然就会无限压低异地入市指标的价值,一直压低到建设用地复垦为耕地的成本价为止。也就是说,真正放开异地入市,就不过是造就一批具备区位优势的城郊土地食利者而已,而绝对不可能让具备区位优势农村的农民一夜暴富。

指望通过集体建设用地入市来让农民获得所谓财产性收入,本质上是指望农民通过建设用地入市来吃土地非农使用的租金,也就是“土地食利”。“土地食利”是寄生的,问题是谁来出这个租金?由国家来出?由城市居民来出?无论谁来出,指望通过食利来让八亿多农民致富,都绝对是不可能的。

当前全国各级地方政府都指望通过农村建设用地入市来筹集乡村振兴的投入资金,就更是没有谱的事情。本质上集体土地入市所获收益是政府土地财政的让度,若地方政府指望通过集体土地入市来筹措乡村振兴资金,却又依然想要有土地财政来建设城市基础设施,这个算盘就注定会落空。

五、农民土地承包权如何有偿转让

《建议》第二十七条:“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,鼓励依法自愿有偿转让”。农民土地承包权该如何有偿转让,是个问题。

当前城市化进程中,农民进城,造成了有土地承包权的农户与实际经营土地农户的分离。如何对土地权利进行整合,进而实现对地块的整合,从而使土地经营者可以有效经营土地,是当前农村经营制度中所要面对的关键问题。

一般情况下面,农民进城都不稳定,所以即使农民进城了,不再耕种土地,他们也要保留土地承包权,仅仅将土地经营权流转出去,且农民流转土地经营权往往优先采取短期无固定期限合同的方式,通过非正式方式流转给亲朋邻里,一旦自己从城市返回,随时可以种地。随着越来越多农民在城市安居扎根,也有越来越多农民愿意以正式合同长期将土地流转出去,因为正式合同的长期流转一般会有较高土地租金。

按道理讲,已经在城市安家落户农民应当让渡出他们在农村的土地权利。为了鼓励农户安心进城落户,国家规定,即使农户进城落户也仍然可以享有土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权,这样一来,进城落户农民最多只愿意将土地经营权流转出去,而愿意保留土地承包权,因为土地承包权就意味着农户家庭仍然是村社集体成员,仍然可以在将来分享集体各种权利。

如果要让农民转让土地承包权,就必须要给农户远高于流转土地经营权的租金。按武汉市郊区土地承包权退出试点,农民退出土地承包权,一般要按土地征收来进行补偿,而且武汉市郊农村退出承包权农户普遍要求按失地农民进行保障。显然,武汉市郊农村土地承包权退出是失败的:第一,农民要求失地保险,就说明农民并没有真正能在城市落户安居,第二,按征地补偿,每亩要补接近十万元,如此之高的补偿就使得收回承包权的集体不再可能从收回土地上获利。当前农业利润很薄,土地租金很低,以10万元一亩收回土地承包权,平均到每亩土地的财务成本每年要数千元,而当前武汉市郊农地租金仅数百元,相差一个数量级。

鼓励依法自愿有偿转让土地承包权,目的是为了应对当前承包土地农户与经营土地农户分离所产生出来的土地产权整合难题。只有村社集体有了更大权力,以及只有将已经分给农户的权利(承包权和经营权)收回来,才能适应新的生产力发展的需要(适度规模经营、连片经营),以及化解承包土地农户与经营土地农户分离的矛盾。问题是,一旦要转让土地承包权,承包权的转让费用就远高于土地农业用途的租金,转让出来的土地根本就不可能再进行农业用途了。

本来土地承包权和经营权都是从土地所有权派显出来,或者是制度设计出来的。现在土地权利设置越来越复杂,而土地上的利益却十分有限,这样的复杂土地制度设计就使得其实践陷入困境。

土地承包权转让的问题同样适合进城落户农民的其它两权,过于复杂的制度设计是造成当前农村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下面,农村土地制度面临真正创新。

六、脱贫攻坚成果如何与乡村振兴有效衔接

《建议》第二十八条:“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。如何有效衔接,需要讨论。

乡村振兴是未来一个时期中国三农工作的总抓手和总战略,分为不同阶段,在不同地区推进方式与策略也有不同。从全国来讲,国家乡村振兴战略到2035年要取得决定性进展,农业农村现代化基本实现。到2050年乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。从地区来看,东部沿海发达地区经济条件好,工业化城市化发展快,农村已经融入到沿海城市经济带中,有望率先实现乡村振兴。中西部地区乡村振兴必然要落后于东部沿海发达地区,作为脱贫攻坚主战场的高寒山区实现乡村振兴又必然滞后于一般中西部地区。虽然中国区域发展不平衡有可能缓解,却不可能消除,因此,乡村振兴也必然有一个先后快慢的问题。

因此,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,必须要立足于中西部地区实际,而不能好高骛远,急于求成,不能直接照搬照抄东部沿海发达地区乡村振兴的经验,更不能将还需要经过三十年奋斗才能达到的“强富美”目标当成当下就要达到的目标。

刚刚脱贫的地区,最主要的工作应当是基础性的工作,是巩固和拓展脱贫攻坚成果。因为自然风险、社会风险和市场风险,中西部脱贫地区,必然还会产生新的贫困,地方政府要善于利用社会救助政策对特困户进行政策兜底。刚刚脱贫地区之所以过去会发生普遍性贫困,主要原因还是基础设施比较差,资源禀赋也比较差,基础教育和基本医疗条件长期落后,地方政府应当通过完善基础设施,提供公共服务,为当地农民提供进入市场的基本准入条件。脱贫与致富的关键在于农民进入到市场中来,从市场中获得利益,同时通过市场为经济社会发展做出贡献。

有了完善的基础设施,有了良好的公共服务,农民又可以真正有效地进入到市场体系之中,脱贫地区就会有活力,乡村振兴也就是可以期待的事情了。

七、城市化地区如何高度集聚经济和人口

《建议》第二十九条:“支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间”。

这一条包括三层含义:第一,城市化地区包括城区、基本农田和生态空间,第二,城区建设与基本农田和生态空间保护要做到平衡,第三,城市(或城区)应当高度集聚经济和人口,当然也可以高效集聚经济与人口。

《建议》第二十九条主题是:“构建国土空间保护新格局”。《建议》要求“立足资源环境承载能力,发挥各地比较优势,逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”。也就是说,城市化地区是三大空间格局之一,毫无疑问,城市化地区是当前中国经济成长的绝对中心,是中国实现世纪目标的绝对依托,是中华民族伟大复兴的绝对前提。让城市化地区依据其内在空间利用规律来高度集聚经济和人口,以最大限度地为生产力发展提供空间条件。

城市是经济发展和人民生活的中心,城市规划与发展必须尊重其内在规律,既不可以人为地搞摊大饼式的城市化,又不可以人为地将城市限制在过于紧张狭窄的空间里。正因为城市经济存在聚集效应和规模效益,城市成为现代化的标配,城市在相对有限空间聚集了大量经济和人口,形成了强大的经济能力和研发创新能力。有限城市空间里产生出来远远超过乡村空间的经济总量。

因此,理解“城市化地区高效集聚经济和人口”,就有两层含义:一是城市化地区应当高效集聚经济和人口,有些城市化地区,城市建设强度不够,应当加强城市建设强度,不要随意扩大城市空间,要保护城市化地区中的基本农田和生态空间;二是在当前中国正处在快速城市化进程时期,农民正在大量进城,作为高效集聚经济和人口的城区空间应当相应扩大,以容纳更多城市人口和经济总量。

显然,农民进城以后,城市经济和人口容量及密度都是远高于乡村空间的,因此,只要是农民进城,从全国来讲,经济和人口都是在进一步集聚的。又因为城市具有远高于乡村的经济和人口密度,就使得城市没有必要为节约土地非得造成经济人口过密,以致于影响城市效率。过于狭窄的城市空间无法容纳足够多的城市经济和人口总量,城市不能为经济生产和市民生活提供良好条件。在当前快速城市化时期,不能人为限制城市空间扩张,尤其不能借保护土地来人为限制城市空间扩张。

有人主张在大城市周边设立永久基本农田,无论城市怎么发展都不能将农田变成建设用地。问题是,城市扩张有自身的规律,城市规划中如果遇到永远基本农田就跳过去,城市规划就会变成百纳衣,结果,基本农田保留了,城市却既不方便生产又不方便生活,城市效能大幅度下降。在城市发展最快也最需要合理规划时,却以保护基本农田为由来极大地限制了城市合理规划,甚至要求城市规划符合土地规划,这样主张背后,大多数时候是以意识形态高调绑架来实现某种既得利益。

在当前中国最快速城市化阶段,土地保护应当服从和服务于城市化的大局。不能借口土地保护来限制城市合理空间布局。良好的高质量的城市化是当前中国避免中等收入陷阱的大局,城市化顺利完成,城市高效集聚大量经济和人口,广大乡村空间也就腾退出来变成耕地,从而可以更好地保障农产品供给。当前中国(以及全世界所有国家)不缺土地,而是必须抓住百年一遇的发展机遇,继续快速城市化,持续成长经济。以保护土地为名来限制中国经济成长和限制城市化,从而影响中华民族伟大复兴,就是会错失机遇啊。

八、城镇老旧小区改造的问题

《建议》第三十一条:“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。以下讨论城镇老旧小区改造的问题。

城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造(以下称“三项改造”),一直是全国大中城市进行城市建设提档升级的重点工作。这些改造不仅极大地提高了城市品质,改善了市民居住质量,而且实际上也改造出一大批坐地升值的百万千万富翁:城中村村民或老旧小区居民借改造获得了数百万元的补偿。这样来看,三项改造就是有百利而无一弊的好事。这显然是不可能的。

那么,三项改造的问题在哪里呢?

我们先来看一个悖论现象:媒体报道,西安要在城市中心挖一个湖,然后湖边商住楼盘就变成了湖景房,湖景房大幅升值,就创造出大量价值。虽然挖湖要拆迁,要花钱,湖景房升值却可能补足挖湖花费还有余。也就是说,挖湖不仅没有损失财富,反而创造了新的财富。

同样也是媒体报道,武汉通过填湖来增加城市建设用地供给。城市寸土寸金,武汉填湖增加了建设用地,当然也就增加了武汉市财富总量。

问题在于,为何挖湖和填湖这样两种相反的行为都可以创造社会财富。

问题出在站位上。站在开发商角度,挖湖填湖都可以创造出财富来。西安挖湖拆迁占地的花费,可以通过湖景房升值来补偿。武汉填湖可以通过土地上建房出售来赚钱。问题是,站在市长层面,挖湖填湖都要成本,虽然可以通过湖景房升值和填湖建房出售来补偿成本以外仍然有余,湖景房升值却没有改变全市财富总量,建房出售则占有了全市有限的房市需求。从开发商层面看财务平衡的事情甚至赚钱的事情,从市长层面看却可能完全不一定。从国家层面看则可能是纯粹折腾。

当前全国大中城市正在推进的三项改造,首先要求做到的是财务平衡,即改造一个小区,资金投入与资金收入要能平衡,就算是一个好的项目,就可以开展了。改造小区,在改造的小区上面建设新楼盘,新楼盘大幅度升值,且小区容积率也大幅度上升,所以,小区改造所创造的收益大于改造小区的投入。改造一个小区,提升了城市品质,提高了市民生活质量,造出了无数亿万动迁富人,还不要政府花钱,这种好事大家当然都愿意做。

问题在于,这种好事还有另外一个叙述的层面,就是三项改造为了实现财务平衡,往往通过提高容积率以及主推商住楼来应对,结果,一个城市主要商住市场都由三项改造项目所占,比如一个城市一年商住需求是200万平方米,而仅三项改造所推出来商住面积就超过200万平方米,从而就会出现严重的商住供给过剩。地方政府为了消化这个过剩,在进行三项改造时倾向利用国开行长期贷款进行现金补偿,并刻意推高当地城市房价。高房价为三项改造实现财务平衡也提供了保证,却进一步大幅度提高了城市化成本。

糟糕的事情还在于,即使三项改造可以做到财务平衡,三项改造提供了商住供给就挤占了之前正常的商住市场,而之前通过招拍挂获得商住建设用地并开发出来的商住市场,正是地方政府获得土地财政的主要来源。土地财政又是城市基础设施的主要来源。也就是说,三项改造局部财务平衡是以地方政府丧失土地财政为前提的。这个意义上讲,三项改造的投入其实不过是地方政府失去的土地财政收入。地方政府没有直接投入财政资金进行三项改造,却因为三项改造而损失了本来应有的土地财政收入。这种左手转右手的事情,市长应当看得清楚,国家也应当看得清楚。

三项改造造成旧城风貌的丧失,让城市生态的多样性丧失,也让进城农民工失去了一个在城市廉价的栖身场所,从而大幅度推高了城市成本。没有经济持续增长,再高品质的城市也是持续不下去的。

因此,三项改造应当与城市发展阶段相适应,而不能急于求成。

广州的城中村居住着约500万人 图自第一财经 摄影记者/任玉明

九、发展农村互助养老积极应对人口老龄化

《建议》第四十七条:“实施积极应对人口老龄化国家战略”,“发展普惠型养老服务和互助性养老”。

中国应对人口老龄化的重点和难点都在农村,原因有三个方面:第一,农村老年人多,且农村人口老龄化程度远高于城市;第二,农民家庭普遍存在家庭分离,年轻子女进城务工经商,年老父母留守务农;第三,农村基础设施和基本公共服务都不如城市,医疗和基本养老设施更是远不如城市。

不过,农村也有应对老龄化的显著优势,具体有以下几个方面:第一,农村亲近自然,四季分明、环境恬然、生活节奏相对平缓,适合老年人居住生活;第二,农民都有自己住房,有房前屋后的庭院可以发展庭院经济,在农村就可以与土地结合起来。与土地结合起来不仅可以获得经济收入,而且农业生产提供了生命的意义和生活的节奏;第三,也是最重要的是,村庄是农民世世代代生活的地方,是熟人社会,是自己人社会,所有人都是亲朋邻里,都有人情往来,也都知根知底。这个熟人社会信息是透明的,互惠也容易发生;第四,村庄也是落叶归根、入土为安所在,村庄是家乡,是乡愁,是归宿,是宗教。

正是因此,当前中国农村,很多老年人即使子女已经在城市安家,他们也不愿随子女进城养老,而宁愿留守农村,种点田,有点闲,过自由而逍遥的日子。我们在农村调研,很多老年人说,六十岁以后感觉人生进入第二春了,生养死葬收亲完配任务都已完成,老年夫妻只需要养活自己就好。只要身体健康,种点田,机械化条件下不用肩挑人扛,就可以完成农业生产。因此,只要身体健康,具有劳动能力,留守农村老年人的日子就可以是神仙日子。应对农村老龄化,那些仍然具有劳动能力的老年人不是负担而是资源。

农村中还有一些虽然不再参加农业生产生活自理却没有问题的老年人,这部分老年人生活状况不会很好,却也问题不大。

农村留守老年人中真正有大问题的是丧失生活自理能力的失能老年人,即使子女在家,这些老年人也往往得不到充分照料,若子女进城了,久病床前无孝子,老年人也会觉得自己生活不能自理,需要子女照料,拖累了子女。这些老年人的生活质量就可能大幅度下降,想不开时还会自杀。虽然失能老年人数量很少,自杀老年人更是极少数,农村老年人非正常死亡所产生的震动,会极大影响农村老年人的心理,也会产生严重舆情。

实际上,农村老年人中真正生活不能自理的只占很小比重,可能每一百位老年人中只有上十位老年人生活不能完全自理。因此,从理论上讲,发展互助养老可以大部分解决生活不能自理老年人的基本照料问题。具体地,通过时间银行,由低龄健康老年人为高龄生活不能自理老年人提供服务,主要服务包括日间照料、送餐等等,甚至可以在村庄建小规模互助养老中心,国家支持通过时间银行、志愿服务以及低偿服务,来为失能老年人提供照料。有人建议给农民发退休金,显然,国家不可能有财力给农民发退休金,国家却一定有财力通过支持互助养老来应对农村老龄化。国家财力主要用于建失能老年人照料中心,并通过设立公益岗动员村庄低龄老年人为高龄老年人提供服务,并通过制度和资金投入来支持农村互助养老。

农村发展互助养老具有显著优势:第一,农村有大量低龄老年人,他们有参加互助养老的意愿,若能提供部分公益岗,这些低龄老年人就会更加积极主动;第二,在村庄中发展互助养老,因为是熟人社会,就为时间银行的运行提供了最好的社会基础条件;第三,农村老年人有大量闲暇时间,可以通过建老年人活动中心,成立老年人协会,组织老年人开展文体活动,进一步增加农村社会资本。

在村庄范围,在存在着大量低龄老年人有大量闲暇时间的情况下面,国家通过一定资金投入以及精巧制度设计,完全可能形成一个良性的村庄互助养老机制。一旦村庄互助养老可以普及,农村就可能成为中国应对人口老龄化的主阵地。

2020年11月11-13日

作者
贺雪峰

贺雪峰

武汉大学教授,专注乡村治理与建设
责任编辑
朱敏洁

朱敏洁

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专题 > 中国城镇化
中国城镇化
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