“经济学家建言2023中国经济”系列| 贾康谈财政加力提效及地方债、房地产税

来源:观察者网

2023-02-26 15:05

贾康

贾康作者

华夏新供给经济学研究院首席经济学家

王慧

王慧作者

聚焦时事政治,解读硬核新闻

2023年中国将继续实施积极的财政政策,并且强调要“加力提效”。“加力提效”意味着什么?2023年我国财政支出的重点和难点又有哪些?国际上通常将3%赤字率作为警戒线,真的不能轻易突破吗?

而在近日关于地方债的讨论中,隐性债引起广泛关注。我国隐性债务的风险到了什么程度?财政部已经明确表示坚持中央不救助原则,做到“谁家的孩子谁抱”。接下来,隐性债出路何在?在地方经济中有过举足轻重作用的城投公司又该如何转型?

针对相关问题,观察者网专访华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康。

疫情阴影正在淡去,全国两会随着初春回暖的节奏向我们走来,观察者网和复旦大学中国研究院联合推出“经济学家建言2023中国经济”系列视频访谈,邀请十余位著名经济学家,从房地产、数字经济、稳投资、促消费等诸多领域前瞻并建言2023年中国经济。

【访谈/王慧 整理/王濛 审核/周小婷、朱敏洁、冯雪】

观察者网:自2009年以来,我国一直实施积极的财政政策。去年底的中央经济工作会议继续强调,2023年实施积极的财政政策,并且强调要“加力提效”。“加力提效”究竟意味着什么?在您看来,2023年我国财政支出的重点和难点有哪些?

贾康:“加力提效”这个说法其实不是刚提出的,前几年也有这种表述。财政作为一种具体的宏观管理方式,从部门工作来看,是一个综合管理工作,从理论上讲,它的运行机制是一个分配体系的系统性运作。

财政有其自身的功能作用,要想“加力提效”,需要掌握其要领。“加力”就是在现阶段积极财政政策的基础上要有扩张性。首先在总量扩张上要体现出力度来,适当地在原来的基础上更多注意对冲经济下行压力,发挥出带动经济回暖的调控力量。

但同时财政政策的调控又不只是讲总量调控,在配合货币政策做总量调控时,要发挥财政不可替代的优化结构的作用。在这方面,既要注意在改进民生、增加经济增长的基础上,更好地处理新旧动力转换的相关结构性优化工作,也要在保持中国高质量发展的轨道上,注重财政政策服务全局的考量,通过总体的适当扩张总量,积极优化结构,形成合力,服务推进中国的现代化。

此外,“加力”还要注意追求绩效的内在逻辑。

党的十八大以来,政府的行为要按照事前、事中、事后做绩效考评,即要有一个量化的考评结果,以此建立责任制的奖惩机制。“提效”在具体工作中体现为问责制和应有的奖惩,与绩效考评对接。这里“奖”就是激励,“惩”就是纠错,作为一种必要的约束。

总体来说,“加力提效”体现在如何使财政服务全局做得更好。

观察者网:我注意到包括您在内,许多经济学家都呼吁,2023年要适当提高财政赤字率,将赤字率从2.8%提升到3.0%以上。但也有专家和舆论认为,国际上通常将3%赤字率作为警戒线,不能轻易上调。对此您怎么看?在赤字率问题上,您认为应该如何处理好防风险和稳增长的矛盾?

贾康:首先,财政赤字率是财政积极程度的一个代表性指标,赤字率的提高和之前提到的“加力”相对应。适当提高赤字率,意味着有更多的扩张性因素体现在财政政策调控的通盘安排里。

但赤字率确实不是越高越好,在扩大内需的同时,一方面要有更积极的扩张性财政安排,另一方面还需要“瞻前顾后”,防范风险。

通常财政赤字率的量值在3%被认为是一个非常重要的所谓“国际警戒线”,为什么大家会有这样的印象?我们对此做了一番严谨地追踪寻源,其原因并不复杂。

1991年,欧洲国家在成立欧盟时签订《马斯特里赫特条约》,欧盟成员国开始服从一个欧元区的原则,这就需要欧洲央行的政策调控;也就意味着原来各个欧洲国家的主权货币要通过新的架构合并成一种通用货币——欧元。因此欧盟成员国放弃了自己独立央行的调控功能,服从于欧洲央行统一的货币政策调控。

德国法兰克福,欧洲央行(ECB)总部。图自视觉中国

在此基础上,就需要一个和欧洲央行货币政策调控相呼应协调的财政政策,但是又不能简单仿照货币政策,把各成员国的财政部门合并成欧盟的财政部,只能建立一个相对应的机制。所以,欧盟最终协商确立了一个有量值特征的财政纪律,即一个国家的年度赤字率以3%作为预警线。·

我们都知道,如果赤字率越高,财政政策越有扩张力度,相应的会把一个国家的经济景气水平往上托,但如果各成员国都把财政赤字率提高,可能会形成经济过热的状态。但如果不同成员国之间的赤字率水平有高有底,那么整体利益分配就会不均,少数国家抬高赤字率,整体的经济风险就得靠所有成员国一起去抑制,对于那些本国赤字率不高的国家,它们的利益分配是吃亏受损的。

这种定量的财政纪律的好处在于,当货币政策有了欧洲央行统一调控后,所有成员国遵守共同的赤字率规则,成员国间利益得到协调,成为整个财政政策设计中必要的健康要素。

但是,欧盟在订立3%的赤字率时,并没有经过严谨的公式推算和模型推演,而是根据经验数据取了一个整数关口。所以3%的赤字率作为一个财政纪律,应该被看作欧盟成员国的财政扩张力度的预警线,称不上是国际公认的警戒线。

不过,前些年中国在学习市场经济的过程中保持着相当谨慎的态度。我国在一般的年度,国家年均赤字率都不超过3%;在特殊的年度有超过,例如2020年新冠疫情暴发,那一年我国的财政赤字率就突破了3%。而且当时赤字率的高位是在3.6%左右,后来又回调至3.2%至3.3%。

去年两会通过的政府工作报告中提到,将财政赤字率的量值调低为2.8%左右。今年,我们的意见是有必要适当地再提高。所以,在3%或3%出头的赤字率基础上“加力增效”是比较合适的,与此同时考虑防范风险。

如果从实践经验来看,美国和日本都是非常典型的发达经济体,但他们从来不把3%的欧盟赤字率作为特别需要注意的标准。此前全球金融危机发生后,美日两国的财政赤字率比3%高很多,所以并不存在赤字率超过3%就会出现严重的风险累积因素或者危机局面。

当地时间2022年5月1日,希腊雅典,抗议者举着旗帜和横幅向议会游行。数千人走上街头,抗议生活成本持续上涨。图自视觉中国

值得注意的是,尽管欧盟内部有3%的财政纪律,但全球金融危机发生后,欧洲爆发主权债务危机。在解决危机的过程中,欧盟国家也不得不提高财政赤字率,不仅包括希腊、葡萄牙等较小的成员国,还包括“带头大哥”德国、法国在某些年度的财政赤字率也超过3%。

实践证明,3%的量值可以作为常规的预警线,但在特殊情况下还是有调整的必要。我们不能僵化地、呆板地理解3%,把它看作一个不可逾越的量值界限。

当地时间2023年2月6日,德国柏林,邮政工人在工会号召下举行为期两天的罢工,要求德国当局在高通胀背景下,为16万名邮政工人加薪。图自视觉中国

中国是一个新兴的市场经济国家,在依靠举借公债来弥补赤字的调控机制里,应特别注意给未来的发展留下必要的余地,所以我们一直谨慎地比照欧盟,将财政赤字率按3%做常规的控制。

再补充一点,其实中国的财政赤字率计算有一些“弯弯绕绕”的帐。如果按严谨的测算标准来看,我们说的3%和欧盟说的3%,还存在统计口径的问题,这里不做赘述。但一般而言,我们的赤字率水平,按照国际可比口径调整的话,比我们过去所说的赤字率水平要稍微高一些。

但总的来说,赤字率的安排是一个非常重要的政府姿态。大家看待怎么“加力”,就自然而然会看赤字率的安排量值,政府的态度和政策的取向就包含在这种量值之上。

观察者网:今年积极财政政策“加力提效”的一大表现体现在专项债上。我注意到,今年财政部顶格提前下达的2023年新增专项债额度为2.19万亿元,比去年增长了50%。早发快发专项债对稳投资来说有哪些影响?又该如何未雨绸缪防范可能因此带来的风险?

贾康:中国的预算法修订落地以后,地方债大概分两类,一种是一般地方债,另一种是专项债。就发行原则来看,一般地方债在资金筹集后应该投入项目建设,而不是简单地用于日常行政开支,行话讲就是“人吃马喂”的开支需要;但是地方政府可以在其职权范围内,将这笔资金放入财政预算做通盘考虑。

而专项债不一样,它在发行时就必须说清楚资金用于哪些项目的建设,俗称“戴帽”。其优点在于,专项债发行不仅有扩张总量的政策含义,还具有非常鲜明的优化结构的意义。因为专项债通常都落在对地方发展战略有着举足轻重意义的带头项目,或是对改进民生有突出意义的项目,或者对优化当地产业集群、乃至对整个市场环境有重要影响的基础设施项目上。

这些项目会形成发展的后劲,所以从短期到中长期来看,专项债的作用体现在通过优化结构显著提升总体综合绩效。在实际政策调控中,政府将专项债的预算安排进度往前提,每年预做下一年度的专项债预算,体现出“加力”的特征,也回应“基础设施建设投资需要适当地超前安排”的中央政策。

此外,专项债还会带来有效投资。专项债落在有效投资上,就要在一开始明确项目的可行性研究,从而指导下一步投资。因为明确项目的可行性会使投资效力在初始阶段就表现为非常细致的、有针对性的设计,同时它又跟其他项目之间相互呼应,形成一种通盘考量的结果。

在此基础上的总体绩效考评,即从单个项目到整体项目群,综合起来形成服务全局的效应,也是“加力提效”之下,有效投资提升综合绩效的连锁反应。

观察者网:去年底的中央经济工作会议三次提到“地方债务风险”的防控。目前来看,我国地方政府的债务风险主要集中在城投债等隐性债。这类隐性债务目前的情况究竟如何,会变成“黑天鹅”吗?

贾康:这个事情需要往前追溯一下,在我们国家过去传统体制下,既无内债又无外债,也就没有公债、国债和地方债的概念了。改革开放后,我们很快意识到,需要在以税收筹集财政收入的同时,借鉴国际经验,用公债的方式筹集收入,这是有偿筹集资金,因为公债必须有借有还、还本付息。

有了国债以后,地方政府也需要在发展社会主义市场经济的过程中,运用有偿筹资机制来更好地筹集财力,从而更好地履行政府职能。

但是在过去一段时间里,我们认为这其中的风险不好控制。预算法规定,除国务院特别批准之外,地方政府不得发债;而国务院又没有批准的先例,地方政府知道无望在国务院取得特别的批准,于是产生了“潜规则”强制替代“明规则”的“暗度陈仓”的办法。地方纷纷按照自己的发展战略需要,动用公共资源注资成立城投公司,这些公司也被称为地方融资平台,名义上也可能叫路桥公司或信托投资公司等等,一般把它视为以城市投资的名义确立的法人。这些公司可以发债,这种债就被称为城投债。

实际上,城投债就是在地方政府操纵之下,以公司法人的身份来发债,目的是为地方政府筹集其贯彻发展战略所需要的资金。

除此之外,城投公司还能以公司法人的身份去争取银行贷款,银行贷款和城投债一并形成了所谓的地方隐性债务。

在税收和其他常规收入来源不足的情况下,地方隐性债务在一段时间内确实支撑着地方政府筹集更多的资金去贯彻发展战略,具有一定的正面效应。但不可忽视的负面影响是,这种非阳光化的隐性债务所蕴含的风险很难得到有效控制。

图自智研咨询

在某些局部债务量一下子过大以后,带来了局部的偿债危机,会造成极大的社会代价,损害政府的公信力。针对已经形成的一些紊乱局面,就需要紧急动员公共资源,比如“拆东墙补西墙”,争取上级政府的特定资助等等,这时隐性债务的负面效应就显现了。

因此,以后化解地方隐性债风险就成为地方政府工作的重中之重。在制度建设方面,我们已经完成了预算法的修订,使地方债在债务名义上“开明渠堵暗沟”,规定地方债如何阳光化地发行,有了债务怎么借、怎么用、怎么还的法律依据,以此来控制隐性负债,消化已经形成的隐性债存量;同时,新的增量在原则上不允许再发生。

但是预算法自修订后多年的运行中,隐性地方债仍然困扰着我们。前几年中央管理部门要求广东等地带头展开地方隐性债务的调研,摸清情况,群策地方隐性债的防范办法,但实际规模有多大,始终没有任何官方信息披露。目前官方的态度是仍然要重视防范和化解地方隐性债风险,由此也可以看出这个问题还没有得到很好的解决。

观察者网:在化解隐性债务存量方面,财政部在一份声明里表示,坚持中央不救助原则,做到“谁家的孩子谁抱”。对此您怎么看?

贾康:我认为这个表态合乎逻辑。因为地方政府的“内在冲动”是希望通过多举债——包括隐性债等,来更好地使自己“有财可用”,从而落实其战略需求中的资金,展现其政绩。

地方政府希望出政绩,不能说不好,但仅局限于政绩的考虑,不惜以隐性债这种非规范方式来筹集风险资金,就会重演“潜规则”强制替代“明规则”的“悲剧”。虽然隐性债有正面效应,但负面效应的积聚也会造成系统性的威胁,从而影响整体的经济发展。我们不能再走这样的老路。

中央的态度就是希望能够健康规范地处理地方债问题。如果发生了隐性债,那么责任一定在地方政府。地方政府要守土有责,化解风险。“谁的孩子谁抱走”,就是这个意思,地方不要指望中央施以援手,需要自己考虑如何防范、化解辖区内的隐性债风险。

截图自财政部网站

而且中央这个态度出来以后,也可以遏制地方之间的攀比。假如某个省级行政区出现隐性债规模过大问题,中央施以援手化解债务,那么其他地方也会有样学样,为了自己的政绩不惜大量举债、堆叠隐性债隐患,至于怎么收拾这个残局,就可以比照此前的做法,要求中央同等支援。所以中央的理性态度,势必是给出一个原则,规范发行地方债,一旦出现问题“谁的孩子谁抱走”。

比照国际经验,在美国联邦制之下,地方政府出现债务危机后,允许其宣告破产,联邦不会采取救助手段。破产不意味着地方政府瓦解,而是对原先的地方政府债务做破产清算,采取“新官不理旧账”的办法,之后政府的运行跟原来债务无关。

鹤岗市2017-2020年年末地方政府债务余额。观察者网整理并制表

但在中国“单一制”的框架下,地方政府宣布破产是不可能的,最多宣布财政重整,其中包括如何消化原有债务,这就意味着权责利益是紧密地对应落在地方政府层面上。2021年末,黑龙江鹤岗宣布财政重整,可想而知光靠它自己,什么时候完成财务重整恐怕难说,实际过程中可能也少不了省级政府的资助,但一般不强调这一点,只说是一个综合方案。此时中央政府的态度,就是地方自己解决好。

观察者网:未来城投公司的转型方面,您有什么建言?

贾康:中央对于城投公司有明确说法,即市场化转制,避免政府直接操纵城投公司的举债行为,规避隐性债务形成。市场化转制,需要按照市场规则,城投公司作为法人主体,在市场竞争中根据具体业务做市场化融资,避免地方隐性债务产生,从而排除地方政府背负隐性债务的风险。

但是现实情况往往更加错综复杂,人们担心部分城投公司还是会以过去的方式“暗度陈仓”,形成隐性债务。

但是,完全不允许城投公司存在又不可能。因此我认为城投公司转型需要寻求多样化出路。现实中,融资平台、城投公司可以转化为地方辖区之内有区域背景的城市公用事业投融资公司,负责地方政府辖区的基础设施相关服务,如集中供热、上下水、垃圾处理、公共交通体系维护等工作。业务范围或窄或宽,根据各地的情况具体设计,实现市政公用设施建设运营工作转型。

此外,城投公司也可能转型成为地方政府特定的政策性投融资公司,支持地方辖区科技型企业的发展,支持“三农”概念下创业创新活动。地方需要有这类政策性的信用担保式业务,去支持地方经济的结构性优化,从而更高水平地聚合产业集群,对接市场机制,体现中国政府特色,发挥更好作用。

2022年12月11日,游客正在江苏省连云港市东海县康翔家庭农场采摘无土栽培种植富硒小番茄。图自视觉中国

从财政贴息,到政策性信用担保,再到产业引导基金,都有鲜明的政策色彩去贯彻落实产业、技术和经济政策加快发展。在这种情况下,地方融资平台转型就有一定的必要性和可能性。地方融资在政策性融资概念的轨道上,要讲究规范性。例如财政贴息,在疫情发生之后,有中央到地方基层直达的贴息资金,主要目的是扶助受疫情冲击最困难的大量小微企业。

我国对政策性信用担保有过多年探索,它跟贴息的道理有相近之处,但是政策性信用担保需要处理的是一群企业的问题。那么如何实现政策性信用担保呢?

以财政资金为后盾,政策性信用担保支出类似贴息资金的代偿损失的填补,数额控制在较小的比重之内,它实际上就跟贴息一样。虽然钱是有去无回了,但是放大效应出来了——政府以有限的财力解决覆盖面很大的政策性融资问题。例如贴息,如果贴5个点就解决问题,经过测算实际作用将放大20倍,等同于以5%的贴息带来了百分之百规模的资金进入政府给予引导支持的领域。

政策性信用担保代偿也是这个道理。如果在整体的融资量里补充5个点代偿,这种代偿损失填补上去后,乘数效应是20倍。如果以后这些地方融资平台以地方的政策性金融机构来定位,在积极探索总结经验以后,会越做越好的。

当然也不排除地方融资平台发展以后,脱离地方辖区的背景,真正变成了一个混合所有制的市场化取向的公司法人。它不再限于地方的某一个辖区,走向统一大市场,到其他的行政区乃至到国际上去开拓业务,加入竞争,这也是可以想象的,也是可能实现的前景。

观察者网:众所周知,土地财政是地方财政的重要来源之一。因此,一旦房地产市场不景气,许多地方政府的财政就会出现困难。您认为这个问题应该如何解决?什么产业或者税收能够填补土地财政留下的庞大缺口?

贾康:按照约定俗成的概念,土地财政是地方政府靠其辖区内的土地批租获得收入,这种收入在经济性质上属于地租。中国法律规定所有的建成区,只要成为城镇区域,都属于国有土地;原来不是国有土地性质的,一旦要进入使用状态,就需要征地,比如集体土地通过征地程序变为国有。这种批租收入,是一种经济的合理来源,但是地方政府过度地倚重这种地租性质的土地财政收入,会带来一些短期行为。

首先,地方辖区内的土地不可能想增加就增加;其次,不同性质的地皮批租出去以后的使用年限不同,商业用地40年,工业用地50年,住宅用地70年。这意味着土地批租出去以后,40到70年时间内不可能再来第二次批租收入了,这种现金流是一次性且有周期时长的。

2023年2月17日,广东广州,某在建楼盘工地。图自视觉中国

而任期内的地方领导通过土地批租一次性筹足资金,立刻上马自己最关心的项目,推动自己的政绩。这种行为的激励机制是,官员出政绩以后得到仕途升迁;这也无可厚非,但是这种模式非常容易导致短期行为。尤其在责任约束、绩效考评等都不到位的情况下,短期突击式地拿钱建项目出政绩,既不能保证综合绩效,更有可能在事后才发现投资错误,造成严重损失浪费。后果就是地方政府为投资错误“交学费”,最后不了了之。

因此就要尽可能地防范这种土地财政的弊病,要对防范土地批租带来的风险做出综合的通盘考虑。地方政府的土地批租行为应该得到更好的法规约束,受到包括审计部门、公众、新闻媒体等在内的多重的、必要的、更好的监督。

同时,健全完善相关制度建设也是重要的一环,如何让地方政府不再倚重土地批租获得收入,有必要借鉴国际经验。

国外的地方政府也有土地批租收入,而且国外并不都是私有土地,也有国有土地、公有土地。地方政府可以通过使用权的批租来取得一部分收入,此外还有房地产保有环节的税收收入,和土地开发一并成型的不动产收入。

如果从广义的视角上来看,这其实也是一种土地财政,就是土地开发以后形成的不动产,在不动产的保有环节产生税收。

由此看到,中国的土地财政主要是一种比较狭义的、以短期行为为特征的土地批租收入方式。以后的制度建设,就应该让收入来源模式多样化,使地方政府在筹集财政收入的时候,既有必要的土地批租收入,又有稳定的、大宗不动产保有环节所产生的税收收入。

在开征房地产税的情况下,每隔几年就会重评一次税基,是按照市场的基准来做税基评估。而每次重评税基,都是地方政府合理的职责得到履行,并带来财源建设的进步。

这样一来,地方政府的经济行为就可以转型为一种长期行为,可以敦促其更加专注地优化辖区内投资环境,提升公共服务水平。

观察者网:房地产税是一个争论已久的问题,您也曾积极参与讨论,您能否谈谈中国房地产税的问题?

贾康:征收房地产税的必要性是多方面考虑的结果。首先,该税种有利于房地产业界形成健康发展的长效机制。房地产税作为房地产开发保有环节的一种税收负担,可以有效遏制炒房行为。

房地产税的存在相当于房地产市场交易过程中的压舱石。原来肆无忌惮的“炒房团”一定会受到约束,因为“炒房”是要再出手,出不了手,持有环节的负担就需要自己承担。

此外,房地产税的负担也可以为买方市场带来长远效益,将会有越来越多的人根据自身能力,重新考虑购房户型,而不是拼命地争取大户型,因为大户型可能意味着高税收,买中小户型将会更实惠。如果越来越多的人以这样的模式来选房子,其结果是开发商会适应按照市场预期,提供越来越多的中小户型,进而促使土地集约化使用。在土地资源紧缺的情况下,这是一种正面效应。

另外,通过房地产税收,有利于地方政府形成财源建设内洽机制,有效解决地方财源建设问题,从而推动地方政府转变职能,尽心尽力做好公共服务,优化投资环境。这种内生的促进机制,值得在制度建设层面进行更多有益探索。

截图自全国人大代表网站

房地产税在经过一定的发展以后,有可能成为地方税体系里的主力税种,而地方税体系又关联到支持中国以分税制为基础的分级财政制度建设,从而长治久安地匹配中国社会主义市场经济建设。

这个过程的关键在于,从地方到中央要间接调控好以税收为基础的分税制分级财政体系,要正确处理好政府与市场、中央与地方、公权体系与公民体系三大基本经济关系。

地方税的发展要与分级财政体系配套,发挥间接调控效力,保证系统的平稳运行,从而对全局发展做出重要贡献。

房地产税还有利于优化收入分配,越是有经济实力,住大房子、住好房子的人,可能越需要更多地为国库作贡献,通过税收的形式,这不就是我们所说的促进共同富裕的调节机制吗?这种直接税是再分配里面非常重要的一种调节机制,是促进共同富裕不得不考虑的制度建设。

通过房地产税的缴纳,还能有效提升公民纳税意识,激活公民对于地方政府拿了税以后怎么把它用好的关注与追问,这是推动国家法制化、民主化的进程,充分发挥人民群众当家作主的地位,做好公共资源综合配置,创新现代化国家治理制度建设。

当然,现在有人认为这个建设过程障碍重重,但山重水复疑无路,柳暗花明又一村;虽说路途漫漫,但终会共克难关!

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责任编辑:王濛
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