近期发生的中东难民潮已成为欧洲各国的棘手问题，而大西洋对岸的美国——既是国际霸主，也是叙利亚“人权问题”的始作俑者之一——却在此问题上并不积极。在政府层面，美国国务院宣布今年将接受1500名难民，到10月可能再增加300人，预计明年可能再接受千余名难民。然而今年前8个月抵达欧洲的难民已达35万人，比起后者，美国接纳难民的“额度”可谓九牛一毛。

如果说部分竟逐下届总统的政客还在呼吁更加宽容的政策，笔者所见的美国民间声音中大部分则与政府态度吻合，许多人明确表示，美国不应冒接收恐怖分子的危险，现在的难民潮是欧洲和中东国家的问题。那么，美国作为现有国际秩序下的唯一超级大国，在安置难民这一道义问题上又有哪些既有政策呢？

首先，近期从中东、非洲等地纷纷涌入欧洲的难民（refugee）与我们更加熟悉的政治庇护（asylum）是两个相互联系的概念，后者是在美国本土申请的难民身份。美国政府所认定的难民身份，是由于“种族，宗教信仰，国籍，参与某些社会团体，持有某种政治观点”这五类原因，在母国遭到迫害，或有可信理由可能遭到迫害，从而不愿回到母国的人。这一定义来自《日内瓦难民公约》，并被美国《移民与国籍法》（INA）采用。例如某网络名人通过加入“中国民主党”申请到为无法归国者准备的庇护，从法条上看，这与来自叙利亚战乱地区的流离失所者同属“难民”的范畴；叙利亚难民如果通过各种形式到达美国海关，如果没有被遣返，同样可提交I-589政治庇护申请，接收移民局审查，或在审查未被批准后提交移民法庭处理。在政治庇护批准后，难民可申请工卡和旅行证等证件；满一年后，难民可提交I-845表格，申请永久居留权（绿卡）。当然，在申请庇护的面谈、法庭和上诉法庭三个环节里，美国政府的代表会以种种刁钻问题问询申请人，以确保其信息的真实可靠。近年来也发生过申请人通过伪造所谓“宗教迫害”获得庇护，但在回国探亲（无疑与政府迫害相矛盾）后被吊销绿卡的案例。

在1980年《难民法》（United States Refugee Act of 1980）后，难民法被并作美国移民与国籍法的一部分。对目前反对收容难民的美国人而言，他们反对的不是某群难民，而是穆斯林移民。按照美国国务院发言人约翰·科尔比的说法，美国对待难民必须遵从“严格的审查程序”以防止恐怖分子借难民身份入境。在总体政策上，美国仍然表现出“人权领袖”应有的姿态，就移民安置捐助40亿美元，联合国难民署也声明美国就接受难民不设配额；但在具体操作中，奥巴马政府采取严管控的政策，极大控制了实际上允许进入美国、成为“合法移民”的难民人数。而对于无法获得庇护，但已经身在美国的无身份移民而言，部分移民成为“特殊法规下的永久居民”（PRUCOL），并不会被遣返，并享有有限的福利；但他们无法享受许多针对低收入者的福利，如社会安全补助（SSI）和粮票。也有部分难民在被美国拒绝后转而前往加拿大，后者目前同样面临国际压力。对于近期涌现的、来自战乱地区的难民，两项联合国公约保证他们不会被驱回母国，然而上述这些情况都有可能出现。

其次，应该指出美国的难民政策虽然基于人道主义原则，却往往也具有鲜明的政治目的。在制度上，美国难民申请的审批优先考虑3种情况，首先是联合国难民署、美国大使馆和受政府委托NGO的请求，其次是其他人道主义NGO的请求，再者是难民家属要求团聚的案例。可以看出，联合国难民署为中东难民提出的16300申请应属于优先处理的案件。但在操作中，不仅获得庇护的人数远少于申请，此类战争难民恐怕也并非美国难民收容的重点。回到先前的例子，当具有意识形态色彩的难民申请与来自“不重要”地区的战争难民申请同时出现在办公桌上，美国政府往往更加看重前者。举一个或许不恰当的类比，对于许多富豪而言，高调做一次公益活动，比默默投资某个不知名贫困村的基础设施显得更有吸引力。

美国的人道主义难民安置活动始于二战结束后。通过历史可以看到，美国的移民法案始于1948年《战时错置人员法》（及1950修正案）、1953年《难民救济法》和1957年《难民与流亡者法》。但美国并未在第一时间签订1951年由联合国的《难民地位公约》，直到在1968年才加入另一项国际公约《关于难民地位的议定书》（纽约议定书）。虽然二战结束时《难民地位公约》与美国国内法的精神大体一致，美国法律具有更强的针对性，它针对的是二战结束后滞留西欧、拒绝被遣返回苏联及其东欧附属国的部分劳工、战俘和反共人士。在1948年前后，美苏对立已在欧洲展开，而苏联采取对所有难民一律遣返的政策，美国从而采取接纳西欧难民入境的宽容政策，以在对苏舆论战中占领道德高地。在最初的法案里，美国国会仍倾向于限制难民；但在冷战愈演愈烈后，美国对东欧难民的态度变得更加宽容，甚至在1953年难民救济法中明确将“脱离共产主义国家”作为各种难民定义的首位。这也是当时美国法律与国际公约的不一致之处；由于1952移民法赋予司法部长“便宜行事权”，美国政府在多次事件中批准收容逃离社会主义阵营的难民。讽刺的是，美国对反美先锋古巴难民格外关心、并资助其回国对抗政府的同时，却对其亲美（独裁）近邻海地的难民进行围堵，以维护亲美政权。在1965年的《移民与国籍法修正案》中，格外提到共产党国家和中东国家（以宗教迫害为主）的难民，并为共产党国家难民保留了优先条款和签证配额。应该指出，这些法律所规定的难民同样包括经济难民和自然灾害难民，但意识形态占据首要地位。

美国在1980年难民法抛弃了意识形态定义，采用纽约议定书的国际定义，与70年代的美国经济衰退有关。在70年代末期，来自东南亚社会主义国际的难民大幅增加，美国不堪重负之下修改了法案。然而在国际定义下，美国接受的难民申请仍然远多于其愿意承受的人数，因此在1980法案中美国政府将优先考虑“美国有特别人道主义关心”的案例。而在实际操作中，美国依然特别关心意识形态主导的申请案例。在美国难民法的历史上，随着美国国力出现波动，美国接纳难民的意愿也相应起伏。目前美国还在从经济危机中恢复，外交政策的重心也在调整，很难有意愿接纳大量中东难民。

再者，国际政治中对救助难民的义务缺乏统一规定，这也使得美国目前的消极政策仅仅面临道德压力。虽然两项国际公约规定了难民享有的权利，却也让国际上的主要国家在接纳难民时格外谨慎。有一类学说主张相关责任方对难民负责，然而事实上相关国家几乎不会公开承认历史责任，以避免落下口实。历史责任不同于法律契约，一旦公开承认，一国可能在长期遭到别国政府及其国民的责任追究和指控。另一类说法则将难民视作全球性灾难的受害者，主张富裕国家承担国际义务，并往往举德国为例；可以想见，即使各国同意这一原则，这必然会带来类似碳排放问题上的困境。法律学者进而指出，财富无法衡量文明差异，以及难民融入新社区过程中的社会成本，而身体力行这一理论的德国目前也出现了相当数量的反移民人士。美国不会承认其中东政策对移民潮的推波助澜，这也是包括普京总统在内许多批评人士的关键论点。倘若美国政府和民众相信他们无需对中东乱局负责，其事不关己、反对移民的态度就显得非常自然了。

在目前发生的国际危机中，美国与难民之间有大西洋的天然屏障，因此美国政府可以对难民风波隔岸观火，而欧洲国家则焦头烂额。美国目前有自己的移民改革问题，对于急于从经济危机中恢复的美国而言，墨西哥裔移民已是当务之急，而更多难民恐怕会带来消极影响。虽然移民问题已经成为美国总统潜在候选人的辩论焦点，两个因素使得难民政策难以因“竞争选票”而改变：第一是选举需要和政党价值的分裂。

此次难民事件与先前的TPP谈判类似，民主党奥巴马政府采取了与共和党相合的政策，这使得共和党人在“唱反调”和强调其核心价值间举棋不定。例如川普（Donald Trump）在先前发表对墨西哥移民强硬表态后，此周声明支持收容叙利亚难民，此类反复限制了其对奥巴马政府批评的影响。第二是美国外交意识形态上的一致。美国对中东的政策具有强烈的意识形态色彩，两党主要竞选人，包括希拉里·克林顿和川普等并不否定奥巴马政府的介入中东问题的方向，其批评主要落在奥巴马政府的软弱决策上。在他们的政论中，美国政府不对中东动乱负有责任，因此难民只是人道主义问题。在笔者接触的许多美国人中流行三类观点，首先是将ISIS等归咎于沙特等中东国家、撇清责任，其次是主张欧洲与中东国家对难民更加“方便”，再次是认为目前时局动荡不明，主张在局面明朗后再表态。

当然，美国部分NGO组织在积极呼吁政策调整，联合国难民署继续施压，而美国官方的表态对人道主义援助的态度仍然是“积极”的，因此美国难民政策还存在调整的可能。但综上所述，美国的消极政策并非一天形成。哈佛大学教授伊格纳惕夫（Michael Ignatieff）主张美国与加拿大承担2万5千名难民，但至少在美国政府方面，这个数字似乎大大超出其承受意愿。批评者认为美国的保守政策可能存在风险，其面对盟友困局的冷漠或将损害美欧关系，而愈演愈烈的难民风波也在美国的欧洲盟友间制造裂痕；此外，中东国家对美国的态度也可能恶化。但对于处在恢复期，又急于将注意力转向亚太的美国而言，隔岸观火很可能是有利的选择。

应该指出，我国同样面临非法移民、部分地区族群冲突的紧迫挑战，虽然我国并未被此次危机波及，也应未雨绸缪。决策者往往要做出“大仁不仁”的艰难抉择，并承担一种最不坏的后果。在面对欧洲盟友时，美国媒体尚不惮于挥舞道德大棒，可以预想我国出现类似问题时国际舆论的激烈程度。美国目前谨慎旁观，但难民风波并未结束，美国也随时可能有新动作。虽然我国并不奉行干涉主义外交，但观察学习美国在舆论压力下的做法，或许有助于我们今后化解类似风波。

（作者声明：笔者非美国法律法专业，本文中涉及的具体美国国内法及先前案例细节，如有差错，还请专家指正。）
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