金君达:蓬佩奥找到新工作,目的很明确

来源:观察者网

2021-02-07 08:04

金君达

金君达作者

中国社科院世经政所助理研究员

【文/观察者网专栏作者 金君达】

每次换届,前任政府重要官员的去向都备受关注。近期,蓬佩奥和彭斯两位特朗普政府高官在右翼智库获得新工作,也让外界猜测二人很可能继续利用智库平台,推广强硬政策主张。

在此之前,《更长的电报》等来自美国智库的报告引起中美舆论关注,类似报告似乎成为外界判断拜登外交政策的依据。作为整体,智库对美国政策制定的影响力日益重要,但智库之间彼此竞争,其政策主张未必能付诸实践,大可不必过于担忧。

蓬佩奥加入哈德森基金会,被解读为将继续反华路线。图片截自nypost

智库的本质是政治说客

政治游说是美国政治的一环,由于美国立法系统需要由职业政客来制定专业领域提案,说客是政府与利益集团之间必然产生的中间人。然而专业游说集团在美国声誉很差,虽然理论上任何个人或组织都可以雇佣游说集团,但通常只有大企业和大型利益集团才有资源维持长期游说,部分集团(如美国商会、步枪协会)甚至拥有专属说客。

为了监督和限制游说活动,联邦法律如《1995游说公开法》要求说客进行登记和信息公开,但这些法规对于游说活动的实际监督能力有限,无论是说客还是利益集团都能够以多种手段回避监管。在当今美国政治中,没有明确客户的智库在政治决策中地位日益重要,曾经标榜其“学术中立性”的智库事实上也在承担游说功能。

美国智库起源于20世纪早期的进步主义时期,该时期的美国社会广泛关注国内改革,智库作为能够提供专业建议、又没有特别利益绑定的“公共利益机构”发展起来,例如卡内基和布鲁金斯学会。该类智库的学术背景比较强,有时被称作“没有学生的大学”。

1945年二战结束后,美国面临一系列新涌现的国际问题,以兰德公司为代表的一批安全性智库应运而生,该类智库又被称为“政府承包商”。

大名鼎鼎的兰德公司

六十年代,美国保守主义运动的发展带来了第三批智库建设,彭斯加入的传统基金会(1973年建立)、蓬佩奥加入的赫德森基金会(1961年建立)都属于该时代的智库。这些智库被称为“宣传型智库”,与先前的智库不同,宣传型智库积极参与公众辩论;它们带有强烈的利益倾向,往往为大企业鼓吹自由市场政策,传统基金会就是其中代表。

随着智库市场开始趋于饱和,美国智库间需要竞争政策影响力。智库通过公开和私密两种途径扩大影响力,其中公开途径包括筹办会议、开设俱乐部、接受采访、发表文章和演说、在国会听证会作证等。私密途径则包括“输入”和“输出”,“输入”即引进诸如彭斯、蓬佩奥的前政府雇员,“输出”即主动加入参选人、政客与议员的顾问团队,以及承包官方课题。

例如布鲁金斯智库专门设有一类“实践性学者”,其中既包括加入政府以应用其学术理论的学者,也包括具有公共事务经验,愿意参与学术理论讨论的前官员。蓬佩奥有个人政治野心,将来可能竞选参议员甚至总统,彭斯则是特朗普时期美国保守派的实际领袖,这两人下野后自然成为智库招揽的对象。

智库影响力神秘但可观

由于涉及非公开活动和私人关系,智库的影响力很难客观量化,但通常可通过如下方法对智库进行评估。第一是国际上公信力较强的智库排名。前述的布鲁金斯学会、传统基金会、兰德公司,均属于公认影响力巨大的美国主流智库。

第二是智库发表的报告。美国智库经常发布公开报告,以扩大其公众影响力,例如近期美国主流智库大多发布了对华外交报告。智库报告为了打动听众往往建立一套宏大叙事,强调问题的严重性,并主张系统性的应对方案。

例如近期《更长的电报》一文,首先提出了一个意识形态二元对抗的模型,然后主张美国所有外交政策必须以此为依据,并批判特朗普朝三暮四、漫无章法的推特外交。这种报告提出的政策建议往往需要一系列的具体措施才能出台,因此我们很难评估它们的具体政策影响,只能进行历史追溯。

例如2003年小布什政府发动伊拉克战争,有报道认为该政策的雏形为1997年的“新美国世纪计划”(PNAC);该计划于1998年1月致信克林顿总统,要求采取激进政策解除萨达姆政府的武装,以维护美国对海外地区的控制力。这封信得到了十位政界要员的签名支持,从当年的军事强硬派切尼、拉姆斯菲尔德,到近期仍然活跃的理查德·阿米蒂奇和约翰·博尔顿。

再往前追溯,1992年切尼的幕僚长利比与拉姆斯菲尔德的副手沃尔福维茨在《纽约时报》发文,主张美国应追求对欧亚大陆的完全统治,对任何潜在的大规模杀伤性武器持有者进行先发制人打击。这种故事的证据存疑,甚至带有阴谋论色彩,可能夸大美国政府和说客的战略布局能力。

第三是亲历者陈述。以传统基金会为例,该组织的安全政策专家贝克·斯平曾撰文阐述该基金会推广导弹防御系统的过程。根据斯平的记载,1995年基金会与参议院外交委员会领袖赫尔姆斯进行密谈,说服后者于1997年阻挠克林顿政府继续参加《1972反弹道导弹条约》;同时基金会设立专门的“导弹防御委员会”对国会议员进行游说,推销其宙斯盾舰升级计划。从类似文章可以看出,智库在其专业领域往往拥有丰富政治资源,能够影响美国内外政策。但该类文章难免受到保密限制影响,具有一定滞后性,而且可能带有自夸嫌疑。

对于一些近期流传广泛的报告,我们目前很难知道该政策建议是否被美国政府采纳。例如于2020年6月3日发表在《外交政策》上的《拜登可以结束偷窃政治》一文及其后续研究报告,该文以反腐为主题,提出美国应进行长臂反腐管辖;后续报告则尤其提出美国应调查中国海外投资中的“腐败”行为,为此必须通过配套立法并建立专职监督机构。

当前,拜登政府提名的国际开发署长官鲍尔公开叫嚣“如果有哪国领导人赞扬‘中国模式’,我们就对他进行腐败调查”,拜登政府也将反腐列为其意识形态外交的三大主题之一(其他主题为反专制和选举安全、人权问题),这似乎说明反腐研究报告得到了一定采纳。但在具体法案通过、机构组建之前,外界很难确定《偷窃政治》一文究竟引发怎样的政策影响。

客观对待激进智库言论

应该看到,智库报告与政治人物讲话、社交平台活动等信息一同构成了美国的政治环境,如果政治环境在某个议题上达成共识,美国决策者和民众不可避免地受到这些信息输出者的影响。例如美国社会当前反华情绪不断攀升,国会两党将反华当做“政治正确”;而美国智库早在奥巴马访华之后就开始输出“中美对抗”论,一个典型例子是中国问题专家沈大伟对华态度的转变。

当代美国精英在意识形态方面的优越感根深蒂固,一方面意识形态能够为美国霸权提供合法性,一方面它也是国内矛盾的调和剂;从2009年以来,多个美国智库高度重视所谓“中国威胁”,因而成为中美关系的积极破坏者。

在2020大选尘埃落定后,哈利法克斯国际安全论坛很快发布题为《中国对民主:最伟大的游戏》的报告,为拜登的“民主峰会”倡议呐喊助威。由于美国智库对拜登新政府“拨乱反正”寄予厚望,许多智库都在近期的外交报告中采取类似调门;这些报告很可能影响拜登施政,对中美关系缓和起阻碍作用。

但在具体政策实施上,智库报告很难全盘付诸实践,我国不用对诸如《更长的电报》、《中国对民主》这类报告太过敏感。

冷战活化石:更长的电报

第一,当代美国智库实质上仍是利益集团的政治说客,这种现象往往导致智库的政策主张具有明显倾向性,不同智库之间也会产生竞争。

民间监督组织Transparify对美国35家主流智库进行调查,发现其中25家在资金来源上不透明。《纽约时报》2016年刊文声称,尽管主流智库标榜其学术独立性,它们仍然成为背后金主的游说工具。虽然对抗中国成为政治正确,但美国智库利益立场不同,在策略建议方面自然存在争议;例如在TPP问题就存在不同政策主张,而其背后是美国跨国资本、金融精英联盟与本土资本、本土劳工联盟的的角力。

第二,智库为扩大其影响力往往会尽可能全面地罗列政策建议,类似我国古代谋士的上中下三策。一些建议可能引起广泛关注,但并不具备可行性,也难以真正成为政策或法案。缺乏政治人脉的特朗普或许会聘请博尔顿等激进人士参与施政,但政治经验丰富的拜登拥有大量专业阁僚和顾问,能够过滤一些明显会招致外交事故的决策。美国媒体炒作智库报告,一方面是彰显其“言论自由”,另一方面则是向总统和国会施压,但美国政府完全可以有选择性地接受建议。

第三,智库报告本质上是争夺有限的政治资源,除了彼此竞争,还要与专业游说公司、民间组织、外国和官员自身竞争。2019-2020年的第116届国会期间,美国众议院提出了数百份涉华提案,但只有15项获得表决通过,立法竞争之激烈可见一斑。传统基金会等大型智库往往直接联系议员个人,彭斯和蓬佩奥将来可能成为智库联系两院共和党的“特使”;但在席位过百的国会,说服多数议员通过立法也绝非易事。

总而言之,彭斯等人加入的智库是强硬外交政策的积极推手,传统基金会等组织在将来可能推出更多旗帜鲜明的报告。与彭斯等人类似,大量曾经活跃在美国政坛的强硬派也在通过智库发挥影响力,美国智库动向值得我国重视。

但总体而言,智库仅仅代表美国部分群体的利益,智库观点未必转化为拜登政府的官方态度。未来美国仍将出现诸如《更长的电报》的报告,以及来自前政客的大嘴言论;我们可将这些动向视作美国近期重要舆情,但应理性看待其影响力。

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责任编辑:小婷
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