乔恩·贝特曼:不给中美脱钩踩刹车,美国自己会摔下悬崖

来源:观察者网

2023-01-14 08:52

乔恩·贝特曼

乔恩·贝特曼作者

卡内基国际和平基金会高级研究员

【文/乔恩·贝特曼】

几乎没有经过大张旗鼓或公开辩论,美国就进入了堪称冷战以来最困难和最危险的国际挑战。这个挑战是,经过数十年来与中国的经济和技术一体化,美国现在将中国看成主要竞争对手,想扭转以前的一体化趋势。

这种技术性脱钩,如果有选择地执行,将有助于保持美国的军事优势,保护美国的关键产业免受不公平竞争。但如果脱钩走得太远,将拖累美国经济,背弃盟友,阻碍应对气候变化等全球危机的努力,还会增加爆发灾难性战争的可能性。

平衡这些严重风险对美国领导人来说是在走钢丝,但不幸的是,美国的政策已经走向过度。在拜登政府、国会和外交政策机构中,鹰派分子掌握大权,他们寻求进一步、更快地脱钩。这个鼓吹“限制中国”的阵营对制裁、实体清单等反华措施信心十足。它日益增长的影响力可以从投资限制和特别金融制裁政策中看出。最近,白宫率先对半导体和芯片制造设备实施了新的出口管制,这是美国迄今为止在脱钩方面迈出的最大一步。

鹰派主张不惜后果和中国脱钩(来源:Politico网站)

当出现某种程度的挑战时,适当限制中国技术是有意义的,这能为美国巩固技术基础赢得时间。但美国似乎一心想发动一场更大的“十字军战争”,从根本上压制中国,而几乎不考虑全球稳定、美国经济和美国盟友面临的风险。许多美国官员和分析人士认为,每一家中国公司都是华为;每一项中国技术都是一把上膛的枪,指向美国的心脏;美国可用的每一种限制工具都还没有充分利用。恐慌已经蔓延,掩盖了各种复杂的不确定性。

这种狂热的气氛刺激了美国新的出口管制、投资限制、金融制裁、签证限制等措施的升级。尽管许多人会欢呼对中国威胁性行为的“强硬”回应,但美国人和其他人很快就会发现已陷入崩溃的供应链和破碎的经济秩序。他们可能面临各种压力,包括创新放缓、通胀上升、友好国家之间的贸易更加不稳定,与一个新兴亚洲超级大国的摩擦升级。而且,脱钩速度越快,就越难控制。如果有人说他们知道悬崖下是什么,他们是在自欺欺人。

但除此之外,有一条更好的道路:美国政府必须在过度脱钩和不脱钩之间取得微妙的平衡。这一立场需要灵活、精确,并对美国任何行动引发的反应保持敏锐。不幸的是,美国把踩钢丝看成是轻松散步。这种错误的自信在过去导致了可怕的外交政策失误,而现在在历史关键时刻,美国可能重蹈覆辙。

50年前,尼克松对中国进行了破冰访问,这至今仍是理解双边关系的一面镜子。从一开始,美中关系就是建立在双方的务实之上,而不是信任或感情。华盛顿对中国的经济、人权和军事意图从未感到放心。同样,北京一直认为美国过于霸权,有威胁中国政权稳定的企图。即便如此,两国还是选择了深化经济一体化。几代美国领导人都相信,贸易、投资和人民之间的联系可以使美国更加繁荣,并推动中国更加自由和友好。

这一战略合作导致了显著的经济互补关系。中国成为美国最大的进口商品供应国和最大的国际学生来源国,而美国现在是中国第一大出口目标国和最重要的外国金融伙伴。两国技术联系尤其紧密。中国向美国输送的理工类博士生比任何其他国家都多。中国是美国理工类和高技术人才的主要来源国,这方面仅次于印度。相互依存无处不在,在半导体上,美国芯片行业三分之一的收入来自中国;在制造业上,中国是苹果和特斯拉等公司的重要产业中心;在科学上,中美科学家联合撰写的论文比其他任何国家都多。

但在过去10年中,支撑两国经济关系的战略基础不断受到侵蚀。中国企业在价值链上不断攀升,从制造纺织品到电视机再到电信设备快速升级,美国长期以来对不公平贸易的担忧变得更加紧迫。奥巴马政府起初期待与中国建立积极、建设性和全面的关系,但最终却宣布向大国竞争回归。

这一转向与美国拥抱技术民族主义不谋而合。技术民族主义认为技术必须由国家而不是全球市场力量来引导和利用,这一理念早已为大多数国家所接受。数十年自由发展的数字全球化潮流让硅谷发了财,在世界各地输出了美国价值观,还让美国情报收集进入了“黄金时代”。但外国网络威胁不断上升,终于导致美国将数字开放视为脆弱之源。与此同时,中国在5G和人工智能等新兴战略领域的突破性成功让美国决策者相信,双边科技关系不再对美国有利。

特朗普政府标志着美国政策转变的决定性时刻。针对中国的出口管制大大加强,美国通过商务部的实体清单限制外国公司购买美国产品。2018到2022年,上实体清单的中国企业数量翻了两番。华为曾经是中国科技行业的代表,上实体清单后陷入困境。除了出口管制,美国还采取了一系列其他措施,遏制技术流入和流出中国。特朗普政府加强了对中国投资的审查,对中国商品加关税,并限制联邦机构、承包商和受益人使用中国设备。中国学生和研究人员更难获得签证,一些人因不披露与中国的关系而面临刑事调查和起诉。

这些行动缺乏协调和沟通,但基本上还说得过去。特朗普的许多举措都是针尖对麦芒。中国一直在争夺电信设备的全球主导地位,想占领网络空间的终极战略阵地,因此美国打击华为能为替代品的出现赢得时间。美国电网的核心元件很容易受到破坏,可能需要数月或数年才能修复,因此中国设备被禁止用于为关键军事基地服务的系统。

但在其他领域,特朗普政府做得太过了。有些过分的限制可能弊大于利,有些无原则的决定背后的逻辑可能会导致基础广泛的脱钩。例如,美国司法部发起了一项不切实际的调查,试图在校园里找到中国代理人,结果导致了许多失败的起诉,并赶走了许多有才华的学者。对TikTok等中国应用程序的全面禁令缺乏根据,而对微信的禁令可能会阻碍美国公司在中国的沟通。五角大楼禁止美国人投资消费电子产品制造商小米,仅仅是因为该公司对5G和人工智能有兴趣,并曾受到中国方面的赞扬,但这一标准几乎可以适用任何一家中国大公司。

拜登总统纠正了这些错误。拜登还寻求在国内采取积极行动,来补充制裁和实体清单。特朗普几乎完全依靠限制性措施来应对中国科技威胁,而拜登则与国会合作,为美国自己的科技生态系统争取巨额投资。出口管制等防御性工具根本不能永远压制中国,但它们可以为美国赢得时间,使其在技术优势和韧性方面取得长期进步。

2022年8月拜登签署《芯片科学法》(来源:白宫网站)

但是,越来越多的迹象表明,拜登政府还在考虑一些更加激进的议程。美国最近宣布了针对半导体和芯片制造设备的新出口管制措施。这代表着迄今为止最严重的升级,也是过度限制中国技术会引发更大问题的一个突出例子。

美国新的出口管制措施阻止中国进口发展人工智能算法所需的高端外国半导体设备。同时,美国试图阻止中国制造此类芯片的国产版本,甚至包括用于物联网和其他较小设备的中档芯片。美国禁止中国芯片制造商进口先进的制造设备,并禁止美国人员参与工作。

像往常一样,在推出此类措施时,白宫表示,因为“显著的国家安全担忧”而实施了“精心设计的限制”。美国官员表示,先进的处理器可以帮助北京模拟核爆炸和导弹的空气动力学。但在强大的半导体和人工智能的无数重要用途中,这些军事应用只占很小的一部分。绝大多数是良性的:业务流程自动化、电子商务、网络安全、疾病诊断等等。有些用途,如气候变化研究,实际上将有利于美国和世界。如果新的控制措施生效,将冲击整个中国广泛的商业和科学创新。最鹰派的美国官员很欢迎这一结果,尽管他们不会公开承认。其他政策制定者则表示根本不在乎。

但是,我们在狂热限制中国前,不能忘记现有的限制,和美国利益面临的更大风险。最明显的是,美国自己的经济也会损失惨重。美国半导体企业预测,最新一轮出口管制将造成数十亿美元的收入损失,会减少用于维持全球竞争力和提高全球计算能力的研发资金。此外,随着技术的进步,受管制的高级芯片和设备的市场份额会越来越大,美国公司的收入损失也会扩大。尽管美国政府正在向半导体行业提供大量补贴,但分析师警告称,这些补贴不会像许多人预期的那样多。另外,国会对半导体行业很慷慨,但不可能同样照顾到未来面临出口管制的每一个行业。

其次,美国需要盟友和伙伴的支持才能实现更大的经济和技术愿景,但现在美国背弃了它们。新出口管制措施的关键部分具有治外法权的特点,台湾地区、韩国、日本和荷兰在中国的活动,都被美国单方面一刀切了。不考虑相关各方的诉求,美国强行推进,这已经不是第一次了。这在经济外交很敏感的时刻引起了抱怨。美国对电动汽车、半导体制造等行业歧视性的新补贴,让美国盟友感到愤怒。华盛顿希望与其盟友协调补贴,但这有可能引发一场高代价、混乱的补贴竞赛,甚至可能引发一场全面的贸易战。现在我们需要团结盟友,而不是对抗它们。

最后,华盛顿采取准遏制战略将恶化美国和中国关系,使合作更加困难,增加了危机的可能性。拜登政府不承认“遏制”一词,但除此之外,如何形容对白宫自己所称的“21世纪基础技术”的限制?无论贴上什么标签,美国政府显然乐于为追求狭隘的国家安全目标而对中国经济造成广泛损害。美国越来越严厉的经济限制给日益危险的两国竞争增加了不可预测的因素。

可以肯定,美国面临着来自中国的真正压力,拜登政府在应对这些压力时也面临着很多困境。要管理与战略竞争对手的相互依赖关系,不是轻松的选择。我们所能要求的最多是根据现有的最佳信息作出现实评估和合理决定。不幸的是,美国的政策辩论在这点上不合格。对中国科技问题的分析越来越片面和简单化,导致了明显的误判。

一个问题是,中国科技的真正威胁经常被夸大。例如,有理由担心中国可能会通过操纵中国制造的无人机来监视美国敏感的军事设施,但担心中国监视美国国家森林和公园则是荒谬的。然而,美国内政部拒绝让使用中国零部件制造的无人机飞行,这损害了它监测和扑灭野火的努力。

此外,美国限制性措施的成本通常被低估。例如,2020年,美国司法部以安全为由逮捕了6名中国研究人员。这次镇压使1000多名中国学者离开美国,这是美国官员没有想到的。司法部最终撤销了对6名学者中5人的指控,并搁置了规模更大的调查中国学者的计划。但是,我们永远不会知道这个过程搞死了多少合法的科学研究。

也许美国决策者面临的最大问题是群体思维。强硬的反华措施现在在国会、智库和其他地方得到了两党的广泛支持。每周都有针对中国的新限制提案。但反过来就不对了。没有一位美国政治人物敢突出强调脱钩的风险或成本。就连商界领袖也因担心政治压力而基本上退出了公开辩论。

任何外国对手带来的痛苦,都比不上霸权国家自己过度扩张带来的。美国以前也走过这条路。美国领导人瞄准一个模糊的威胁,自信美国能强力打回去,看不上任何人和盟友的怀疑,这已经不是第一次了。这种结局并不好。今天对中国的许多评论与《纽约时报》记者朱迪思·米勒的文章有着令人不安的相似之处。米勒在伊拉克战争前后的报道高度迎合小布什政府的论调,这象征着美国漫不经心地走向当代最大的错误。

华盛顿的中国恐慌不会轻易消失。但我们需要保持足够的政治空间,能质疑美国决策层当前的轨迹,能进行更严格的成本效益考虑。国务卿布林肯和商务部长雷蒙多等高层经常声称无意与中国脱钩,但他们必须更进一步,为两国经济关系提出一个强有力的积极愿景,要列举值得保留的具体联系,并向美国人民解释重要性。商界人士、州和地方官员以及大学必须帮助证明美国过度扩张是要付出代价的。智库和记者应该帮助纠正失衡的话语环境,而不是炮制出各种强调中国科技威胁的报告。每个人都应该更认真地倾听美国盟友和伙伴的意见,他们与美国一样担心中国,但主张更温和的反应。

美国与中国的部分脱钩是不可避免的,也是正当的,但不能没有刹车。随着美国每出台一项新的限制性措施,两国相互依存会减少,而过度对抗的可能性会增加。然而,美国的限制措施正在加快,而不是放缓,呼吁谨慎的声音变得更小,而不是更大。这是危险的。如果美国不喘口气,稳住自己,它可能会摔下悬崖。

(本文发表于2022年12月15日美国Politico网站。)

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责任编辑:谌海滨
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