【国际互联网名称和编号分配公司ICANN负责互联网的日常维护工作——相当于互联网的电话簿。去年3月，美国宣布将放弃对ICANN的管理权。彼时美国媒体纷纷哀嚎“美国在互联网领域投降了”，甚至有人认为美国放弃对ICANN的控制，给中国和俄罗斯等国提供控制互联网形态及运作的可乘之机。目前，ICANN仍在美国商务部的监管下运营，合约将于明年到期。《华盛顿邮报》1月4日发表社论文章，呼吁华盛顿应保留与ICANN的合约。

本文作者乔纳森·齐特林认为这类舆论有大惊小怪之嫌，迄今为止，美国政府的控制对于ICANN的实际运作影响甚微，且ICANN损害言论自由的可能性有限。所有的互联网使用者都是互联网运行的利益相关者，所以很有必要参与进来。

这倒是与ICANN总裁法迪·切哈德去年底在乌镇说的话不谋而合。他在参加世界互联网大会时曾说过，中国有6亿多网民，没有中国的参与，治理国际互联网将不可能完成。

此外，观察者网专栏作者游天龙对互联网治理幕后争夺战有不同看法，一并将文章附后。】

2014年3月14日，美国政府宣布将放弃美国在互联网域名与数字地址管理中享有的特权。一家名为ICANN的机构——全称为互联网域名与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers）的非营利组织——将中止与美国商务部之间的合同，并继续自己的工作。ICANN是做什么的？它负责维持IP地址的秩序，保证每个地址（这个地址用于人们在互联网上识别身份）不被二次分配。它还负责增加“顶级域名”的工作：顶级域名是指这样一些后缀，如.com, .org, .uk以及最近新增的.clothing，在这些顶级域名左边再加上一串域名，几乎就能构成所有网址，比如newrepublic.com。要求美国政府退出的呼声已经喊了十余年，美国政府这一明智举动并不会带来太大影响。一些舆论有大惊小怪之嫌。

一位《华尔街日报》的评论者将此举称为：“美国在互联网领域投降。”一位国会议员称：“放弃对ICANN的控制，会给中国和俄罗斯等这种不重视言论自由的国家提供控制互联网形态及运作的可乘之机。”

《每日通讯》（Daily Caller）引用一位前布什政府官员的话：“奥巴马此举和卡特放弃巴拿马运河无异，唯一的不同在于这次的后果可能更糟。”（也就会说，会“同时威胁到互联网和美国的安全，并为网络使用的全球税收打开大门”。）而纽特·金里奇（Newt Gingrich）表示：“每个美国人都应该为此感到担忧，奥巴马居然把互联网控制权交给一个面目不清的组织。这是非常非常危险的。”

颇受IT界推崇的新闻网站注册表（The Register）这样总结道：“美国政府：你，ICANN。你来管理互联网。我们退出。”而《国家杂志》（National Journal）表示：“美国后退之后，俄罗斯和中国会控制互联网吗？”正如贝特瑞标题法则（Betteridge’s Law of Headlines，此法则认为，以问题做标题时，答案通常是否定的）所言，答案是否定的。事实上，现实情况不仅没有上述反应那么难堪，反而颇为有趣。

为了理解这一点，我们需要讨论一下有主技术和无主技术的区别。

有主技术很好理解，因为它们太普遍了。它是指那些被一个明确的组织所开发和塑造，且通常用于售卖的技术。美国电话电报公司（AT&T）最初的电话系统就是一项有主技术，它的后继者威瑞森（Verizon）的固定电话服务和移动电话网络也是如此。广播电视是有主技术，各国政府都声称自己拥有管辖领土内电波的权力，因此有权决定谁能使用、以什么带宽、为什么使用，以及那些有执照的经营者可以播出什么样的内容。如果你正在使用一台数字设备阅读本文，那么很有可能它的硬件就是有主技术——是苹果或惠普或联想设计并制造了这台设备——而且加载在这台设备上的操作系统也是有主技术，无论iOS、Android还是Windows。

有主技术一旦出了问题，消费者会向供应商寻求解释和维修。如果政府想要影响有主技术的运作，只能通过施加压力或直接要求一定的变化。譬如，美国通信协助执法法案（Communications Assistance to Law Enforcement Act）要求美国电话电报公司和威瑞森的电话网络设计应遵循窃听法规的要求。

然而，不是全部的技术都是有主技术，偶尔也有无主技术出现。在1983年，我们认为“有墙的花园”（例如CompuServe和American Online）是我们同他人沟通联系的方式，用户通过计时付费来获得有所有权的信息服务。但是例外出现了：一个由美国国家科学基金资助、由高校研究人员和企业智库所设计的实验性的网络（即互联网）诞生了。互联网兼容了不同小型网络。不同于CompuServe和它的同类网站，互联网没有CEO、商业计划，也没有财政预算。回顾CompuServe和AOL，它们仅仅成为了互联网的入口，而非当初所设想的全球一站式信息商店，用户通过它只能接触到特定信息。

接入CompuServe后，你需要一个账号和密码来证明自己是付费订阅，然后系统会向你展示一个主菜单，包含有CompuServe为吸引用户而挑选的内容和活动。比较之下，接入因特网后，则没有任何东西——没有主菜单，没有明确的网络中心，没有强制性身份认证。（因此很多网站为了成为你浏览器的主页而互相竞争。）与其说互联网是一组特定的硬件组合，不如说它是一系列协议的集成。每个用户被分配一个数字（这个数字验证的并不是你本人），并通过比特接触网络中的其他数字。

事实证明，为了保证因特网的运转，一些功能更适合采用集中式记录。你在上网时，数字未被重复分配有重要作用——一旦同一数字被分配两次，比特们就会在奔向你（或者你的分身）的道路上感到困惑。电话也是如此，一个电话号码不可能属于一家以上的披萨店。因此为了保证不重复分配IP地址，必须有人对此进行管理维护。

这个人就是乔恩·波斯特（Jon Postel），一个“倒霉”的计算机学家。撰写互联网的协议时，很难在一个正式的技术文件说：“好吧，一个叫乔恩的家伙承担了这项工作。”乔恩因此被冠以官方名称：互联网数字分配机构（The Internet Assigned Numbers Authority，简称IANA）。他也推动了域名的普及，因此我们才能访问更便于记忆的网址，就像www.newrepublic.com，而不是166.78.85.160（两个都能用，试试看！）

乔恩·波特森

乔恩请了很多同行来管理这些以.com或者.org等后缀结尾的域名清单，他自己则管理“根域名”的名单。正是乔恩同意了以.uk的后缀来代表与英国相关的网站域名。当意识到域名对用户承担着重要的现实意义时，他开始寻找其他的方式来创造域名，而不是仅根据自己的决定。针对不同国家，他依据国际标准化组织（International Standards Organization）的国家名单创造了一系列国家域名，并坚持为一些并未正式请求分配域名的国家创建了域名。发生争议时，他不得不协商双方来解决分歧，例如曾经有委托人要求为皮特克恩岛（Pitcairn Island）设立.pn的域名，该岛常居人口仅有50人，但除了委托人和他的妻子，岛民均反对此提议。这一争端耗费了数年才得以平息。

到了1997年，仅由乔恩一人来管理数字和域名，尽管很公平却明显很困难。这些企业家坚持赚取大量美元，他们是否能获得注册.web或者.chef这样新域名的委托权？如何决定是否要创建新域名？要创造多少新域名？谁会得到新的域名？美国政府经由商务部，开始创造一个由互联网整体运作“新IANA”，这同将互联网私有化的观点一脉相承。但我们要注意到，此进程掠过了美国政府的权威而选择由一位新领头人开启。

为什么新的领导人由美国政府指派？政府可以对本土的电波享有权力，但互联网不一样。真正的陷阱在于，美国基金会资助了互联网协议的创建——但这些是补助，而不是服务费；是赞助，而不是许可。而且，政府分发给这些拥有域名数据库公司——在乔恩发现靠自己维护域名很无趣之后，就改由一些公司来负责了——的小额费用恰恰是这些公司乐意放弃的，他们完全可以直接向互联网用户收费。

事实上，美国政府出于两个原因做出这种选择，两个原因都与法定权力无关。第一，政府确信没有人可以真正做出选择：最终的投票只有一个选项。当三个公司都想成为新IANA时，商务部说服他们相互协商，最终只剩一家投标公司。当选项只有一个时，选择绝对没有争议。第二，几乎所有关注互联网的未来的人，都渴望确定性与稳定性。因此，1998年美国政府承认ICANN作为新IANA的“决定”被当作对分配数量和域名进一步举措的激昂口号而受到欢迎。

ICANN，这个位于加州的非营利组织，有着一套让开国元勋麦迪逊都会为之骄傲的拜占庭式制度：董事会成员被不同的赞助商（官方说法是“股东”）任命，来自于世界各地。但它不由各国政府来运转。许多人看到了联合国运作的方式，却鲜有兴趣对其复制。1998年，美国政府以在ICANN和商务部之间签订一项合作协议的形式，完成了对于ICANN的确认，这项协议讲清楚了某些最低限度的责任，并在名义上确定美国政府在发生状况时可以中止业务。

了解以上背景后，我们再来看这条美国政府让该协议最终失效的新闻。

首先，迄今为止，美国政府的控制对于ICANN的实际运作影响甚微。比如，美国国会对某个ICANN创造的域名有些恐慌。这可能导致该域名的延迟，而难以完全停止。这与美国政府在ICANN的创造中所扮演的角色相符合：如果美国政府进行了更多的干涉，很难说它能顺利建成新的IANA。无论是谁就IANA的功能以新的方式与ICANN合作——是的，一旦美国政府再次含混地号召建立一个新的机构——将会同样被约束。所以，俄罗斯或中国没有明显的可以施加控制的空间。

其次，ICANN损害言论自由的可能性有限。ICANN自身不分发域名——它仅指定由谁来运行每一个名称的列表。ICANN不能直接“关闭”域名或者做个人化的决定。到目前为止，它已经建立了一个类似解决商标纠纷的申诉流程来解决某些域名的争端。但这些都是仅针对域名本身的，不涉及网站内发生的具体行为。如果你注册gap.clothing的域名， ICANN将检验域名是否可行；如果你在goodclothes.clothing售卖山寨的Gap服饰，ICANN将不闻不问。任何通过域名分配来试图进行审查的行为都会受到域名注册运营商的强烈抵制，到最后，互联网服务供应商会参考注册的域名来决定地址信息的指向。任何想把螺丝拧得太紧的人，最后反而会让螺丝脱落。

增税？ICANN减少了由注册、更新域名和公开新域名所收取的费用——费用如此之多以至于ICANN每年享有数千万美元的收入——但它没有也不能强收“互联网使用税”。

所以，文章开头的新闻只关注了象征性。美国名义上控制了顶级编号和域名分配（实际中并没有），但这还是为那些认为互联网应该是完全无国界的人落下了口实——他们中的一些人，说来也奇怪，似乎赞成将ICANN的职能移交给国际电信联盟（International Telecommunications Union），该联盟是联合国下属以国家为参与单位的机构。剔除其中美国的象征性参与，这是一个ICANN成立之初就期待的举动，尽管无需成本，但却有助于解决这些抱怨。正如ICANN自己的问答板块上写的：

这项声明会怎样影响到互联网的个人用户呢？

其实没影响。不过，所有的互联网使用者都是互联网运行的利益相关者，所以很有必要参与进来。

这就奇怪了：用户什么都不清楚，但是因为互联网治理非常重要，所以需要参与其中。这是无主技术的不解之谜。它们可以变得无法估量的强大，就算没有人知道方向（或许这正是力量之源）。编号和命名只是互联网极其微小的一部分，治理它颇具乐趣，很大程度上只是因为它是我们能够做出决策的为数不多的部分。但以上决策的发生基于共识，而且被一个网络服务提供者和分配者同时执行，而非某种命令。你可能是在newrupublic.com上阅读这篇文章。倘若如此，那么正是因为你的网络服务提供者、操作系统供应商、你的浏览器制造商和你同意映射这个域名到网络才使你能访问到这个网站。每个环节都能改变这个结果，遑论政府和ICANN这般机构的行动。

总体而言，互联网协议不是通过任何人的命令执行的：他们在开放的过程中产生，经由像互联网工程任务组（其座右铭：我们拒绝国王、总统和选举；我们相信原始的共识和运行的代码）这样的分散组织，之后通过硬件和软件制造者的行动付诸实践。

互联网是一种集体幻觉，也是人类有史以来制造的最好的乌托邦之一。可以确定的是，因为互联网的非产权特性受到多方威胁，它在很多方面都是脆弱的。不过请放心，ICANN并不在威胁之列。

（本文原刊载于《新共和》网站，观察者网独家译文，译者：裴苒迪/管泽旭/孔颖/王星。）

互联网治理幕后争夺战

游天龙 刊载于2014年第14期《凤凰周刊》

4月23-24日，全球网络治理大会在巴西圣保罗召开，商讨建立新的国际互联网治理秩序。

国际社会如何参与并分享对国际互联网名称和编号分配公司（ICANN）的管理权，是这次会议的争议焦点。ICANN是一个位于加州的非营利机构，受雇于美国商务部下属的国家电信与信息管理局（NTIA），对互联网协议地址的空间分配行使管理职能。3月14日，美国政府鉴于斯诺登“棱镜门”事件持续发酵，迫于国际压力宣布将让渡该公司的管理权。

由于ICANN的未来归属涉及对国际互联网的治理，美国方面希望召集全球的利益相关方制订一个移交方案，争取在NTIA和ICANN的现有协议于2015年9月30日到期前，完成ICANN全球化的转型。

NSI有违互联网初衷

互联网域名管理职能就像是编写一本虚拟世界的地址簿，用特定的网址将不同的网站联系起来。

早在互联网的襁褓期，科学家们就开始用简单好记的名字来替代计算机的数字地址。斯坦福研究院的工作人员当时编制了一个叫做Hosts.txt的文件，记录那些连上APARNet（美国国防部高等研究计划署网络，互联网的前身）的计算机的IP地址，并用便于记忆的名字来取代。

这个手动输入的文档后来随着网站数量的迅猛增长，逐渐演化为一个自动维护和分配域名的系统，但其集中化的机制并没有随着技术进步而发生太大变化。美国政府作为互联网的缔造者和监护人，顺理成章地掌握着域名管理系统的最高权限。

但美国政府本身并不直接参与域名系统的日常管理工作。APARNet创立之初，其域名分配工作就由南加州大学信息科学研究所Jon Postel教授牵头的互联网号码分配局（IANA）负责。该局由美国国防部的高等研究计划署（ARPA）和南加州大学信息科学研究所（Information Sciences Institute）共同筹办。

从上世纪90年代起，以“信息高速公路”工程师自居的克林顿政府开始逐渐介入互联网日常管理。他们以一家叫做“网络解决方案”（NSI）的小公司作为代理人，意图取代Postel率领的IANA。

1991年，NSI拿下了美国国防部的大单。国防部将.com，.org，.mil，.gov，.edu和.net等顶级域名免费交给NSI，还无偿附赠IP地址段。1993年5月，美国国家科学基金会将域名注册业务私有化，并支付给NSI590万美元管理这项业务。

两年后，NSI创立了我们现在熟知的付费域名系统。域名注册不再免费，NSI向注册者收取每年50美元的费用，公司实现了每年110%的增长率，并很快实现年收入2亿美元。这家政府背景深厚的公司1997年成功上市，2000年当它被收购的时候，市值高达210亿美元。

NSI的迅速崛起分享了IANA在域名管理上的权力——NSI成了当时唯一的域名注册商，并负责日常管理。在互联网发展史上，第一次有以盈利为目标的实体掌握了互联网世界的实权，这明显背离了互联网创立者的初衷。

为了将互联网的发展路径重新扭转到“由无私的计算机专家运作的、开放的、非商业化的、为全人类利益而存在的网络”上来，以Postel教授为代表的互联网创立者们决定和美国政府扳扳手腕，争夺互联网的控制权。

在他们看来，互联网初期发展虽然得到了美国政府的大力支持，但现在已扩展到全世界，美国政府应该将互联网的治理权转让给国际互联网学会（ISOC）这样的非营利机构，而ISOC的早期成员几乎全是互联网的创立者。

Postel挑战美国政府

考虑到NSI和美国政府的合同将于1998年到期，ISOC于1997年开始行动。他们先后联合世界知识产权组织和国际商标协会，提出了一份“通用顶级域名谅解备忘录”，并试图将该计划升级为国际公约，将互联网治理权国际化。

克林顿总统的科技顾问Ira Magaziner当时正力推互联网的商业化产业化进程。在他看来，美国政府提供资金扶持互联网的发展，为互联网埋单，因而也就拥有了互联网的所有权。“NSI和Postel的权力来源于美国政府的合同授权，ISOC根本没有资格争夺治理权。”Magaziner担心ISOC缺少政策制订经验，可能会将互联网带上“监管过度”的泥沼，从而扼杀互联网的未来。

就在ISOC争取更多机构签署备忘录的时候，Magaziner先后约见ISOC主席Vinton Cerf和Postel教授，明确表示只有美国政府，而非ISOC或者Postel，才能决定互联网的未来。他作出了“美国政府将尽可能少地监管互联网”的保证，试图说服他们罢手。

Postel未听劝阻，决定赌一把。1998年1月28日，他通过电子邮件联系了全球12家互联网根域名服务器运营机构中的8家，以运行测试为由，指示他们将服务器从美国政府下属的科学应用国际公司旗下A.ROOT-SERVERS.NET转移到IANA的DNSROOT.IANA.ORG。

这一动作切割了美国政府对互联网根域名的控制。除了四个分别属于美国太空署、国防部、弹道武器研究实验室和NSI的根域名服务器，其他8个服务器都遵从Postel教授的指示，脱离了美国政府的控制。

就在那一刻，Postel成功挑战了美国政府在虚拟世界的至高地位，他掌握了互联网世界最恐怖的权力——可以随意改变任意网站的网址，彻底注销.com和.net名下所有域名，或者让哪个国家所有域名和IP地址在互联网上全部消失。

这一玩火行为很快引起美国政府的注意。事发不到8小时，Magaziner即电话联系Postel，指责Postel无权在未经国防部批准的情况下进行任何“测试”，威胁他如果不马上取消变动，将“再也没有机会在互联网领域工作了”。

高压之下，Postel承认错误并且很快取消了之前做出的变动，美国政府再度掌握了12个根域名服务器。当年10月，Postel教授因为心脏衰竭去世，年仅55岁。

为了杜绝类似事件的再次发生，NTIA事后颁布《加强互联网域名和地址技术管理的方案》，强化了美国政府对IANA乃至整个互联网的管理，并将任何未授权的根域名变动视作犯罪行为。

这个方案的另一个产物就是我们如今熟知的ICANN。ISOC的主席Vinton Cerf，也是Postel的好友，在念完Postel的悼词之后，接替他成为ICANN主席。

国际电联对美发难

ICANN创立于1998年9月，在洛杉矶登记注册，总部设在Postel教授工作的南加州大学信息科学研究院的办公楼。从本质上说，ICANN和IANA，不过是换了一块牌子的同一班人马。

虽然名为非营利机构，财务独立，ICANN域名管理的权力来自于美国政府对IANA事务的授权，因而和其他政府机关一样听命于美国政府。根据2006年ICANN和美国政府商务部的备忘录，美国政府对于ICANN的运营拥有最终以及单方面的监管权。

由于ICANN完全受制于美国政府，国际社会对ICANN的影响力微乎其微，试图通过联合国组织取而代之。2003年，围绕国际互联网治理权的争夺，硝烟再起。

这次冲在前面的是国际电信联盟。2003年12月，应国际电联的倡议，联合国在瑞士日内瓦召开信息社会世界峰会，各国与会人员纷纷指责美国在互联网世界的霸权地位——巴西和南非批评ICANN管理混乱，中国呼吁建立新的国际组织来管理互联网，法国号召通过民主化的多边模式来解决互联网治理问题

当时美国正顶着全世界的反对在伊拉克动武，ICANN也就被其他国家看做“美式单边主义”的另一罪证。在多边会谈中，有外交官质问美国是否会因为和伊朗的矛盾而废用所有.ir域名，从而彻底瘫痪伊朗通信业。

面对国际社会的指责，美国政府一度打算放弃对ICANN的监管。2004年11月，联合国秘书长科菲·安南设立了一个40人的工作组，研究互联网治理问题。但当年赢得总统连任选举的小布什政府最后还是决心先发制人，继续维护其互联网霸主地位。

2005年6月30日，美国商务部于在其网站上发布公告。首次公开回答了一个困扰世界几十年的问题：由谁控制互联网？他们的答案也很直白：美国政府将继续拥有对ICANN的全权。这篇仅有331个单词的公告，也因此被世人称为“互联网时代的门罗主义宣言”。

这份宣言让国际社会对互联网治理权的争夺迅速升温。2005年11月，在突尼斯城举行的第二阶段峰会上，中国、巴西和伊朗等发展中国家认为美国政府对互联网根服务器的垄断直接威胁其国家安全，要求美国让渡部分监管权；美国则宣称世界各国对互联网的干预会导致监管过度，扼杀互联网产业的创造力；欧盟建议部分保留美国的互联网地位，同时建立新机构接手ICANN现有的工作。

峰会期间，安南在《华盛顿邮报》发表署名文章，声称“联合国对互联网没有威胁”，希望美国能够坐下来，和其他国家一道商讨解决互联网的管理问题。美国一方面声称互联网作为美国的产物，代表了美国自由与开放的精神，一方面抛出网络版的“中国威胁论”，指责中、俄国等国在互联网领域一系列反言论自由的政策，将使互联网信息无法有效流动，这才是对全人类最大的威胁。

时任美国国务卿赖斯致信英国外交大臣，拉拢英国分化欧盟。在美英联合施压之下，欧盟放弃了自己提出的方案，重新支持美国“维持现状”方案。第二阶段峰会结束时，与会各国同意不再干预ICANN的日常运作，而美国作出的唯一妥协，是在ICANN设立一个新的顾问机构“互联网治理论坛”来虚应故事。

让渡ICANN虚晃一枪？

国际社会对美国互联网管理权的首次挑战，就这样不了了之。关于互联网管理权的争夺从此沉寂了多年。

今年3月，美国政府突然宣告将让渡ICANN的管理权，但并不希望将其交到任何其他国家的组织机构手中。

对于美国政府这一决定，曾任美国国土安全部助理副部长，现为乔治·华盛顿大学法学院教授的Paul Rosenzweig认为，这是美国从1997年以来逐渐将互联网治理权私营化的自然结果，考虑到“互联网的天然全球化属性，美国互联网用户不过占了全世界用户总数的10%，美国政府的放权行为顺理成章”。

Paul Rosenzweig教授说，美国政府把域名管理权交给ICANN，这个转型过程可能会长达十年之久。其间，美国政府尽可以按照自己的意志为转型保驾护航，确保域名管理权不落入“外国政府或者跨政府国际组织”手中。

有分析人士指出，美国政府所谓让渡ICANN的管理权，不过是抢在今年4月召开的巴西圣保罗会议前先发制人，试图将与会各国的注意力引向ICANN的国际化转型。

去年，斯诺登曝出美国安全部门的监控丑闻，再次引发国际社会对美国政府独掌“互联网编址系统”的担忧。担心美国窃听的国家响应巴西号召，定于今年4月在圣保罗召开全球网络治理大会，重点讨论如何应对美国利用互联网治理权侵害别国利益的问题。有学者认为，圣保罗会议将是国际社会终结美国互联网霸权的一次关键行动。

巴西是网络犯罪的主要受害国。据当地媒体披露，包括总统迪尔马·罗塞夫在内的政府机构信息、企业商业秘密和个人隐私都受到严重的安全威胁，其多家大型战略型企业的网络信息受到美国国家安全局的操控，每年损失高达150亿雷亚尔（1雷亚尔约合2.8元人民币）。

全球网络治理大会如期召开。鉴于斯诺登事件表明“网络安全与控制完全缺失”，中、俄等国强调互联网领域国家主权的重要性，声称有权在本国范围内管理互联网事务；众多发展中国家呼吁进行互联网改革；美国则将其关注点集中在人权问题、文化多样性、统一的非碎片化的网络空间、开放的分布式架构、有助于创新的互联网环境、开放式标准等话题上。

在最后通过的会议文件中，互联网安全与互联网治理等争议性问题并没有得到充分体现，而有关美国政府互联网监控的问题则根本没有提及。换句话说，美国政府再次挫败了国际社会终结其互联网霸权的努力。

就未来国际互联网的治理秩序，圣保罗会议提出“多利益相关方模式”的治理原则以及路线图，但并没有取得实质性突破。ICANN是划归联合国管理，还是维持其独立性，迄今仍没有定论。