格里科&卡瓦纳吉:美国无法长期维持在亚洲的军事优势,需要“平衡”中国

来源:观察者网

2024-03-13 08:04

凯丽·格里科

凯丽·格里科作者

智库“史丁生中心”资深研究员

珍妮弗·卡瓦纳吉

珍妮弗·卡瓦纳吉作者

卡内基国际和平基金会美国治理项目资深研究员

【文/凯丽·格里科、珍妮弗·卡瓦纳吉,翻译/陈佳芮,校对/观察者网 郭涵】

到美国总统巴拉克·奥巴马(Barack Obama)的第二个任期结束时,在未来的亚洲所扮演角色的问题上,美国面临泾渭分明的选择。随着中国日益强大且自信,华盛顿可以选择加倍努力,付出高昂代价来维持美国在该地区的军事霸权;或者,华盛顿可以选择承认中国注定将在亚洲扮演越来越重要的军事角色,并利用有限的资源平衡中国的力量,在不必维持自身亚洲霸权地位的同时,尝试阻止中国在该地区建立霸权。

奥巴马的继任者唐纳德·特朗普(Donald Trump)和乔·拜登(Joe Biden)都选择了第一条路线。正如时任美军参谋长联席会议主席马克·米利(Mark Milley)在 2023 年初所说,他们专注于“压倒性领先”中国的军事力量,将维持军事优势作为美国印太政策的首要目标。拜登实现这一目标的战略与其前任有所不同。拜登政府认识到,从政治考虑和实际情况来看,继续维持美国在亚洲军事优势所需要的成本正迅速升高,以至于难以为继。因此,他们试图通过建立一个由盟友与合作伙伴组成的联盟来分摊部分成本。例如,过去三年来,拜登政府成功获得在菲律宾增设军事基地的权利,与韩国和日本建立了新的三边情报共享机制,并与澳大利亚、英国签署了“奥库斯”(AUKUS)协议,以向澳大利亚海军提供核动力潜艇。

然而,尽管拜登政府在建立这些及时的联盟方面取得了一定成功,但其总体进展仍十分缓慢。美国依然缺乏在亚洲重要地区驻扎兵力的支点、缺少一个由美国主导的稳固安全体系,以及装备精良、足够捍卫美国霸权地位的盟友及合作伙伴。更糟糕的是,目前没有明确的方案能弥补这些缺陷。亚洲的海洋地理特征降低了地区国家对中国构成所谓“威胁”的感知,这从根本上削弱了拜登联盟计划的号召力。

拜登政府取得的有限成果反映了许多美国政客不愿面对的基本现实:美国已无法长期维持在亚洲的军事优势。与其吃力不讨好地继续维系地区军事霸权,美国应该采纳一种强调平衡(而不是超越)中国实力的战略。华盛顿需要更加细化的目标:保障美国获得战略要地的使(调)用权,比如日本和印度的工业中心,以及亚洲的关键水道。美国还需要帮助盟友及合作伙伴强化他们的自我防卫能力,以转移部分安全负担。最后,美国需要学会更好地利用亚洲的诸多多边机制为自身谋取利益、提升影响力,而不是仅仅着眼于以美国为中心的伙伴关系网。

2023年3月,美、英、澳三国领导人就所谓“三边安全伙伴关系”举行会谈,并公布了为澳大利亚配备核潜艇的计划 图自:澎湃影像

平衡战略的批评者可能会提出,这种做法会让中国更有底气,且增加美国盟友对于被抛弃的恐惧。但他们错了:如果美国不改变现有的做法,就会陷入过度扩张的困境,将缺少足够的军事部署来为盟友提供可靠的安全保障与威慑中国。平衡战略更具可持续性、风险更小,因为它与该地区独特的地理环境相适应,而不是相矛盾。

权力之争

为实现通过建立联盟来维持亚洲霸权地位的愿景,拜登政府斥巨资加强与亚洲各国的关系。例如,美国和越南将双边关系提升为“全面战略伙伴关系”;美印签署新的防务合作和军工生产合作协议。但拜登组建联盟的努力还远不能满足美国维持军事霸权地位的要求。

拜登政府从一开始就明确表示,联盟必须做到以下三点:分散投资美国在亚洲的军事基地、机场与港口,使美军在危机发生时能够迅速投射兵力;通过组建联盟与伙伴关系网络来强化美国的利益和价值观;提升美国盟友及合作伙伴自身的军事实力。美国在印度洋-太平洋地区面临的首要挑战之一是中国庞大的导弹库。那些集中在关岛、日本和韩国的美军大型基地尤其容易遭受中国的导弹攻击,五角大楼希望将兵力和武器装备分散部署到整个地区的众多小型基地和前哨站中,进而提升他们遭到攻击时的生存几率。

为实现这种分布式部署,美国付出的努力取得了一定成果。拜登团队谈妥了让美军使用更多澳大利亚、菲律宾和巴布亚新几内亚军事基地的协议,但与巴新的协议还需该国议会批准。然而,当面对危机升级或涉及到战时使用权限的问题时,这些承诺起不了多大作用。菲律宾和巴新都已经表示,假如美国与中国开战,尤其是围绕台湾问题开战时,他们不会允许美军在他们本国的基地存放武器,或者是从那里发动进攻性军事行动。美国新获得的军事基地使用权既没有满足最关键的需求,也没有扩大美国在东南亚战略位置最重要国家的部署:比如印尼、马来西亚和新加坡。结果是,一旦出现紧急情况,考虑到届时韩国也可能会限制美军使用其本土基地,美军依然将被迫依赖日本、关岛那些易受攻击的机场,或者是从澳大利亚起飞的远程轰炸机。

拜登试图将军事战略从传统的、以美国为军事行动中心的“辐轴”(hub-and-spoke)模式,转型成更全面连接盟友和伙伴的“栅格”(latticework)模式,来巩固美国在印太地区的主导地位。五角大楼越来越重视三边军事演习,包括与澳大利亚、日本的海空联合演习,以及与日本和菲律宾海岸警卫队的联合训练。但拜登政府在这方面也遇到了挫折。该地区几乎没有国家愿意完全承诺加入由美国主导的安全合作框架,因为这意味着它们要在美中之间选边站。美国坚称自己并不寻求打造区域安全集团,但该地区的许多国家,包括美国的盟友都认为,这就是华盛顿企图做的事情,并表达了反对。

“无利之交”

拜登组建联盟的计划仍然缺乏在紧急情况下有效协调盟友及合作伙伴之间共同行动所需要的常设机制。由澳大利亚、印度、日本和美国组成的“四方安全对话”本应深化海上合作等一系列共同倡议,但它并没有向参与国提供在危机协调时所需要的共同情报蓝图,因为参与国签署的仍是双边情报分享协议。同理,华盛顿指望东京能在一场区域战争中提供直接的军事支援,但目前并没有一个美日联合司令部这样的机构来有效协调两国的行动。

美国为增强盟友军事能力所做的努力也是喜忧参半。过去几年来,亚洲一些国家开始增加国防预算。但它们距离能够与美国分担地区防务负担还有很长的路要走,更不用说应对一场武装冲突所需的更高要求了。为了实现实质性的防务分担,美国需要其亚洲盟友和伙伴投入比目前多几倍的资金。

2023年11月,美国海军与日本海上自卫队在菲律宾海海域举行大规模演习 图自:日本防卫省

美国继续承担着印太地区大部分的防务负担。以日本和澳大利亚为例:这两个国家都宣布了增加国防开支的计划。日本计划在未来五年内将国防开支提高65%,以更好抵御中国,其中包括购买400枚美国制造的“战斧”巡航导弹。澳大利亚也打算在未来十年内将国防开支从占GDP的约2%提高到2.3%,并优先考虑投资军事投射能力;澳大利亚计划购买美国生产的远程攻击导弹和核动力潜艇。

但这些计划并没有表面上那么简单。无论是用于自卫还是协助美国作战,日本都缺乏有效使用“战斧”巡航导弹所需的情报和定位能力。即使日本获得了这些能力,经外部采购、数量有限的导弹能否对地区威慑做出贡献还是个未知数。何况,日本日益老龄化的人口已经导致操纵舰艇和飞机的专业人手短缺。澳大利亚军方同样面临这个问题,他们既缺乏训练有素的职业军人,也缺乏修理和维护外购潜艇的文职专业人员。

目前,很少有其他亚洲国家的军队有能力替美国分担更多安全责任。华盛顿有一部分人对韩国寄予厚望,但首尔尚未对硬件基础设施、防空和交通运输领域进行重大投资,无法为(美国)在亚洲开展军事行动做出更多贡献。同样,尽管受到美国的压力,但台湾方面对于抵御中国大陆攻击所需要的防务能力建设只是采取了实验性措施,如增加机动防空系统、海上布雷系统以及廉价无人机系统等方面的投资。归根结底,美国仍继续承担着印太地区的大部分防务负担。

如果你不能打败他们,就平衡他们

拜登政府取得的有限进展不禁让人怀疑,美国是否还有能力,甚至是否应该继续尝试维持在亚洲的军事霸权?部分美国领导人希望,随着中国军事“威胁”的升高,最终会形成一个愿意同美国携手的区域联盟,从而无限期地维持美国的霸权。这是毫无理由的乐观。亚洲的海洋地理特征与拜登组建联盟的愿景相悖,最终也与美国维持区域主导地位的目标背道而驰。

广阔的太平洋和印度洋形成了强大的防御天险,鼓励那些地理上分散的国家采取搭便车行为且容易滋生满足情绪。中国的地区邻国当然会心存戒备,但印尼、马来西亚等国并没有将中国视作攸关国家存亡的威胁。印太战区本身的海洋性质也削弱了美国威慑的可信度。与地区安全最相关的空军和海军部队具备极高的机动性,意味着军队易于部署,也易于撤出。这种机动性增加了潜在盟友对于被美国抛弃的担心,也降低了他们对加入美国主导联盟所获得收益(比如美国在该国投资建设的陆上军事基地)的预期。考虑到华盛顿在推进“重返亚太”战略时三心二意的部分做法,加上美国向欧洲和中东地区提供了广泛军事承诺,许多亚洲国家已经对美国在亚洲安全承诺的持久性产生了可以理解的怀疑。

1月17日,中国外交部部长助理农融同菲律宾副外长拉扎罗共同主持召开中菲南海问题双边磋商机制(BCM)第八次会议,双方同意管控好仁爱礁现地局势 图自:外交部网站

然而,美国完全可以选择一条不同的路线,且理应这么做。一份更明智、更可持续的美国战略应该围绕平衡中国的力量,而不是全面超越它。这样的平衡战略要求美国依然在亚洲建立同友好国家的联盟,但却是一种不同类型的联盟。在平衡战略中,美国盟友及伙伴国家的数量、所能提供使用的基地数量并没有那么重要。更重要的是盟友及美国可使用基地的质量和战略价值。

首先,美国应该把重点放在印度、日本和韩国等亚洲主要工业中心上,帮助它们发展防卫能力,并更好地支持它们减少对中国的经济依赖。美国还必须投入更多精力保护印太地区的关键航道,特别是马六甲海峡以及中国东海和南海的部分海域,并寻求印度、日本、菲律宾和新加坡的帮助。美国在维持既有的地区安全承诺条约、继续投资具有战略重要性的伙伴国家的同时,应减少那些对实力平衡影响较小的国家得到的关注。美国也不必过分关注中国在太平洋岛屿或东南亚大陆的一举一动。

心理平衡

平衡战略将优先强调把美国的大部分防务负担转移给盟国和合作伙伴,要求他们承担起自身安全的主要责任,而美军则扮演辅助角色。美国应鼓励在亚洲的所有盟国(尤其是日本和菲律宾)大力投资非对称作战和独立防卫能力,从而变得更加难以征服。美国领导人也必须更加紧迫地施压台湾地区,以迅速采取类似的防卫姿态。

对于许多亚洲国家和地区来说,在经历了数十年的投资不足和人员短缺后,迎接防务现代化的挑战并非易事。但是,为催促盟友们武装起来,美国可以做更多事情,比如在提供给盟友的大规模军事援助和军火交易上附加条件,要求对方放弃购买战斗机等昂贵的“装饰品”,而是大量采购相对便宜与灵活的武器装备,比如无人驾驶舰艇、无人机、水雷、反舰导弹以及防空武器等。

美国还可以利用联合生产和技术共享等激励措施,鼓励盟友投资自己的军工工业。最重要的是,美国需要清楚地向盟友及合作伙伴表明,美国的介入是有限度的。

强调国防投资在经济和安全领域带来的收益,有助于美国避免破坏重要的关系。美国可以更清醒地依靠该地区大洋所提供的屏障,减少在亚洲战区的前沿军事部署。相反,美国应该加强快速部署增援部队的能力,比如预先存放更多装备和弹药(包括美国海军所谓的“海上前进集结基地”),改善现有军事基地的防空与导弹防御能力,现代化升级后勤基础设施,以应对兵力调动的激增。美国有机会利用亚洲的地理作为第一道防线,帮助盟友及合作伙伴自助的同时,为美国应对其他地区的安全问题腾出军事能力。

平衡战略也会给美国自身带来有意义的驱动力。美国需要学习如何更好地利用印太地区灵活的区域合作组织,而不是完全依赖诸如AUKUS等美国主导的联盟和伙伴关系。美国必须努力使自己全方位融入亚洲现有的政治、经济和安全网络,更积极地与东盟及其他集团开展合作。美国还应该寻求支持其他区域性小多边(minilateral)组织的机遇。尽管这些组织存在种种不足,但它们已成为东南亚国家外交政策的协调支点。美国需要有能力融入这些组织或与之相向而行,以实现在该地区的利益。

采用平衡战略的最大障碍之一是美国政府僵化的思维模式。美国外交和国防政策中有一种根深蒂固的观念,即维持在亚洲的军事主导地位。随着美国两党领导人格外担心落后于中国,这种假设有可能变得更加根深蒂固。但是,平衡战略既不是绥靖主义,也不是失败主义。这也许是未来几十年保护美国在该地区利益方面,唯一一种财政上可持续的方式。

(原文于1月16日发布在美国“外交事务”网站,原标题:“美国无法超越中国在亚洲的力量。” American Can't Surpass China's Power in Asia.)

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责任编辑:郭涵
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