【文/观察者网专栏作者 连晨超】

前不久，据美国《布莱特巴特新闻》网站报道，美国海军近期多次提出申请，要求继续在南海地区“航行自由行动”，但特朗普政府一直未予以批准。截至目前，特朗普只是在2月中旬允许了“卡尔·文森”号航母战斗群驶进南海海域，不过此次航母巡航并没有直接挑战中国的海洋权益。

有声音认为，在特朗普任内，南海问题不会再有大的波澜，针对中国的“航行自由行动”也将停止。然而，事实会这样发展吗？恐怕我们需要仔细回顾近年美国对中国海洋主张的挑战，和特朗普政府面临的情况后再做出判断。

卡尔·文森号航母

2017年2月28日，美国国防部发布《2016财年“航行自由”报告》，对过去一个财年（2015年10月1日至2016年9月30日）美国的“航行自由行动”进行总结。在这期间，美军共对全球22个“过度声索海洋权益”的国家和地区行使“航行自由权”，涉及南海的中国及台湾地区、菲律宾、越南、马来西亚再次入围。报告显示，美国过去一年对中国实施了多次行动，并认为中国存在诸多“过度海洋权益”声索。美国国防部声称“航行自由行动”是为了维护国际法所赋予的自由与权利。报告陈列了2016财年美军开展行动的对象与挑战的主要内容，主要内容如下表格所示：

注：1. 按照国家英文首字母进行排序；2. 美军在报告期间（2016财年）对*所标示的国家（或地区）进行不止一次“航行自由行动”以挑战其过度主张。

2016年，美国对中国多项海洋主张提出挑战，那么前些年的情况又是怎样呢？笔者在美国国防部网站上，把1992到2016年美国的年度“航行自由行动”报告全部整理了一遍，制作了一个只涉及中国大陆的更全面的表格。表格中的标记即表示美国当年对中国的海洋主张进行了“航行自由行动”以示挑战。从表格中我们可以明显看出美国对中国大陆的“航行自由行动”发展趋势。

数据来源：根据美国国防部历年“航行自由行动”报告，http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/

从上面的图表中我们可以看出，自1992年起，美国就持续对中国的海洋主张进行挑战，特别是2011年之后，美国针对中国所进行的“航行自由行动”挑战内容显著增加。在海上挑战中国，已经成为美国制衡中国的重要手段，也是美国海军“航行自由行动”的主要任务之一。因此，想要特朗普彻底扭转美国长期以来持续的政策，恐怕没有那么容易，更何况特朗普本人未必想要背弃这项政策。

历史上美国的政策已经非常明显，那么现实中我们该如何理解特朗普的南海政策呢？自今年1月20日就职以来，特朗普已经在位三个多月。从目前的情况来看，特朗普政府仍然没有完成其亚洲战略及中国政策的制定。目前特朗普政府在南海上的谨慎行动，与其一直以来就南海问题所发表的言论明显不同。笔者认为，有三点原因可以解释这一差别。

第一，当前特朗普的施政重点仍是国内问题。自上任以来，特朗普一直忙于履行其在竞选期间许下的诺言，实现其“100天执政计划”。但是，特朗普在移民政策、医保法案等多项重要议题上受到了国内多方力量的牵制。因此，特朗普被国内问题束缚手脚，对外交问题投入的精力较少。

第二，在有限的外交投入中，朝鲜问题是当前特朗普在亚洲面临的重点。美国国务卿蒂勒森在访华期间认可了中国一直在推动建立的“新型大国关系”的主要内容，4月6日-7日进行的“习特会”也取得了突出的成果。在当前阶段，美国希望能够得到中国在朝鲜问题上的配合。因此，特朗普政府并不想让海军的“航行自由行动”干扰中美合作。

第三，目前特朗普政府的外交与国防团队仍然缺位严重。由于特朗普本人缺乏从政经验，目前美国白宫、国务院、五角大楼等部门的多个重要岗位仍然没有合适人选。例如，尽管国防部长马蒂斯上任已经超过三个月，但美国国防部很多需要由总统任命的政务官职位至今仍然没有合适人选。美国国务院也面临着类似的情况。因此，特朗普政策在外交政策的制定上进度缓慢。

目前特朗普政府尚未正式挑战中国的海洋主张，主要是出于前文所述的三条临时性原因。但是，美国国内政界、军界及学界对“航行自由行动”均有着较为强烈的呼吁，并且特朗普本人也曾经强调过对航行自由的重视。“航行自由行动”是显示美国领导力及实力的重要工具，也是挑战中国海洋主张的主要手段之一，美国绝不会轻易弃之不用。考虑到美国军方，特别是海军不断在提出开展“航行自由行动”的请求，以及国防部长马蒂斯在访日期间也谈及对“航行自由行动”的坚持，特朗普政府直接挑战中国在南海的主张只是时间问题。

当前，美国国内一直在呼吁对美济礁开展“航行自由行动”的声音，这主要有以下原因：第一，美济礁对中国具有重要的地缘意义。美济礁是中国扩建面积最大的岛礁之一，并且拥有南沙新建的一座机场，与永暑礁、渚碧礁构成了三角形的战略分布，在南沙群岛中有着重要的战略意义。

第二，因为南海仲裁案结果将美济礁的法律性质判定为“低潮高地”，美国对美济礁开展“航行自由行动”将显示出其对南海仲裁案的支持。如果未来美国军舰进入美济礁周围12海里以内，该行动将不会是一次“无害通过”，美国军舰可能会进行实质性的军事勘察等行动。特朗普未来可能同意军方的不断请求，再次在南海地区挑战中国的主张，这个时机的选择将受到中美关系及美国国内多种因素的影响。

4月19日，美国副总统彭斯抵达印尼首都雅加达，对印尼进行访问，并且会见东盟秘书长以及各成员国驻东盟的代表等人。彭斯在印尼宣布，特朗普将出席下半年在越南召开的亚太经合组织领导人峰会，并前往菲律宾出席东亚峰会、美国—东盟峰会。彭斯还宣称，美国将与东盟在南海问题上采取密切的合作。如果中国在南海问题上过于大意，使得美国利用“航行自由行动”肆无忌惮地挑战中国的海洋权益，那么中国将在海洋维权上严重失分，而美国则能通过此举进一步笼络地区盟友，提升其“维护地区秩序”的形象。

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