梁韦诺:“政务官治港”的终结?

来源:观察者网

2022-04-21 07:45

梁韦诺

梁韦诺作者

香港新范式基金会副研究员

【文/ 观察者网专栏作者 梁韦诺】

一、前言

回归以来,香港社会政治环境出了不少问题,政务官也无可避免成为舆论焦点,经常被外界批评为特区政府管治不佳的“元凶”。自行政长官林郑月娥宣布不寻求连任、政务司司长李家超辞职参选行政长官后,有媒体发表文章,指这象征着“政务官治港”已经“走入历史”。

相关说法过去也很常见,董建华推行主要官员问责制时出现过,曾荫权引入副局长及政治助理时出现过,曾荫权落任、梁振英上任行政长官时出现过,《香港国安法》实施时出现过,李家超接替张建宗出任政务司司长时也出现过。

二、政务官的由来

据公务员事务局的简介,政务官是专业的管理通才,在香港特别行政区政府担当重要角色,职责包括:在决策局协助制定与社会息息相关的政府政策,以及管理和监察公共资源的运用;在民政事务处负责督导和协调有关部门在区内提供政府服务和设施,并作为政府的前线代表,以及监察小区建设计划;在政府部门提供优良管理和督导有关部门向市民提供服务等。(注意:香港“政务官”的涵义与定位,和西方常见的“政务官”“事务官”等分类并不相同。)

截至去年3月,政务官共有748人,其中属于最高职级的首长级甲一级政务官(D8)有20人,在各决策局出任常任秘书长。

政务官(前身为“官学生”)在英治时代早期引入,最初目的是培养从英国招募的青年官学生,安排他们来港后学习中文,出任政府的传译官,以重建英殖与华人沟通的渠道,并逐步让这些官学生填补高官职位空缺,以改善港英政府官员的质素。

在殖民统治下,由于没有发展代议政制和政党政治,香港政务官身兼西方国家的政务官和常任文官的双重角色,既要负责制定政策,又要负责执行自己制定的政策,以及管制政策所涉及的资源,这是香港政务官的特殊性。(注1)

1992年,港督彭定康推行政制改革(一方面改组行政局、将行政立法两局分家;另一方面取消港督出任立法局主席、在立法局引入直选议席),并在1995年取消官守议员制度,削弱“行政主导”。

行政立法关系大变后,政务官更要“落场”到立法机关,向民选议员解释相关政策建议,以游说议员支持政策。因此,有人认为,以“公众主管”比起用“公务员”来形容他们来得更适合。(注2)

不过,这个特殊性基本上是英籍政务官独有的,因为当时的高官职位都由英藉政务官担任,他们主导决策,而华人政务官负责执行。直到回归前夕,英藉高官撤退,华人政务官才有机会填补这些高官空缺,可想而知,华人政务官的决策经验有多少。

随着愈来愈多政务官晋升为高官,逐渐形成一精英阶层,在政府中享有举足轻重的地位,被视为“天之娇子”。在最初八十年招募的政务官当中,就有六人成为辅政司,更有三人当上港督,包括梅含理、金文泰和葛量洪。(注3)

梅含理,第15任港督

三、“政务官治港”的由来

“政务官治港”指的不是管治架构和团队之中有政务官存在,也不是在管治过程中有政务官参与,而是指政务官作为一阶层,主导甚至垄断特区的管治权力。

在百多年的英治时代,无人会用“政务官治港”来形容英国的管治。虽然港督有政务官出身,也有军人(砵甸乍、弥敦)、警官(梅含理也曾任香港警察队长)、外交官(麦理浩、卫奕信、尤德)、国会议员(宝宁、轩尼诗、彭定康)出身的人士出任,却未曾出现“政务官治港”“军官治港”“警官治港”“外交官治港”“国会议员治港”等说法,因为大家都很清楚,当时真正掌握治港权力的是英国,那怕是集大权于一身的港督,也只是英王的全权代表。

直至八十年代,中英就香港前途问题展开谈判,中方提出“港人治港”“高度自治”的特殊政策,强调香港特区政府由当地人组成,“北京不派总督,不派头头”(注4)后,“政务官治港”的说法才开始出现。

这反映了“政务官治港”是“港人治港”“高度自治”特殊政策下的产物。中央授予特区高度自治权,香港特区政府由当地人组成,中央不派人直接管治。然而,“港人治港”是基本原则,只对“港人”作出居民身份、居住年期和国籍标准(主要是香港特别行政区永久性居民中的中国公民,也包括部分非中国籍或在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民)和政治伦理标准(以爱国者为主体)等基本规定。

虽然邓小平也曾对治港者的政治成分提出说法(“左翼的当然要有,尽量少些,也要有点右的人,最好多选些中间的人”),但始终没有、也不会具体说明将来由哪些“港人”行使管理香港的权力。

须知道,“港人”从来不是、将来也不是一个同一体,内里包含多元多样的成分,社会上不同阶级、阶层、集团、组织都会互相争夺管治权力。这样一来,在缺乏政治人才下(造成这问题的原因,可参见笔者文章《香港“不问政治”,可以吗?》),香港回归后有能力稳妥地掌握治港权力的主体并不清晰,也没有哪个人物或群体能令港人信服(注5),才为“政务官治港”“商人治港”“专业人士治港”“武官治港”这些纯粹以政府首长的出身来形容治港主体的说法提供土壤。

而“政务官治港”这种说法的出现,与英国有莫大关系。英方撤退前,曾极力向中方推销一批华人政务官,将他们塑造成“政府结构的冠石”(注6)。

当时,英方安排一些华人政务官接受一著名政论杂志访问,将他们说成是得到中英双方和香港各界信任、政治中立、行事温和及稳重、熟悉政府架构和运作、具有管治经验,并且具备政治手腕的管治人才,并指出回归后由一名华人政务官出任行政长官,带领其他由华人政务官出任的主要官员管治香港,是最为稳妥的办法。

此外,当时也有代表英方的学者宣传这套说法。例如,香港高级公务员课程中心研究主任方国荣博士在一篇论文中提及:

“而实际上,对于97年前后的管治,香港政府的公务员,尤其是高级公务员,所担任的角色更为重要,因为虽然主权转移,但基本上执行管治香港的人,仍然主要是香港的高级公务员。……政府效率高是以往香港成功的重要因素,而政府的高效率是有赖有专门技能的高级公务员的贡献。……现在距离97足有4年多,在未来的几年间,政府一定要培训和安排有专门技能的高级公务员去管治香港。有了一班有效的管治人才,香港的顺利过渡才能确保,繁荣安定才能继续。”(注7)

在英方的宣传下,不少港人相信“政务官治港”。举例说,在1986年8月6日基本法咨询委员会举办的政制分批研讨会,议程中就提及“未来的政制……最理想的方法是尽量委任高级公务员为司级官员,而相当于现时布政司的职位,更必须由文官出任。”(注8)中方当时对这种说法也相当受落。(注9)

虽然英方当时推销的那批华人政务官,有大部分在九十年代初已被替换,换上另一批英方信任的政务官(注10),但基于平稳过渡和对政务官的肯定,除了《基本法》充分保障公务员的地位和利益,更把原班人马全体过渡,除原律政司司长不符合国籍条件外,原有由政务官出任的各司、局长均获委任为特区政府的主要官员。

但回归初期,统领十八万公务员的政务司司长陈方安生更与董建华对着干,董建华顿成“孤家寡人”。2002年,董建华推行主要官员问责制,将政府最高层的官员列入“问责制”范围,改以合约方式聘用,并让行政长官可从公务员队伍以外提名合适的人选出任主要官员职位,尝试削弱政务官的权力和地位来改变劣势,但变化不大,往后特区政府基本上仍然是以政务官背景官员为主体。

四、“政务官治港”的具体表现

主要官员问责制推行以来,“政务官治港”的具体表现主要有三:

一:由政务官出身的人士出任行政长官,包括曾荫权和林郑月娥;

二:政府主要官员大多由有政务官背景的人士出任,例如回归以来八任政务司司长,有政务官背景的共有六人,只有唐英年和李家超非政务官出身,而七任公务员事务局局长均有政务官背景。另外,曾荫权第三届班子,在十二个局长之中,有政务官背景的共有八人。2017年林郑月娥上任时,其政府十三个局长之中,有政务官背景的也有六人;

三:决策局的常任秘书长掌握人事权和财政权,局长无权参与公务员的评核、升迁和日常管理,也不能完全决定财政的使用权。

这些具体表现环环相扣、互为表里。

有政务官先当主要官员,再成为行政长官;也有政务官先当常任秘书长,再做主要官员,最终成为行政长官,形成升迁阶梯。

反过来,由政务官出身的人士出任行政长官,会拣选有政务官背景的人士(特别是曾经共事和合作的)出任主要官员。而由于常任秘书长掌握大权,行政长官会拣选有政务官背景的人士出任主要官员,特别是与管理公务员队伍相关的职位,包括政务司司长和公务员事务局局长,让这些熟悉政务职系、与其他政务官有一定人脉关系的人士,以驾驭常任秘书长。

五、“政务官治港”的经验

回归以来,政务官背景的行政长官和主要官员在应对政治和公共危机(特别是修例风波和新冠疫情)的表现并没有收获多少肯定。特别是回归前港英引入开放式竞争性选举,加上缺乏健全维护国家安全的法律和机制,政治环境和文化大变。对此,政务官出身的原政制及内地事务局局长林瑞麟曾说:

“我想说的是,在九七前我们有超过一百五十年的英治年代,而到了后期最后的十二年,我们才开始有选举制度。但有了选举制度,社会就有变,是有变革的,社会、议会与政府间的互动是改变了。所以我赞成冯议员的说法,这年代不再适合‘政务官治港’的模式。”(注11)

面对如此复杂多变的政治局势,政务官显得吃力和不适应。因此,近年政务官的流失情况加剧,2016-17年至2020-21年五个财政年度共有一百一十六名政务主任离职,当中辞职、转任政府其他职系和离世等合共六十六人,其中2020-21年有三十六名政务主任离职,有二十二人是辞职、转任政府其他职系和离世等,创近五年新高。(注12)

无可否认,政务官相当熟悉政府运作管理和政策制定,到立法会解说时,往往能对政策领域内容如数家珍,也因工作需要而经常接触市民及区议会,但说到处理政治危机、作出政治判断、提出政治愿景和制定长远规划,他们往往就缺乏所需的政治判断力、领悟力、执行力。

林郑月娥接受访问时也坦言无料过香港的政治如此复杂,“因为我不算是很懂得政治的人,我是一个管治的人。”(注13)但一个管治的人岂可不懂得政治?政治与管治岂能分开?可以说,政务官只懂“小政治”,不懂“大政治”。

时任国务院港澳事务办公室主任王光亚就曾批评公务员团队“未能培养对香港未来发展,加以政治上设计和长远规划的人才”,并直言“公务员过去是听Boss(老板),现在自己当了Boss,都不知道怎样当Boss,怎样当个Master(主人)。”(注14)这个批评到目前仍然适用。

不过,这不能完全怪政务官,毕竟他们当初接受的政务职系培训也没有这方面的内容。更何况,这与卡尔・曼海姆所说的“官僚的保守主义”这种思想模式有关,因为“所有官僚思想的根本倾向是把一切政治问题变成行政问题”(注15)。他们的政治水平,对担任文官而言是合格的,但对担任行政长官或政治任命官员而言就不够格了。

当然,假如政务官出身的政治领袖愿意多听各方意见,吸纳参谋和顾问们的意见,在一定程度上也可弥补他们的“先天缺陷”,但一种强烈的精英心态妨碍了他们接受意见。政务官出身的曾荫权曾经坦诚地描述这种心态:

“我今年六十二岁,四十年前加入政府当二级行政主任,后来转当政务官。我大半生都在政府里工作,政务官是一种‘精英式’的训练,我们的信念是相信自己是香港利益捍卫者。虽然我们没有宣之于口,但我们很多时都相信自己有过人的能力,相信自己的判断力比别人优胜,因为我们心底里觉得自己就是精英。这种想法,在四十年来一直跟随着我。

拥有‘精英’的信念,令我敢于据理力争,敢于知其不可为而为之,也敢于挑战权威。做政府官员,是需要建立自己的权威,市民对政府才有信心。但同样精英的自信,容易变成自满,以为自己可以掌握一切,以为自己知道的比别人多。以往面对批评,我们少问自己为何会与民众脱节,反而会问为何市民不明白我们为香港好的一片苦心。”(注16)

连同一些官僚的习性,例如繁文缛节(Red Tape)、重视程序、处事保守、行事谨慎、因循守旧、强调渐进式的政策调整(大变不如小变、小变不如不变,倾向维持现状,极力抗拒大动作),导致“政务官治港”产生令人失望的结果。

曾荫权,图片来源:中国日报

不过,平心而论,这些官僚的习性是缺点,也是优点所在,因为专业化、理性化的官僚制,就是层级节制,强调下级要对上级绝对服从,并强调组织管理的非人格化,以法律、条例、规章来规范官僚的行为,官僚要严格依照规章办事,不可随心所欲,才能确认政府运作的可预测性和可持续性。因此,“政务官治港”的问题某程度上并非纯粹指政务官本身,而是指政务官出任政治领袖的人才错配问题。

这样就能解释,为何中央出手制定实施《香港国安法》和完善香港特区选举制度,政治环境由乱转治后,香港政府应对新冠疫情的表现仍旧不济。

六、回应坊间一些对政务官的批评

回归前后,政务官经历了被“神话化”到被“妖魔化”的过程,政务官被指是特区政府施政不顺的元凶。不过,坊间很多对政务官的批评并不客观和公道。如不正视,会影响日后改革的方向,不能对症下药。

1.政务官是“阴谋集团”?

政务官经常被塑造成口头“爱国”、怀有二心的阴谋集团,包括所谓“AO党”、“香港最大的‘反中’政党” 、 “深层政府(Deep State)”等,欲除之而后快。笔者不认同这种说法。政务官没有一致的政治理念和组织,不是一个执政集团,更不是一个政党,他们只是一群背景和价值观相近的群体。

有读者会用“手袋党”的例子来反驳笔者,但事实上,“手袋党”的组成,源于1982年港督麦理浩任满返英,送别晚宴上,一众女高官齐齐提着小手袋登台献唱,从此被传媒冠以“手袋党”的称呼。(注17)可见,“手袋党”只是外界对这些女政务官的称呼,并非她们自行组织。

当然,由于种种原因(例如是共同的学历背景或兴趣),政务官会各自形成不同的圈子,甚至可能出现提拔亲信的“马房文化”,但不足以证明政务官是一个执政集团或政党。

无可否认,有个别政务官在职或离职后的表现有问题,例如原政务司局长陈方安生和原公务员事务局局长王永平,也有些政务官在修例风波中表态反对政府,此做法虽然极其错误,但考虑到修例风波期间社会陷于狂热、不理性的状态,我们不应“一竹篙打一船人”,以此推断全体政务官都是反政府,也不应以此否定回归至今政务官的表现。

回归以来政务官整体上都是恪守本分、尽忠职守,专业地落实和执行政府的政策,特区的日常行政管理也基本运作畅顺。

有评论指,政务官要为第五波疫情负上最大责任。他们批评,政务官阳奉阴违、口是心非:

“并未真心实意按照‘动态清零’的原则和机制严格执行,而是敷衍了事,无心无力,最终破防。他们的破防有着强大的西方参照系,那是一个‘与病毒共存’的参照系,是所谓西方民主世界的防疫模式和标准。而香港的‘AO党们’习惯于并信以为真地确信,西方防疫模式才是唯一正确的选择。当《人民日报》发文力挺‘动态清零’才是香港科学选择的时候,香港的‘AO党们’仍然不以为然。因为既然特首都说她不是‘动态清零’的‘始作俑者’(暗含贬义),其他政务官就更不可能是了。他们仍然抱着只是‘打一份工’的旧式港英公务员心态,对于‘动态清零’只是照葫芦画瓢而已,口是心非,被动执行,其结果只靠运气,不行就拉倒,‘躺平’了反而可以尽快与西方‘通关’,反正基本价值观、生活方式和家庭利益与西方更紧密。”(注18)

这种说法也是阴谋论。无可否认,特区政府抗疫不力,有很多政策和措施失误,当中固然存在执行出错、规划不足、欠缺经验等问题,但不代表这些失误是政务官故意为之。这种说法否定了两年以来政务官们在抗疫工作上的努力和付出。

事实上,抗疫主体责任在特区政府,政务官虽然是政府的成员之一,但不是可以做主、拿主意的人,他们对上有局长、司长、行政长官。把特区抗疫失误归咎于是政务官的政治阴谋、恋殖情结,将政务官塑造成“阴谋集团”,这种说法看似有深度,实质只是诛心之论,对特区抗疫于事无补。

2.政务官与地产商勾结?

除了被指为故意阻碍政府施政的“阴谋集团”外,政务官亦被批评与地产商沆瀣一气,是“‘地产党’的守护神”。( 注19)不难发现,这是过去“官商勾结”“地产霸权”等带有民粹色彩的说法的再版,而所谓的“地产党”,与上面的“AO党”一样,都是类似“阴谋集团”的说法,经不起事实的考验。

有人认为,政务官在职时故意用各种理由、程序拖慢土地和房屋开发,让地产商囤积居奇、谋取暴利,离职后就到大地产商集团工作,出卖社会利益以谋取私利,存在“延后利益”问题。

这是一个相当严重的指控,必须要有充足的证据,否则就是诬蔑、抹黑。首先,政府高官离职后到大型私人机构(包括大地产商)担任高管,是很普遍的事,当中并不限于政务官。例如,原财政司司长梁锦松出任“南丰集团”主席,曾任财经事务及库务局局长和商务及经济发展局局长马时亨出任“中策集团”非执行董事与“和记港口信托管理私人有限公司”独立非执行董事,原食物及卫生局局长周一岳出任“友邦保险”香港及澳门首席医务官及企业顾问,原财经事务及库务局局长陈家强出任“汇立银行”董事局主席。

不难发现,很多时聘请这些退休高官的企业,都与官员在职时所涉及的政策领域相关。这些企业可能是想利用这些高官在政府内的管治经验和人脉,才出高薪聘请他们,但不能以此断言存在“延后利益”。

至于说很多政务官离职后会到大地产商工作,指控者并没有提供数字作证据。笔者手上也没有统计数字,但到网上搜寻后,看到原公务员事务局局长罗智光出任新巴城巴母公司“汇达交通服务有限公司”特别顾问,原民政事务局常任秘书长杨立门出任“香港中华厂商联合会”行政总裁,原劳工及福利局常任秘书长谭赣兰出任香港大学社会工作及社会行政学系客席教授,原财经事务及库务局常任秘书长(库务)黎年出任香港大学社会科学学院实务教授。这些例子虽不全面,但至少可以证明政务官离职后到大地产商任职并非普遍现象。

回归至今,的确有官员被指获取延后利益,例如房屋及规划地政局前常任秘书长梁展文,在任时以超低价更改红磡一幅土地的用途,使新世界地产在该处兴建红湾半岛,离职一年多后,便被新世界中国聘为执行董事及副董事总经理。

也有官员收受地产商的利益,例如原政务司司长许仕仁在任各公职期间隐瞒与新鸿基地产的关系,收取新鸿基地产提供的免费住所、免费办公室、贷款及现金等利益,被法庭裁定公职人员行为失当、串谋向公职人员提供利益等5项罪名成立,监禁7年半。

许仕仁等涉案人员,图片来源:港媒

梁展文和许仕仁二人虽然都有政务官背景,但不能以此证明政务官普遍存在与地产商勾结的情况。指控者没有提供任何数字和证据,就轻易对政务官群体提出如此严重的指控,做法并不公允。

香港的土地和房屋供应不足,是客观事实,而导致供应不足的原因有很多,也有人认为责任都在地产商,是地产商人为地制造土地和房屋供不应求的情况。

然而,香港的土地几乎全部都是由香港特别行政区租出或以其他方式批出,代表着特区政府在土地和房屋供应占主导地位,每年的批地数量和卖地价格都由特区政府决定。更不用说,兴建公营房屋的责任都在特区政府而不是地产商身上。

其实在现时的批地条款中,政府加入了“建筑规约”,规定发展商要在某一个时限之内(一般大约5至6年),在政府已批出了的土地上开发及建筑可以入住的建筑物。发展商若不依时发展,政府可以收回土地。若有合理原因,发展商可以向地政总署申请延期,但须要向地政总署缴付地价的某个百分比作为补偿。

地产商当然希望尽快兴建房屋并在市场卖出,以抵销已付出的地价及建筑成本,毕竟货如轮转,他们才能有利可图(地产商始终是商人,即使有社会责任,获利对他们来说是最重要的,总不能做亏本生意)。

至于地产商持有的农地,不是所有都适合发展,有些还在绿化区,而当中较有条件的农地,地产商当然希望改划土地用途建屋,即使要补地价,收益也肯定比任由农地继续荒废更多。

然而,由于仇富和民粹情绪,加上某些政治力量不断炒作“带风向”,社会涌现“官商勾结”、“地产霸权” 的批评,很多政务官变得很敏感,对地产商采取不合作甚至敌视的态度。每遇到地产商的发展项目时,政务官为免被人指控与地产商勾结,往往不会轻易放行,而是百般刁难,以突显自己“捍卫社会利益”。事实上,香港的官商关系并非如外界所想般美好。

例如当地产商申请将农地改划用途、政府与发展商就补地价展开谈判时,发展商愿意接纳的补地价很可能被视为“官商勾结”,将农地改划又会引起反对派主导的环保团体批评破坏环境和鼓励地产商囤积农地。

为免被外界批评,政务官相信补地价愈高愈好,也不热衷改划农地,结果导致大量农地闲置,对地产商和社会整体也无益。讽刺的是,不是“官商勾结”导致土地和房屋供应不足,反而是“官商勾结”的指控加剧了供应不足的问题。

3.政务官避事、不作为?

政务官也经常被批评避事、不作为。笔者不否认个别政务官存在这个问题,毕竟懒惰之心人皆有之,每个机构都有员工会不作为、避事,但不可忽略的是,这也与政治领导有关,并不必然与政务官本人有关。

例如原政务司司长张建宗一直被批评是避事之徒,但有认识他的人否认此点,指出他不是不想作为,而是他的上司“太喜欢事事躬亲,根本没给他留下多少切入的空隙”。(注20)

又例如,修例风波期间担任食环署署长的刘利群,被批评没有即时清理“连侬墙”。原保安局局长叶刘淑仪指,据她了解,当时食环署没有即时清拆“连侬墙”,是因当时有一宗相关的诉讼尚未审议。

当然,是否要拖延数年,待诉讼结束后才采取行动,值得商榷,但无可否认,食环署这决定是获得刘利群的上司们,包括食物及卫生局局长陈肇始所认同的,不应将责任完全归咎于刘利群一人身上。(注21)

政务官出身的李百全出任《香港电台》广播处长,虽尚未能做到又破又立,使《香港电台》发挥更大的正面积极的作用,但在整顿方面已取得一定成效。

更何况,在香港特区选举制度未完善、资格审查委员会未设立时,都是由政务官出任的选举主任取消反中乱港者的参选资格,他们和其家人要抵受着庞大压力以至人身攻击去作出决定。可见,政务官并非如外界所说,是一文不值的避事之徒。

4.政务官都是“打工心态”?

还有一种常见的批评,指政务官抱着“打工心态”,只为“揾食”,欠缺“为人民服务”的理念。事实上,政务官作为受薪雇员,他们将其视为一份工作,这并非不合理,毕竟如德国社会学家马克斯·韦伯所言,物质奖励对行政幕僚是非常重要的(注22),为了丰厚薪金和福利而出任政务官并无太大不妥。

假使他们只为“揾食”,只重视物质,这对绩效管理来说倒不是坏事,只需从招聘、升迁、纪律处分等管理制度各环节着手,便可激发起他们的积极性,解决一些人提出的所谓“懒政”的批评。

更何况,政务官如果只是向钱看,他们大可到私人机构工作或从商,毕竟有如此学历背景的精英,要获取更丰厚的薪金和福利,实非难事,无须加入和留在这个“热厨房”。事实上,政务官如同专业官吏般,有着“高度的身份荣誉意识”。马克斯·韦伯指出:

“文官的荣誉所在,是他对于上司的命令,就像完全符合他本人的信念那样,能够忠实地加以执行。即使这命令在他看来有误,而在他履行了文官的申辩权后上司依然坚持命令时,他仍应忠实执行。”(注23)

可见,政务官并非没有理念,在西方文官制度的文化下,他们最重视的理念就是忠诚地执行上司的命令,这是他们的荣誉所在。假如政府的施政理念是“为人民服务”,政务官自然会遵从此理念去工作。就如新加坡,在以“以民为本”作为施政理念的人民行动党的领导下,文官便会遵从此理念,积极做事。

相反,如英国,在以“新自由主义”、“小政府、大市场”作为施政理念的保守党撒切尔夫人的领导下,文官便会遵从此理念,尽量少做事。总之,关键在于政治领袖,而非文官本身。

期望在西方文官制度的文化中培训而成的政务官,能够自发产生中国传统那种为国为民的士大夫精神或共产党人那种“为人民服务”的奉献精神去工作,这并不现实。这不是对错问题,是制度和文化的差异问题。

七、展望

从回归以来中央两次支持政务官背景人士出任行政长官来看,可以看出中央对政务官的信任和肯定,但所谓“希望愈大、失望愈大”,笔者相信往后两三届行政长官选举中,政务官出身的人很难再得到多少支持。当然,政务官出身并非“原罪”,我们不能够排除将来会有位既是政务官出身,又具备政治才能的人出现。

假如来届政府由非政务官出身的人担任行政长官,也只是“政务官治港”其中一个具体表现出现变化。而可以肯定的是,下一届政府的管治班子会由更多非政务官出身的人士组成,甚至有很多是新人,当他们(特别是那些没有公职、缺乏管治经验、不熟悉政府运作的人)当上司、局长后,应如何适应政府的运作?如何处理与政务官的关系?

看过英剧《是,大臣》(Yes, Minister)的读者,相信都很清楚局长和常任文官的关系存在张力是很普遍的事。官员可能会因为种种原因(例如个人能力不足、不熟悉政府运作)而与常任文官在合作上存在困难,但并非如一些人所说这是文官的“阴谋”,故意阻碍官员行事。

而且,一些与管理公务员队伍相关的职位,尤其是政务司司长和公务员事务局局长,会否选择政务官背景人士出任?有政务官背景的人士,他们虽有能力驾驭政务官,却可能出现缺乏政治能力和精英心态等问题。无政务官背景的,他们虽有政治能力,却可能比较难处理与政务官的关系。

还有,决策局的常任秘书长的权力和地位不变,仍然紧握人事和财政大权。如何在理顺他们与政治任命官员的关系的同时,又可以让他们继续发挥不可替代的作用?

须知道,政务官一个重要作用是就政策的成本、可行性和效果向官员提供意见,避免官员因不熟悉资源运用,或者为了讨好大众或某些持分者,而制定一些可能不符合成本效益、带来长远财政负担,或会造成严重后果的政策。

对公务员体制,特别是政务官制度作出改革已经是事在必行,但在推行改革时,必须小心处理,避免“把婴儿和洗澡水一起倒掉”。

八、结语

总而言之,林郑月娥不寻求连任只是“政务官治港”出现变化的第一步。毕竟过去也曾有非政务官出身的人出任行政长官,也曾尝试拣选更多非政务官出身的人出任主要官员,但“政务官治港”的局面没有太大变化。

自中央提出“全面管治权”概念、出手制定《香港国安法》和完善香港特区选举制度后,掌握治港权力的主体更加清晰,但基于对“港人治港”“高度自治”特殊政策的坚持,中央强调“不会直接管治香港,而是给予指导性的意见”(注24),意味着将来管治香港的主体责任仍然落在香港的当地人身上。

在缺乏政治人才,而政治人才又不是一时三刻可以培养而成的情况下,“政务官治港”会有所变化,但要说“终结”仍然言之尚早。笔者相信,到真正形成一个有能力治港、普遍令港人信服、足以平衡各方势力(包括政务官)、能够稳固地掌握管治权力的主体时,“政务官治港”才会正式终结。

注释

注1:刘曼容:《港英政治制度与香港社会变迁》,香港:香港各界文化促进会,2007,第340页。

注2:李正仪:〈公务员的挑战〉,郑宇硕、卢兆兴编:《九七过渡:香港的挑战》,香港:香港中文大学出版社,1997,第48页。

注3:曾锐生:《管治香港: 政务官与良好管治的建立》,香港:香港大学出版社,2007,第22页。

注4:中共中央文献研究室编:《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(下),北京:中央文献出版社,2004,第899-900页。

注5:根据原中央政策组首席顾问刘兆佳于1988年、1990年和1991年进行的民意调查,当受访港人被问及他们心目中有没有值得他们信任的政治领袖时,近7成受访者答称“没有”。在1990年和1991年的调查中,有超过6成受访者表示他们心目中没有值得他们信任的政治团体。在1991年的调查中,没有任何一个群体被过半受访者认为合适出任治港领袖。参见刘兆佳编:〈谁可领导香港——香港人对政治领袖的态度及香港政治领袖的形成〉,《过渡期香港政治》,香港:广角镜出版社有限公司,1993,第359、367页。

注6:穆迈伦着,杨立信等译:《香港政务官阶层的构成》,上海:上海翻译出版公司,1984,第2页。

注7:方国荣:〈过渡期中香港高级公务员面对的问题〉,《过渡期的香港1992》,香港:一国两制经济研究中心,1993,第516、526页。

注8:〈政制分批研研讨会会议议程(第三批)〉,《中华人民共和国香港特别行政区基本法咨询委员会政制专责小组会议纪要》,1986。

注9:邵善波:〈就「董退曾进」与「中央官员」商榷〉,《大公报》,2005年4月3日。

注10:邵善波:〈就「董退曾进」与「中央官员」商榷〉,《大公报》,2005年4月3日。

注11:立法会:《政制及内地事务局局长致辞全文(二)》,2009年6月3日。

注12:〈【独家】上年度36政务官离职创新高〉,《星岛日报》,2021年7月30日。

注13:〈不被理解感孤独 林郑自言不太懂政治〉,《am730》,2020年8月28日。

注14:〈王光亚:港官不懂当家作主〉,《星岛日报》,2011年7月28日。

注15:卡尔.曼海姆着,黎呜、李书祟译:《意识形态与乌托邦》,北京:商务印书馆,2000,第119页。

注16:香港特别行政区新闻公报:《行政长官发表《香港家书》》,2007年3月31日。

注17:蒙妮卡:〈跳出框框:手袋党〉,《文汇报》,2012年5月14日。

注18:田飞龙:〈香港抗疫破防:两制鸿沟与融合之难〉,《橙新闻》,2022年2月8日。

注19:冯炜光:〈地产党的守护神—AO党!〉,《HKG报》,2021年5月23日。

注20:杨立门:〈新任命〉,《东周刊》,2021年7月8 日。

注21:潘希桥:〈新常任秘书长遭蓝营围剿 叶刘力撑刘利群能干:请停止文革式批斗〉,《香港01》,2021年2月27日。

注22:马克斯.韦伯着、冯克利译:《学术与政治》,北京:三联书店,2005, 第58页。

注23:同上,第76页。

注24:〈委员引述夏宝龙指一国两制50年不变 50年后亦没有必要变〉,《Now新闻台》,2022年3月9日。

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责任编辑:陈轩甫
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