林辉煌:为什么不能把村庄建成一级政府?

来源:微信公众号“行业研习”

2022-09-01 08:10

林辉煌

林辉煌作者

华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理

【文/林辉煌】

一、服务下村

最近,民政部等16个中央部门联合下发了《关于健全完善村级综合服务功能的意见》(民发〔2022〕56号)(以下简称《意见》),目的在于“加强农村地区普惠性、基础性、兜底性服务能力建设,全面推进乡村振兴,促进农民农村共同富裕”。

《意见》分为四个部分,包括“村级综合服务总体要求”、“确保综合服务供给下沉到村”、“办好村级公共事务和公益事业”和“加强组织保障”。

核心的内容是第二部分的“确保综合服务供给下沉到村”,以及第三部分的“办好村级公共事务和公益事业”——前者讲的是服务下村的问题,也就是要把各种公共服务下沉到村里,摆在农民的家门口,更好地为农民服务;后者讲的是村本级自身工作的优化。大致来说,前者主要是对政府的要求,而后者主要是对村级的要求。

把服务下沉到村,摆在农民家门口,听起来当然是一件美妙的事情。但是不要忘了,所有的好事都在暗地里标好了价格,没有无缘无故的爱。因此,讨论服务下村,不可避免地需要讨论其必要性、成本、由谁来提供服务等基本问题。

二、“没有无缘无故的爱”

从必要性来看,《意见》列出的十项服务内容,有一些服务实际上并没有下村的必要性。

比如就业服务,这主要是市场的事情,就算要开展就业培训,完全可以乡镇甚至县为单位,而没有必要在村里设个点,最终只是增加了村干部的形式主义工作而已。

再比如文化、体育和教育服务中的数字农家书屋、老年教育、家长学校或家庭教育等服务站点建设,到底有几个真正发挥了作用?如果只是个迎检的摆设,老百姓不需要或用不上,那就是浪费钱,不如不搞。

家庭教育指导站(资料图/中国长安网)

从成本来看,《意见》并没有解释清楚,政府做这么多好事,到时由谁来买单。

《意见》提到的第一项服务是“卫生健康服务”,有没有必要下沉呢?当然有必要,关键是要下沉什么内容。这就涉及整个县域医疗卫生体系的重构和资源的重新配置,其中村卫生室的功能定位应当是以健康为核心的公共卫生,对在村人员特别是老年人、儿童、慢性病患者的健康管理。这些工作是不赚钱的,需要政府的财政保障。而大部分的县乡政府是没有钱来做这些好事的,真要做,就必须省里和中央出更多的钱。

不解决成本分担的问题,服务下村只会沦为一纸空文。

从服务供给主体来看,除了专业性的服务比如医疗卫生服务、警务和法律服务、应急和社会心理服务等需要政府增派专业人员之外,其他的服务下沉很有可能转化为村干部的额外工作。

大家都知道,大部分农村的村干部都很少,而且很多都是兼职的。一旦大量的服务工作下沉到村里,而部门的人手、经费又没有下沉的情况下,村干部就要自己顶上,忙于这些以服务为名的行政工作。

一方面,很多下沉的服务并不符合农村和农民的真实需求,另一方面,各项服务都需要留痕以备考核检查,村干部往往分身乏术,因此大量的服务工作最终沦落为形式主义。结果,服务没有真正下沉,村干部倒是悬浮起来了,跟农村农民的关系反而越来越疏远。

三、“村级政府?”

虽然《意见》第三部分“办好村级公共事务和公益事业”只有三条内容,但是明眼的人一看就知道,条款少,事项却不少,活脱脱一级政府的架势。除了没有中央政府的外交和国防功能,这村级组织跟其他地方政府仿佛也差不了多少。

不是说政府不好,而是对于大部分的农村来说,成为一级政府实在是非常不好。最简单的一个道理是,随着人口的城镇化——这一进程还远未结束,大部分农村的人口还会继续往城市流动,留在村里的人口不多,完全没必要把村级组织搞成一级政府。

大家知道,一级政府如果没有钱,又没有多少实事可做,上级又要进行高标准的服务考核,其结果就是形式主义和官僚主义;如果上级给钱,但是没多少实事可做,上级又要进行高标准的服务考核,其结果就是高级版本的形式主义和官僚主义——腐败。把财政资源浪费在形式主义和官僚主义上面,这当然就是腐败。

需要指出的是,上面的批评并不是要否认政策对村庄社会的需求回应。恰恰相反,我认为所有的三农政策都应当更好地回应村庄社会的真实需求,这一点与《意见》强调的“完善村级服务功能”并不相同。换句话说,完善村级服务功能并不一定能够回应村庄社会的真实需求。

当然,在每个历史阶段,并不是所有的村庄社会需求都可能得到有效的回应。政策要回应的,主要是每个历史阶段最重要的社会需求。

四、“农民的真实需求”

那么,在当下,农民最重要的需求是什么呢?

从调研了解到的情况来看,绝大部分村庄最重要的需求无非是良好的农业基础设施、基础教育和基本养老。

良好的农业基础设施,主要包括大块平整的耕地、完善的农田水利设施、低廉的农资和农机供应体系等。目前来看,这些基础设施在广大农村都是非常欠缺的,也是造成农民抛荒弃种的主要原因。

良好的基础教育也是农民最主要的需求之一。目前来看,由于教育城镇化的影响,大量优质的教育资源都往县城集聚,导致农民不得不为了孩子在县城贷款买房,甚至要牺牲一个劳动力专门在县城陪读。原本可以以较低的成本在乡村完成的基础教育,现在不得不耗费巨大的成本进城读书,这对于大部分普通农民来说,实在是巨大的负担。

养老是农村正在面临的另外一个大问题。一方面,随着年轻人口大量地往城市流动,留在村里的主要是老年人,之前的家庭养老体系正在快速式微;另一方面,国家对农村的养老保障体系尚不完备,在短期内希望由政府来接管农村的养老保障,似乎也不现实。在这种情况下,农村的养老问题如何有效解决,这就需要我们的公共政策作出积极的回应。

对于上述三个方面的需求,《意见》除了提到“建设日间照料、互助养老服务设施和无障碍设施”,对于良好的农业基础设施和在地化的基础教育则几乎没有涉及。当然,不是说要由村级组织来承担农业基础设施和基础教育的建设任务,这些主要是政府的任务,需要讨论的是,村级组织在这些任务的开展过程中需要承担什么样的作用。

如果我们的公共政策没有对社会的主要需求作出回应,而是忙于回应一些不太重要甚至没有必要的需求,那么这样的公共政策就只会造成财政资源的浪费。

公共政策要对社会的主要需求作出回应(资料图/新华网)

五、“重新认识村级组织”

重新认识村级组织的功能,非常重要。

需要明确的是,不应当把村庄当作一级政府来建设,而是要真正还原村级组织“党建引领下的村民自治”的核心定位。从这个意义上讲,村级的根本功能在于将分散的农民组织起来,将自上而下的国家资源与自下而上的农民需求有效对接起来。

这样的功能定位决定了,村级组织的核心工作是群众工作而不是行政工作,村干部需要投入更多的时间在了解群众真实需求上,而不是坐在办公室里“做作业”或者天天跑政府开会。这意味着村级组织应当具有很强的群众性和灵活性,能够更好地将农民组织起来共同开展公共事务的治理。良善的公共政策,应当是回应和强化村级组织的这些功能,而不是相反。

那么,什么是乡村治理的现代化呢?我认为主要是处理好两对“积极性和消极性”。

首先,村级组织要平衡好积极性和消极性,在群众工作上要积极,想方设法了解和反映农民的真实需求,想方设法将农民组织起来,想方设法将政府的资源转化为村庄治理能力;在行政事务上要消极,这里的消极是指政府不要给村级压太多的行政任务,不要试图将村级组织行政化,不要用行政事务来取代村级组织的群众工作。

其次,政府要平衡好积极性和消极性,在农民的主要需求方面要积极作为,比如创造条件来完善农业基础设施、让基础教育回归乡村、为农民互助养老提供支持等等;在具体的治理事务上要保持一定的消极性,留一些好事给村级组织去做,而不需要把所有好事做尽,例如政府提供必要的经费支持,让农民自己组织起来开展小型基础设施建设,而不是所有事情都由政府包办代替。

(本文原载于微信公众号“行业研习”,观察者网已获作者授权转载。)

责任编辑:李泠
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