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刘炳辉:新冠肺炎疫情背后的大流动社会——中国近三十年是如何治理的?

2020-02-11 07:45:54

【文/观察者网专栏作者 刘炳辉】

2020年的新型冠状病毒肺炎疫情可谓“超级疫情”,其快速传播首先当然是病毒本身的特性(传播性强、潜伏期长、潜伏期依然有传染性等),但能够十余天功夫扩散到全国并引起滔天巨浪,根本上来说还是社会的结构和运行出现了前所未有的巨变,中国历史上从来没有一场疫情以如此短暂的时间波及全国。作为一场严重的公共卫生安全事件,“卫生”是起源,但关键的问题是“公共”。

为何本次疫情在全国范围内能如此快速传播?笔者总结主要有四个条件:中国进入大流动社会、春运的特殊时期、武汉的交通枢纽地位、地方政府初期反应迟缓。四个因素中,第四个是容易引起舆论关注并被广泛抨击的,但其实前三个是更为基础性的。在对重大社会事件分析总结时,我们既要看到“黑天鹅”,更要关注“灰犀牛”,思考那些从根本上制约和影响我们这个时代的深层因素。

大流动社会可谓当代中国国家治理体系与治理能力现代化面临的长期根本挑战。本次新冠肺炎疫情的应对,也被各界广泛认为是“对我国治理体系和能力的一次大考”。鉴于战“疫”还在进行中,各方面信息和总结尚难以周全,仓促下结论更是不合适的。

但面对大流动社会及其治理难题已经不是一日两日,中国在最近三十年中积极应对,到底积累了哪些经验呢?这些经验哪些在本次战“疫”过程中依然有效,哪些短板是此次新暴露出来的?有效的梳理总结过去流动社会“常态治理”的基本经验,才更有利于我们日后总结此次“危机治理”的经验教训。

1月9日凌晨,在合肥南动车运用所,春运动车组正在存车线上编组

1992年邓小平视察南方讲话之后,中国开始坚定地迈向市场经济的发展道路,此后人口大流动的潮流兴起,三十年来经济发展屡克难关而不断壮大。上世纪八九十年代,因为乡镇企业的异军突起,在国民经济中一度是“三分天下有其一”,农民工就业还有大量的“离土不离乡”现象。

但随着临近世纪末的乡镇企业大量转制与衰落,亿万农民工进城打工成为主流。原先一整套以户籍制度为依托,按照服务城市户籍人口设计的社会治理体系顿时出现巨大的不适应,世纪之交的大量群体性事件往往与农民工群体有关。

面对社会矛盾和社会冲突的多发,“和谐社会”呼应着时代的需求登上历史舞台。笔者近年来持续在长三角和珠三角等东南地区人口流入城市进行调研,当地流动人口管理服务部门的老同志对这段历史转变过程都感触颇深。尤其是2003年引起社会广泛关注的发生于广州的“孙志刚事件”,导致同年秋收容遣送制度被迅速废止,流动人口管理过程中的强制手段被大幅度削弱,更加注重服务理念的推广。

在本世纪初,为化解大规模人口流入带来的城市治理难题,东部地区城市纷纷成立各类专门的流动人口管理服务部门:

2004年,江苏苏州张家港成为江苏省内首个设立专业机构的县区。

2005年,浙江嘉兴市嘉善县成为浙江省内首个设立专门机构的县区(新嘉善人管理委员会,2007年统一跟随嘉兴市改为“新居民服务管理局”)。

2007年,浙江嘉兴市成为全国首个在地级市中设立专职机构的城市(嘉兴市新居民服务管理局,2009年由设立时的事业单位转为行政部门)。

2008年,广东省东莞市成为全国地级市中首个设立专职行政机构的城市(新莞人服务管理局)。

2010年,浙江掀起成立相关机构的高潮,绍兴、温州、舟山先后在地级市层面成立了专职机构。

2018年常住流动人口(万人)规模排前的30大城市,数据来源:国家统计局

尽管在同一个地级市内部各县区之间体制上还有差异,但总体上是把机构建立起来了。比如绍兴市的相关部门是在公安局同时加挂一个牌子等。笔者曾统计梳理过,“根据‘六普’人口数据排列的外省流动人口占常住人口比例最高的东部22个城市中,有8个城市(东莞、深圳、温州、惠州、嘉兴、广州、舟山、绍兴)都曾经出现过新增设部门的变革现象。”

出现新问题,成立新机构,既凸显地方党政的重视,也有利于工作有专属队伍落实。这一轮“增设部门”的改革实践在特定的历史时期起到了“暖人心”的积极意义。

但随着实践的不断发展,科层组织运行有其自身的规律性,新成立的关于流动人口管理服务的部门遭遇了“职责不清、体制不顺、协调乏力、队伍难建”等四大挑战,逐渐不敌与其同时开展的另外一种组织变革模式——领导小组,各类新机构在2012年之后逐渐被撤销合并,在最新一轮的党和国家机构改革中基本销声匿迹。

领导小组的组织变革模式在流动人口治理过程中更有竞争力,源于流动人口治理是一个牵涉极广的复杂治理,涵盖公安、教育、医疗、计生、环卫、交通、社保、司法等二十余个部门,并非简单新增设一个部门可以解决。

中央层面围绕流动人口治理工作的领导小组是在1991年开始设立的中央社会治安综合治理委员会(简称“中央综治委”,与中央政法委合署办公)下面,全名为“流动人口治安管理工作领导小组”,作为“中央综治委”的五个领导小组之一。2013年国务院成立的农民工工作领导小组,办公室设在人力资源社会保障部。

包括此次超级疫情中,国家最高层率先成立的也是“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”,疫情爆发地则成立的是“湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部”。其实“指挥部”也可以看作是领导小组的一种表现形式,实质都是综合决策协调组织,不过是“指挥部”的战时色彩更强烈一些。

中央综治委的历史

从“增设部门”到“领导小组”,是治理大流动社会过程中,中国党政科层制的一个最基本变革脉络和规律。其深层次原因,在于“领导小组”模式较好的适应了复杂社会治理的现实需要。

“向上升级”是指在我国党政科层体制中的级别提升。如县级向上升级为地市级(如东莞、中山等),地级市向上升级为副省级城市(如深圳)等“刚性升级”。还有一种是在资源配置、管理权限等方面给予较高的授权安排,如“省直管县”等“柔性升级”(还有如县级市、撤县设区)。

“向下生级”是指突破现有组织框架自主设置一些基层管理层级。如浦东新区二十多年中尝试了“城工委、农工委——功能区——地工委”三种不同的体制机制创新,东莞从“政务服务中心”到“综合服务管理中心”等多种基层的管理创新。科层组织纵向上的不断寻求突破,正是源于人口涌入对原有管理层级的“撑破”几乎发生在地方政权的各个层级。

同时,我们也注意到一个显著的趋势,即以信息技术为代表的现代科技在大流动社会治理中的作用日益上升,组织变革与技术进步共同提升了当代中国治理流动社会的效能。但笔者对此也曾批评性总结过,信息技术的主要优势是信息采集、平台建设和数据分析三个方面,无论是信息技术还是其他技术,其本质特征在于‘快’等效率属性,这种效率在经济领域是可以带来“技术红利”,如果运用得当获得社会结构的支持是可以促进社会进步的,其效率属性与经济领域的逐利性是天然亲近的。

但问题在于,社会治理领域并不是一个创造财富的领域,其属于财富的二次分配领域,即主要是进行社会利益的调节和平衡,“快”本质上就不是社会治理的核心特质,“好”才是社会治理的底色要求。所以“以快为美”的信息技术在社会治理领域的应用成就主要依然集中在“治安”工作上,这与治安工作的特性有较大关系。而在这些治安之外的领域,涉及流动人口的更核心的问题在于利益的均衡分配,这又属于制度建设和改革问题。

整体来看,大流动社会对原有的治理体系在初期形成了较大冲击,但经过一段时间的组织变革和技术能力提升之后,原有治理体系基本保持不变,继续延续其中央集权为导向的“郡县国家”传统,笔者将这种新的治理经验概括为“超级郡县国家”。

2016年11月,第11届中国智慧城市建设技术研讨会暨设备展览会北京开幕(@东方IC)

回顾世界历史,在城市化快速发展及其带来的人口大流动挑战下,当年欧洲遭遇社会动荡和革命频仍,眼下印度、巴西、南非、埃及和土耳其等发展中大国面临贫民窟和严重社会冲突,中国三十年来还是保持了基本的社会稳定、城市整洁和公共服务。

最近三十年里,中国对大流动社会的“常态治理”还是取得了卓越成效,主要依赖于治理体系的超强整合能力和技术不断进步带来的治理能力提升。对此必须予以充分肯定并认真总结其深层次原因,不能因为疫情防控过程中的一些问题而全盘否定过去的经验,这对于国家治理的改善是不利的。而且面对突发疫情,全国党政军学民能够凝聚一心,还是依靠我们这套治理体系的强大凝聚力和整合力,这也是过去治理流动社会的一个基本经验。

只是在这次危机中,我们要看到风险社会的挑战越来越迅猛,其留给决策群体的反应时间也越来越短,疫情规模远超“非典”的情况下形成的资源紧张局面,基层社会尤其是城市社区组织化程度偏低的巨大风险,危机治理中政府如何统筹运用新型互联网与物流巨头公司的资源等,这些都对治理能力构成新的考验。而且在过去一段时间中,互联网等信息技术的进步用于社会管控的领域多,而在服务民生和百姓日常生活上面不足,这也是今后需要改进的。

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刘炳辉

刘炳辉

浙江大学宁波理工学院副教授,华东理工大学中国城乡发展研究中心研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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