8月24日，习近平总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会，9位专家现场发言，对“十四五”的发展环境、思路、任务、举措提出重要意见和建议。

上海交通大学安泰经济学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭是9位现场发言专家之一。

陆铭认为，在城乡和区域发展方面，如果一些体制性结构性问题得以解决，将会产生巨大的“制度红利”。具体政策方向，如强化都市圈、城市群的增长极作用、深化户籍制度改革、加强流动人口子女教育投资、增加土地和住房管理的灵活性等，让城乡和区域发展在集聚中走向平衡。

生于1973年的陆铭，是发言专家中最年轻的，“70后”学者进入建言献策核心圈，为之注入新鲜血液。

本文为观察者网对陆铭教授的专访（上）。

【采访、整理/观察者网 朱敏洁】

观察者网：陆老师，您好，感谢您接受观察者网的采访。24日，您在北京参加经济社会领域专家座谈会并发言，习总书记主持会议，会上还有其他专家发言讨论，这些与“十四五”规划紧密相关，您有哪些印象比较深的政策风向，能否解读其中传递的新信息？

陆铭：我觉得最为重要的问题就是习总书记在最后总结发言时明确提到的，关于国内国际两个循环，现在强调以国内循环为主，并不是说不要开放，而是从客观上来讲，自2008年经济危机以后，中国在开放部门、就是进出口贸易顺差对GDP的贡献其实已经降到很小的份额，事实上已经形成了一个以国内循环为主的经济发展局面。

第二个可能会引起大家注意的问题是，中国经济的发展阶段将在“十四五”期间跨越中等收入陷阱、迈入高收入国家的行列，同时叠加上中美贸易争端中出现的各种各样的问题，习总书记在讲话中强调，接下来中国要加大技术创新，争取在关键性的核心技术问题上取得突破。

第三是城乡区域协调发展，这也是我这次发言中重点谈到的问题，关于城市化的进一步推进以及都市圈、城市群的建设，一定会成为“十四五”期间非常重要的政策导向，外来人口市民化的进程一定会持续推进。

第四个值得注意的问题就是人口政策，现在已经有越来越多的共识指出，中国的人口出生率出现比较明显地下降，即便全面放开自主生育，也不会出现人口反弹，所以在这方面可能会逐渐走向自由生育政策。

8月24日，习近平在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会，若干位专家代表参会，9位专家现场发言，陆铭教授9位专家现场发言之一。

观察者网：我们从新闻中得知会议讨论了国内大循环和经济双循环的问题。关于这个政策，眼下讨论很多，比如国内大循环不是简单刺激经济，也不等于经济内部循环、内卷化或自给自足，那么在您看来，国内大循环究竟指什么，怎么样才算循环起来？就您关注的城乡、区域间流动和集聚性平衡来看，有哪些切入点？另外，现在讲的双循环，与一直强调的改革开放是什么关系，有何异同？

陆铭：所谓国内大循环，从经济学原理来讲，就是GDP构成的变化。通常来讲，GDP有三个部分构成，即消费、投资以及国际贸易领域中的贸易顺差。所谓以国内大循环为主，就是指经济增长中主要以国内消费和投资来作为拉动经济的主要动力。

那么你问到怎么才能让国内大循环循环起来，中国现在的关键问题还是消费和投资之间的比例不够协调，尤其是经济危机之前，中国的投资率长期高达50%甚至更高，这种经济发展结构存在不可持续性。

引用习总书记的话来讲，就是消费和投资之间的关系，最后会转化为需求和供给之间的关系，需求要引导供给，供给要创造需求，实际上就是在消费和投资、需求和供给之间形成某种比较合理的关系，从而改变过去我们国家的经济增长过于依赖投资拉动、而相对消费拉动经济的动力不够高的这个局面。

除了总量上的问题以外，还有一些相匹配的结构问题。从产业结构来讲，一直存在的情况是，有些供给或生产部门存在过剩，国内消费是不足的，以前可以通过大量出口来消化，但是现在不太可能再依赖国外需求的高速增长来消化这些行业的产能。另一方面，在有些部门存在大量需求，但是这些需求却往往无法从供给端得到很好的满足，比如居民对教育、健康、养老、旅游、文化等部门的巨大需求。相对而言，在这些领域，我觉得我们的生产活力还没有被释放出来。如何让供给关系进行结构上的调整，以满足人民日益增长的需求，这也是国内大循环接下来要着重解决的问题。

国内大循环还有一个错配问题就出现在空间上，其中最典型的问题就是，一方面人口在城市化进程中不断进入城市，然后在城市体系调整里面，人口逐渐向沿海地区和内地中心城市周围集中，这是反映经济集聚发展的客观规律的。但是，在资源配置方面，我们对人口流入的大城市、沿海地区的土地供应是收紧的；在人口比较少、甚至负增长的一些中西部地区，特别是中小城市的资源配置是增加的，尤其是建设用地指标。这样一来，就形成了所谓的空间错配问题，由于供给和需求在空间上错配，也对中国经济增长的质量产生了影响，沿海地区出现了土地和住房供应不足的问题，导致企业生产的土地成本提高，居民住房价格上涨，而在人口流出地则是大量投资最终缺乏回报，地方政府背上比较沉重的债务。所以，内循环和外循环的关系是，当国内的经济结构调整比较到位，结构性扭曲逐渐得到缓解，两者之间的相互促进作用能够得到发挥。

在我讲具体细节之前，首先要再次强调一下，习总书记在最后的讲话中提到一个意思，就是我们讲内循环为主，并不是说不要外循环、不要开放，而是说让中国经济结构恢复到一个相对正常的水平上。所谓比较正常的水平，就是指不要过于依赖贸易顺差来促进经济增长。同时，在经济开放度中，有一个重要指标叫贸易依存度。贸易依存度就是进口加上出口除以GDP的比重，中国经济的这个比重在2008年经济危机到来之前曾高达60%以上，在全世界比较大的经济体里面，外贸依存度大概在20%-30%之间，可见中国经济适当减少对外向型部门的进出口依赖，恰好符合国际经验。

反过来讲，如果国内循环做的好，对于国际循环也有促进作用。我举两个例子，都与城乡和区域发展有关，也是基于我自己的研究。一是，关于沿海地区的国际竞争力问题，在人口持续流入的沿海地区，尤其是大城市，当政府收紧土地供应时，会使得土地供应增长跟不上人口增长，最后产生高房价问题；一旦房价上去以后，就会推升居民的生活成本，劳动力市场也会相应要求涨工资。当沿海地区的地价、房价、劳动力工资轮番上涨时，就不利于沿海这个中国经济最有活力的地方去释放它的经济发展潜力。所以，如果接下来的土地供应跟着人口流动方向去变动——也就是哪里人口流入多，哪里的土地供应多增加一点，那么高房价问题有可能得到缓解，对于提高沿海地区的产业竞争力和降低成本会起到积极作用。

另一个例子是在农业部门，由于我们国家长期存在城乡间劳动力流动障碍，农村地区滞留了太多的人口，农业人口一多，就导致农场面积很难增加，农业规模经营就会受阻，农产品生产无法发挥规模经济效应，成本降不下来，而这一点恰恰降低了中国农产品的国际竞争力。其中一个表现就是我们现在需要大量进口农产品，特别是大豆。如果国内劳动力流动在城乡之间可以更加顺畅，一旦有大量农民能进一步被城市部门吸纳，农村地区的农业规模经营和现代化进程就可以更加顺利地推进。

这是我举的两个关于国内和国际双循环之间的关系的例子，至于它跟改革开放的关系，那就更加明确了，就是习总书记指出的，要坚持以市场经济作为配置资源的决定性力量，政府更好地发挥作用，在开放这个方面，还是要坚持对外开放的发展思路，特别是对那些跟中国关系友好的地区或国家。从中国方面来讲，仍要主动利用好全球化进程来发展自己，不能走向闭关锁国。当前在美国等国家对中国采取不友好措施的情况下，我想与会老师们也都非常赞同习总书记的这一说法。我们不能在别人喊着制裁我们的时候也立即制裁别人，最终会走向两败俱伤的局面。中国自身要坚持改革开放，通过做好自己的事情，来形成新的经济增长动力。

观察者网：提到国内大循环，必然强调内需。内需不振是近年来经济增速放缓的原因之一，而且我们说扩内需也至少20年了，这一轮扩内需怎么搞？有哪些认识误区需要打破？

从消费、就业层面来看，一，目前国内就业形势复苏如何，二，不确定性增加之下，民众的消费储蓄心理的变化以及对未来的预期，三，中国经济发展中的人口红利，确实一段时间内压低了要素价格，要扩大内需、刺激消费，提升支付市场能力应该是手段之一，我记得您在写《大国大城》时谈过这个问题，但实际解决起来，可能会面临企业、就业、政府等问题，您怎么看这些复杂的关系？

陆铭：

这一轮扩大内需怎么搞，先要把上一轮内需为什么迟迟不能提振的原因给找出来。

我这里讲两个方面，第一，中国国民收入分配差距比较大，跟偏向投资驱动型的经济增长有关，所以GDP虽然增长很快，但居民收入增长相对来说没那么快，这对提振内需有很大影响。从消费需求角度来讲，不仅是国民收入分配差距比较大，同时整体的居民和居民之间的收入差距也比较大。虽然近年来居民收入差距扩大已经得到一定程度遏制，但整体而言差距还是比较大。

随着高收入者的边际消费倾向递减，经济学的最基本原理就可以告诉你，收入差距大的时候，消费需求增长就比较慢，所以更加公平的收入分配应该是下一阶段要重点解决的问题。

什么是更加公平的收入分配？从国民收入分配角度来讲，其实就是转变投资驱动型的经济增长方式，从个体层面的收入差距来讲，最重要的是缓解城乡间和地区间的收入差距。而缓解城乡间和地区间的收入差距，又要以促进劳动力的合理流动为前提。经济学原理就可以告诉大家，在地区间和城乡间，如果劳动力流动更加自由，收入差距就会小，如果劳动力流动有障碍，那么收入差距就会比较大。

第二，启动内需，就是要让供给和需求相匹配。习总书记在讲话中也提到，要用需求引导供给，供给创造需求。原来的经济结构中存在供给和需求互不匹配，主要体现在两个层面：一，从产业结构来看，有一些产业产能过剩，过去可以靠出口消化产能，但现在出口增长逐渐下降，产能过剩状况就会暴露出来。与此同时，有些居民需求非常旺盛的部门，由于种种原因，比如行业进入管制，中小企业融资困难等，导致相应供给能力不足，从而出现短缺，特别明显地是医疗、教育、文化、旅游等部门，这些领域有大量需求是通过海外供给来满足的，包括一些高档消费品。如果未来国内产能能更好地适应这些需求，就可以实现更好的内循环。

二，供给和需求的不匹配还体现在空间上，这是我反复讲的，而这又跟以土地为代表的生产要素供给和人口流动方向不一致有关，其实根本原因就在这里。人口向沿海地区、特别是东南沿海以及中西部的一些以大城市为中心的都市圈集中，这是一个历史上一直出现、未来也将长期存在的趋势。但是以土地供应为主的生产要素却大量倾向人口流出的中小城市，相反大城市、特别是沿海地区的大城市，在人口不断流入的过程中，在整个国家土地新增供应中所占比重逐年降低。在沿海地区以及大城市为中心的都市圈范围内，有大量产业投资需求，但土地供应跟不上，同时住房供应也跟不上人口流入，结果房价、地价普遍上涨，实际上就是由短缺所引起的价格上涨。另一方面，在人口流出地却建设了大量新兴工业园区，本来一些欠发达地区在地理上相对缺乏优势，有的远离大港口，有的远离大城市，有的自然条件比较恶劣，基本是人口流出地，但投入大量建设用地指标，及附带基础设施，导致整个投资效率下降，地方政府债务高企。所以如果要启动内循环为主的发展模式，让供给和需求在空间上相匹配，真正做到供给适应需求，我认为这也是一个非常重要的政策导向。

至于消费就业、未来预期，我认为预期形成分长期和短期，从短期来讲，经济形势的确下滑，比如经贸关系恶化、外部需求冲击等；但从经济政策制定角度来看，应更加着眼于中长期的经济增长潜力，如果通过一系列的体制改革和结构性调整，能够让中国经济走上健康可持续的发展道路，让供给适应需求，既能满足人民群众持续增长的对美好生活的向往，同时又能提高投资效率，那么中国经济就可以重新回到一个中高速增长上来，所有的预期——不管是消费还是就业，都可以重新得到扭转。

当前关键问题是能否唤起民众对未来经济增长、收入增长、消费和就业增长的信心，而这一点，如果不通过实际改革，如果不让人们相信市场经济配置资源的决定性力量——这条颠扑不破的真理和政策导向，那么一旦有不同提法出来，大家就会怀疑是不是之前坚定的东西会有所改变，这就不利于恢复民众对中国经济中长期持续健康发展的信心。

习总书记在最近这次讲话中一再强调内外双循环，强调需求引导供给、供给创造需求，这些提法都有利于大家正确地认识形势，把握未来趋势，增强信心。

中国问题的复杂性，说复杂也不复杂，说简单并不简单，关键是大家对市场经济的基本原则是否有认同，不能再有任何针对市场经济本身方向性的一些动摇和怀疑。

观察者网：其次是投资层面，过去较长一段时间内，国内投资热潮的几个核心部分包括房地产、基础设施建设等，当然导致了一些问题，比如房价高企、投资回报率较低、地方财政浪费等，那么在国内大循环政策下，在投资方面应如何进行调整或引导，有效性应体现在哪？过去地方投资遗留的问题有望盘活吗，比如像最近引发争议的独山县？

陆铭：这个问题其实就是之前提到的空间错配的结果，这是最为根本的问题。在这背后还有一个长期存在的误区，就是对于“平衡”的理解。经过多年努力，到今天终于在决策层明确让都市圈、城市群以及中心城市发展，能够引领下一阶段的中国经济发展，这是一个尊重城市发展客观规律的导向，但在学术界和社会舆论中，始终认为这个做法不利于城乡和地区间的平衡发展。

我多年的学术研究工作，就是在向政策决策界和社会民众普及一个最基本的原理，我称之为“在集聚中走向平衡”。2019年8月26号的中央财经委员会第五次会议公告中使用一个表述，“在发展中营造平衡”，核心就是要促进各类生产要素合理流动和高效集聚，认识到生产要素、人口和经济活动在少数地区极集聚是因为经济发展的规模效应所驱动的这一客观规律，这个集聚规律导致人口持续从农村向城市转移、从小城市向大城市为核心的都市圈转移的趋势。

很多人都认为经济的集聚发展不利于城乡和地区间的平衡，关键是因为传统思维将平衡发展理解为经济和人口的均匀分布，这个意义上的平衡当然跟集聚是矛盾的。但是根据经济学理论和世界发展趋势，城乡间和地区间追求的应该是人均收入和生活质量的平衡。从人均收入来讲，有的地方收入高一点，有的地方收入低一点，但是通过人口自由流动，不同地方的收入差距有所缩小，同时在收入比较高的地区，生活成本更高，特别是更高房价，这就进一步缩小了地区和城乡之间生活质量的差异。最终，人口和经济资源的集聚就会出现一个动态平衡，有竞争力的、生产率比较高的、适合在大城市生活的，那就留在大城市，当然也有人自愿选择在中小城市生活，不同的人根据自己的能力、兴趣、偏好来选择自己的居住地。因此，现在是时候反复强调更新对“平衡”的认知。

甘肃某信息产业园区烂尾楼 图自中国房地产报

传统意义上所说的“均匀分布的平衡”，恰恰可能造成一系列后果，过去十多年中国一直实施这种“平衡”政策，结果就是需求和供给在空间上的错配，在一些欠发达地区投入大量建设用地指标、建设资金以及地方政府的融资借债，这种现象违反经济规律，投资回报率低下，地方政府债务高企。

我认为走到今天，如果再不从根本上扭转对于平衡和区域发展协调的一些认知，那么曾经出现的问题就无法的得到彻底纠正。我希望自己最近这些年的研究能够真正帮助大家去体会什么是有效的、协调的区域间发展，以及如何在这种发展路径上实现真正意义上的人均收入平衡和生活质量平衡。

上述问题要得到纠正，还是必须要通过生产要素市场的改革，第一，在人口流动方面，不能存在体制性的障碍去人为阻碍人口流动；第二，在土地资源上，建设用地指标的分配要逐渐和人口流动方向一致起来，人口流入地要投放更多的建设用地指标，人口流出地的一些闲置建设用地、闲置宅基地能复耕成农业用地，把调整出来的建设用地指标用于跨地区转移、甚至市场交易，最终实现土地和人口相匹配；第三，对于已经形成的地方政府债务要逐渐消化，再不能无效扩张；第四，一些企业如果出现亏损，不能一直通过财政补贴或银行扶持最后变成“僵尸企业”，而应该逐渐转变为对低效率、破产企业的清算，唯有如此才能重新回复到生产资源高效配置的市场状态，为长期有效的发展打下坚实基础。

虽然这个道路会非常艰难，但恰恰只有走过艰难的道路，下定决心做，才能让民众和整个市场相信短期的阵痛会带来长期的增长，可以实现有效的、协调的增长，并且民间投资也会跟进。反之，只是空喊让民众坚定信心，就缺乏现实基础。

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