陆铭:建设全国统一大市场不是重回计划经济,对央地关系改革也是考验

来源:观察者网

2022-04-15 07:31

陆铭

陆铭作者

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长

【导读】 4月10日,关于加快建设全国统一大市场的意见一经发布,便在舆论场引起不少讨论,当然其中也有疑虑。 上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长上陆铭第一时间在个人播客发表见解,一方面澄清建设全国统一大市场,不是重回计划经济,而是极其重要的市场经济建设,另一方面以劳动力市场为例,阐述其畅通循环的重要性。 观察者网将该录音内容整理成文字稿,并就这份指导意见所涉及的一些问题采访了陆铭教授。下文第一部分为录音文字稿,第二部分为采访。

【文/观察者网专栏作者 陆铭】

4月10日,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。这一重大消息的出台引发了各界的关注。尤其当前疫情在多地散点暴发,媒体也陆续报道不少地方物流不够畅通,甚至有地方政府将部分高速公路出入口封起来。所以,不少人认为此时发布这份指导意见,意义重大,甚至可以说意味深长。

那么,我们究竟应该怎么来看全国统一市场这个问题呢?

首先,有必要解释一下当前中国地方政府之间的市场分割到底处于什么状态。近年来,中央政府提出畅通国内大循环,很多朋友对该问题的理解是应该要实现商品市场上的自由流通和全国市场的统一化。但事实上,畅通国内大循环的一个关键堵点是在生产要素市场。当然,这并不是说我们现在的商品市场就完全没有问题。但仅就正常状态下而言,中国的商品市场的一体化程度还是可以的。

尽管我们最近也有一些研究,发现在商品市场上不同地区之间的市场分割以及重复建设等问题,但中国更为重要的问题是生产要素市场上的分割状态,而其中最为重要的就是劳动力市场上的劳动力自由流动在跨地区之间仍然没有畅通循环。

今天,别的问题暂且不仔细阐述,主要谈谈劳动力市场上的畅通循环问题。

当前中国社会正迈入人口老龄化和少子化并存的状态中,从趋势上来讲,劳动力供给总量会慢慢下降,对于中国这样一个大国来讲,有效利用劳动力资源就显得特别重要。因此,有效利用劳动力资源,可以延长劳动力的“红利”,来促进劳动生产率的提高。

就个体层面而言,这有利于提高收入,创造就业机会。从国家层面来看,劳动力的自由流动可以促进地区间分工,在整个国家内部逐渐形成一种形态,即每个地方按照自己的特色来发展当地产业。当地的产业有多大的劳动力容纳数量,相应地就会吸引多少人口;有的地方人多一点,可能会成为发展制造业、服务业这样的地方,特别是在一些大城市;而有些地方比较偏远,既偏离沿海、沿江的港口,也偏离大城市的中心地带,这类地区未来发展的产业可能就逐渐集中在农业、旅游等自然资源方面,这些产业所能容纳的人口数量不会太多。不过,值得注意的是,有些产业虽然人少,但未必是坏事,因为给定经济总量,如果人口少,其实是有利于提高人均资源占有水平和人均收入的。

其次,在当前状态下,中国毕竟还存在户籍制度,至少现在在特大城市和超大城市仍然没有完全放开,同时社会保障的全国一体化也没有完全实现。

未来中国还应持续深化户籍制度改革,尤其是大城市的积分落户制度,目前也在加快推进。其中一个趋势就是,大城市实施的积分落户制度逐渐实现按实际居住年限和社保缴纳年限作为主要的积分落户标准,并且在城市群内部的不同城市之间要实现积分在异地可以累计互认。比如,在城市A居住了三年,城市B又居住了两年,到城市C去落户的时候,此前在其他地方居住的5年是可以在积分落户中累计的。从这个突破口开始,就可以极大地促成劳动力自由流动的状态。长期而言,户籍制度就会成为在居住地登记身份和居住信息的这样一种制度,而逐渐和福利制度、公共服务相脱钩。

那么,大家可能会问,为什么要畅通生产要素的大循环呢?

关键就在于在现代经济发展中存在一个规律,就是规模经济效应。所谓规模经济效应,是指当生产要素在少数地区集中的时候,它所焕发出来的生产率会比这些生产要素平均分配在不同地方要强大得多。因此,在规模经济效应的前提下,就会驱使不同的生产要素在少数地区集中。而且随着经济从制造业向服务业发展的时候,前面提到的规模经济效应和集聚效应还会显得越来越强。在此情况下,一个国家的经济,就像中国现在所处的阶段,会逐渐出现人口和经济向着城市群集中,在城市群内部则会逐渐向大城市周围的都市圈集中。

当然,有些地方会成为人口流出地。从去年公布的第七次人口普查数据来看,如果在地级市和直辖市这一层面来看,大约有40%出现人口负增长,另外60%出现人口正增长。对于那40%的人口负增长地区,大家也无需过分担忧,因为在大量人口负增长地区的中心城区,人口是呈现正增长的,也就是说人口在向中心城区集中。从全国层面来讲,真正出现了不仅是郊区和农村的人口负增长,还有中心城区人口也负增长的地方,主要集中在东北地区和西南地区,这一部分占全国城市的大约20%左右。另外80%左右的城市,要么总体人口呈正增长,要么就是虽然郊区和农村是人口负增长,但中心城区是正增长的。

所以,如果接下来能畅通全国大循环,不同地区一定会出现经济和人口进一步向少数地区集中的现象。在此过程中,可能有人会担心区域间发展不平衡。如果读者过去关注过我写的书或发表的文章、演讲,就会明白在地区之间畅通生产要素大循环的过程中,地区之间出现的趋势是走向人均意义上的平衡。所以,大家不要过于担心。

其实从数据来看,当前中国已经在呈现经济和人口向少数地区同步集中、但人均GDP差距正在缩小的趋势。当然,今后我们还有很长的路要走,不是说今天畅通生产要素大循环,很快全国之间的差距就消失了。即便最后在生产要素和人口绝对自由流通的状态下,差距会缩小,但也不会实现绝对均等。这时候就需要通过中央政府和省级政府向这些人口流出地、经济发展等各方面条件不够好的地方实现转移支付,以促进不同地区间的公共服务和生活质量的相对均等化。最终就让所有的老百姓自愿选择,有些人可能喜欢大城市的生活以及服务多样化,那么就往大城市迁徙,代价就是房价会高一点;有些人可能没那么喜欢大城市的喧闹,也没有那么喜欢城市的丰富生活,那么就可以定居在小城市或农村,当然房价没那么高,生活成本也相对比较低。

最后,关于推进全国统一大市场的手段来讲,主要有以下几点:

首先,取消阻碍生产要素跨地区流动的制度性障碍,其中最为重要的就是户籍制度的阻碍要慢慢下降。

其次,全国范围内在部分政策上要逐步统一,比如税收政策,长期以来还有大量地方所实施的税收政策是不太一样的,有些地方通过减免税来招商引资,这种做法就会导致实质上全国各地的税收是有所差异的。这对于一个大国来讲,它的生产要素配置就很难达到全国统一的效率最大化。

再来,就是有些市场准入的标准不一,这一点在这次的指导意见中也比较突出。比如,有些地方在制定自己本地的市场准入负面清单,将来就全国来讲要逐步统一,不能各个地方各自为政,而是变成全国统一制定一份市场准入的负面清单。

如果能做到以上几点,中国未来就可以更好地发挥规模经济和市场统一的效应。中国作为一个统一的发展中国家,想在未来实现高质量发展,市场的统一,商品和生产要素的大循环,应该可以更好地发挥出中国作为一个大国大市场的优势的。

当前在这份指导意见出台后,坊间存在着各种不理解或担忧,这本质上是在考验我们在思考相关问题时,到底站在什么立场。如果站在全国层面考虑这个问题,那么畅通国内大循环是毫无疑问的,对中国的发展是有利的;如果站在地方的角度,可能会担心在人口流入地会否因为人口过于集中而带来各种问题,而在人口流出地就会出现“空心村”、人口流失等等,有人或许试图阻碍这种现象,但这其实和全国大市场的发展方向是不一致的。所以,这份指导意见在当下依旧存在一定传统体制和思维的障碍下出台,其蕴含的重大意义不言自明。

资料图

【采访部分】

观察者网:关于坊间将这份意见解读为计划经济的误读,应如何澄清解释?这份指导意见是不是对此前提出的生产要素市场改革、国内大循环的一种政策性回应?

陆铭:建设全国统一大市场、畅通国内大循环、生产要素市场化改革,这几个词之间是相互呼应的,具有一贯性。我觉得民间出现的这些反应,可能还是基于一段时间以来大家在生活中感受到了政府的干预,所以这份文件出台后,容易令人疑虑。尤其在我们的中文语境里面,对于“统一”这个词,不同的理解之下会有不同的含义,所以可能引起了一些担忧。

全国统一大市场的“统一”,严格说来是指“一体化”;而一体化的含义本身就跟商品、生产要素的全国一体化配置、畅通流通是一个意思。但是,统一市场的说法,可能会容易让人产生一种疑惑,比如“统一”是不是就是单一、政府一刀切的规定和管制,从而在字面上产生分歧。毕竟普通社会大众不是专业人士,对“统一市场”这四个字的含义有所误解,也都可以理解。

观察者网:意见出台无疑是积极信号,但关键还在于落实。暂且不谈别的,比如有些领域的标准统一问题,一方面谁来牵头做,是否会涉及跨部门的协作?另一方面中国体量大、地区差异大、发展程度不一,统一标准时如何考量地区间的差异因素?换句话说,这本身似乎也是在动地方政府的“蛋糕”,是不是一定程度上会影响地方积极性,央地之间的博弈会出现什么新的变化?而且,如果涉及跨部门合作的话,是否也意味着在动“条块”或部门间的利益,这想必是对整套体制的深刻变革?

陆铭:关于“条块”这个问题,“条”倒是还好,问题主要是在“块”的层面。

统一大市场的构建,从职能上来讲,对应了中央政府各个部委的职能,比如劳动力、土地、资金、市场监管等等,这是条线的概念。所以,就“条”这一层面而言,全国要统一一些标准,取消一些阻碍劳动力流动的制度或障碍,应该说在现有管理体制下是比较容易实现的。

但关键问题在“块”,而且“块”又涉及到执行。由于地方政府拥有强大的行政权力,所以当中央出台一个统一的标准或政策以后,下面能否执行到位,就不一定了。

再者,这里又涉及到既有的管理体制向未来过渡的问题。因为即便现在这份文件出台了,我想所有人都会认同一点,就是这个改革不是一步到位的,想要一步到位,现实中是不太可能做到的。

如此一来,接下来的问题就麻烦了,既然不是一步到位,那么就是渐进的。但谁来渐进呢?从制定规则的角度来讲,基本上是不会渐进的。换句话说,中央的“条线”这一块,在制定规则时常常是领先于现实的,但执行层面是渐进的,实际上就相当于把很多执行层面的权力交给了地方政府,比如像我前面提到的户籍制度改革,改革进度快一点还是慢一点,这个节奏实际上是把握在地方政府手里的。

当然,并不是所有的问题都是如此。在有些局部问题上,条线的改革决心到底有多大,是把握在中央层面的。比如,土地市场改革就有点这样的味道。因为我们目前土地市场改革的焦点问题,是在建设用地指标分配、不同所有制的土地像农村土地和城市土地之间的同权问题、不同功能的土地的配置问题、跨地区的建设用地指标以及补充耕地指标是否可以在全国范围内具备统一的市场问题等等,像这类特定问题的推进,其实是把握在中央部委的。其他大量的问题,实际上是定规矩容易,执行起来就千差万别。

还有一些问题涉及到法制,比如市场分割,如果从反垄断和反不正当竞争角度来讲,应该是不允许有任何组织采取不正当竞争行为以及垄断行为,又比如在道路上阻碍物资流通等等,这类现象中是不是也包括政府的行为?那么这也是要在法制层面应该提出来的问题。

至于央地关系,我觉得当前的确涉及到很深层次的问题,央地关系也需要重新改革。从今天我们讨论的全国统一大市场这件事来看,相关规则的制定一定是要收到中央的,在全国范围内推行统一的制度、规范、标准等等;但是,地方也需要保持一些灵活性的权利,而这些权利是在其他领域内使用,比如制定一些跟当地实际情况较为吻合的经济政策等。这些就涉及到在其他领域内的讨论,但不是在我们今天所谈的统一市场这个范畴里面。

观察者网:那么,如果就这些年国家一直在推进的区域一体化政策角度来看,会产生什么影响?不过说实话,就现在可以了解到的一些新闻或官方消息来看,区域一体化的推进似乎也比较缓慢,像长三角一体化等等,有些方面出于行政体制、区划等障碍,其实也难以深入,所以如果放大到全国,主要的堵点、难点会在哪里?

陆铭:区域经济市场一体化这个问题是不断地讲,年年讲,月月讲,要逐渐让这个思想观念深入人心。然后,在部委层面、中央层面,能够将一些具体规矩制定出来,只能是这么一点点推进。你要说一夜之间改变什么,那是不可能的,我们还是要看到中国在体制转型和改革道路上的困难,不能指望很多问题靠文件一发就解决了。

事实上,解决问题也不是这样的,因为很多事情还涉及到其他系统性的调整问题。比如,一旦生产要素的流动更加自由,那么客观上就会加剧区域经济在总量上向少数地区集中,相应的,有些发展条件不好的地方就需要来自中央的财政转移支付进行配合。

与此同时,在一些人口流入地,假设畅通国内大循环的话,人口会持续增长,这也是牵一发动全身的,比如人口增长了,那么其他配套的像土地资源、公共服务资源等等,是不是也同样跟得上人口增长的节奏?

所以,任何一项改革都是一个系统性工程,不是靠单兵突进就能解决的。

图自新华社

观察者网:您在前面的录音中举了劳动力自由流动的例子,其实过去很多次向您请教时,您都反复强调劳动力自由流动的重要性,那么是不是可以这样理解:当“人”这一要素动起来,自然而然会将一系列相关问题连带出来,从而更综合性地设计某些制度或不同制度间的变革?

陆铭:关于生产要素的流动,应该说每一种生产要素的流动、跨地区的配置都很重要,但是如果要在里面选一个最最重要的,那我还是觉得人口的自由流动是最为重要的。

为什么呢?因为人口流动能产生好几大作用,相对而言,其他生产要素的作用没有那么强。

第一,从人口流动的背景来看,当前中国人口总量的增长已经接近峰值,劳动力人口甚至出现负增长,所以人口的自由流动,对于改善劳动力资源的配置、提高劳动生产率,具有非常重大的意义。而其他生产要素,暂时还没有出现总量即将进入负增长的这个阶段。

第二,人口的跨地区自由流动,是具有促进城乡间、地区间人均收入均等化的作用,这对于当前实现共同富裕的目标也是非常重要的。

第三,就是治理,人口的流动会对地方政府制定政策的效果产生强大的约束机制。特别是在资源的利用效率和公共服务的提供方面,人口流动可以形成一个“用脚投票”的机制。换句话说,如果我对某地的经济发展效率、公共服务的效率和质量不满意的话,可以选择离开。这样一来,人口流动自由,就可以对于地方政府形成非常强大的约束机制,使其不敢也不能乱作为。

而且的确像你的问题所提到的,人口自由流动是一个牵一发而动全身的改革,用通俗的话来讲,就是牛鼻子。只要人口充分流动起来,它就会显示出一个地方具有比较优势的各方面发展条件,不管是硬件还是软件,不管是自然地理条件,还是制度和政府治理的效率。而且,一旦人口流动起来以后,其他生产要素的配置也会跟着显示出哪里的回报更高,比如某地成为人口流入地的话,当然资本、土地等资源也会往人口流入的地方去配置,得到的回报率更高。

尤其是由企业投资所决定的资本,它会跟着人口流动的方向走,这样一来,就可以极大改善全国范围内的资源配置效率,对于高质量发展的意义十分重大。同时,有利于促进生产要素在集聚过程中所焕发出来的劳动生产率。

最后,有一个需要反复强调千遍万遍的观点,就是在地区之间经济总量和人口总量出现分化的过程中,这种趋势不是以个人意愿来改变的,而是说它就是在一个统一大市场下面会出现的必然结果,全世界都是如此。

那么,对于一些发展条件不太好的地方,我反复强调一点,要找到自己的比较优势,追求人均意义上的收入提高,而不是违背客观发展条件地做大经济总量。同时,在资源缺乏、财政税收不足的情况下,由中央政府通过财政转移支付来帮助这些地方提高生活质量,以及基础设施和公共服务的提供等等。

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责任编辑:朱敏洁
全国统一大市场 生产要素 劳动力 自由流动
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