陆铭:发展县域经济不等于让人口留在县城,要放在全国范围考量

来源:观察者网

2022-05-11 07:29

陆铭

陆铭作者

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长

【导读】 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。国家发改委有关负责人表示,要尊重县城发展规律,顺应县城人口流动变化趋势。 城乡,是中国发展中最重要的一组关系。2021年2月底,脱贫攻坚战顺利完成后,乡村振兴局挂牌,意味着中国社会的发展迈入新阶段,县城城镇化是其中的重要一环。 乡村如何振兴?如何依托县城城镇化搞活“县域经济”?城乡发展路径是否会发生变动?观察者网此前就这些问题采访了上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长陆铭教授。

【采访/观察者网 朱敏洁】

观察者网:县城城镇化是“县域经济”的重要内容之一,“县域经济”的范畴/内涵是什么?有人联想到改革开放初期的“乡镇企业”,也有人联系到“国内经济大循环”,以“县域经济”提高农民收入,那么农民如何参与、并从中获益?

陆铭:县域经济,其实就是一个国家的城市体系的末端。这个体系中有大城市及周围都市圈,也有中等城市、小城市,再有县城,甚至再到下面的乡镇。我认为,具体到中国的背景下,县域经济基本上就是指县级市、及下辖农村地区具有一定人口集聚数量的乡镇。

传统上,就中国行政管辖定义来看,县域经济大多处于农村地区,但县城又是一个城镇形态,经济比较多元化。有人联想到乡镇企业是可以理解的,的确中国很多乡镇企业就是在县域经济范围内存在的,但我们现在提县域经济的发展,所处的阶段不一样了。

上世纪八九十年代,乡镇企业是在人口尚未大规模流动起来的背景下发展起来的;经过几十年改革开放,现在中国经济发展已经是一个非常现代化的形态了,人口也大范围流动起来,因此今天我们谈县域经济,就必须要在快速城市化进程、跨地区流动人口大量存在的大背景之下去谈。

至于如何让农民参与县域经济发展,并且能够提高收入,我觉得还是要看县域经济本身的经济总量。中国是一个幅员辽阔的大国,全国各地县域经济的形态差别非常大,有些发达地区或大城市周边的县,现代化程度非常高,人口甚至可以达到几十万、上百万;但还有大量内陆地区的县,远离沿海地区,也远离大城市为核心的经济发展中心,甚至有很多县域经济位于偏远山区,所以各地条件不一的县域经济发展,在多大程度上能够提高农民收入,需要区别对待。

有些县域经济可以通过比较快速的工业化,来吸纳周边农村劳动力,甚至可以跨地区吸纳劳动力就业。但是,对于自然地理条件不好的地方,县域经济的增长空间就受其所在区位要素的约束,吸纳就业的能力自然不够高,所以大量本地农民可能还是需要通过跨地区流动来提高自己的收入。这些地方的县域经济,可能会更依赖于当地的条件,有些可以基于本地资源发展农业相关产业,比如农产品加工企业,还有一些可能位于旅游风景区附近,可以结合旅游资源,发展成旅游服务业上的一个节点性县域经济。但是,我们要看到,类似这样的产业对于就业容量是有局限的。

2019年8月,被称为“农民第一城”的温州龙港撤镇设市。图自新华社

观察者网:在过去较长一段时间内,“城镇化”这个概念似乎逐渐淡化,大多称“城市化”,两者路径、行政架构存在区别。而“县域”看似是一个介于城乡之间的架构,怎么理解这个设置?“县城城镇化”对促进城乡融合有什么作用?

陆铭:尽管历史上存在过一些控制大城市人口总规模和土地供应的政策,但应该说近两年这方面的政策改革力度都很大,已经发生了一些根本性的变化。现在已经非常明确了,要以中心城市和城市群作为城市化的主要空间载体,小城市或小城镇的发展也是放在这一城市体系中去考虑的。换句话说,小城市、小城镇、包括农村发展,都是在以中心城市为核心的城市群来带动的格局之下发展,而不是将两者对立起来。

至于县域经济在城乡融合中所起的作用,我认为也要放到全国范围内考量,不同条件、差异很大的地方,要有差别性对待。比如说大城市周围、距离很近的县域经济,未来的城乡融合体现在,一方面这些本身就高度城市化的地方,还将逐渐提高城市化水平,另一方面将更多地承担起围绕大城市的都市型农业和乡村旅游。

相对而言,地理位置比较偏远的县域经济,未来的城乡融合,一是体现在县城的制造业和服务业更多的和当地农村地区的自然资源相结合,包括服务于农业;二是将县城建设完善起来,具备公共服务功能,为县域范围内的农村居民提供公共服务的节点,比如医院、高中教育等等,都要体现出服务于周边居民、包括农村的功能;三是一些农村居民就地城镇化,可能也会选择在县域范围内买房定居。

对于自然地理条件不够优越的县域经济来讲,其经济总量是有限的,这些地方的居民未来会出现分化或多元选择,一部分人口选择跨地区流动,到就业机会更好的地方去工作、定居并享受公共服务,县城则更多地为留在当地农村和县城的这部分居民提供城市化住房和较为均等的公共服务等。

从这个意义上来说,不同条件下的县域经济要承载起不同类型的城乡融合的功能,不能搞一刀切,也不可能存在一刀切模式,因为中国是一个地域非常辽阔、各地发展条件差异极其大的一个大国。

推动户籍、教育等改革,加快进城务工人员的市民化进城 资料图来自新华社

观察者网:“县域”框架内,未来会吸纳一部分人口,是否意味着城市化进程/路径在某种程度上会发生变化?

陆铭:就像我前面说过的,在整个中国的广阔范围内,县域经济的差异非常大,有的县城条件比较好,未来会吸纳一部分人口,甚至不排除有些邻近大都市圈的县城,人口增长还会非常迅速,这些情况都是有可能的。

但我前面也提到了,绝大多数县城的人口增长潜力并没有那么大,特别是一些地理位置比较差、各方面综合条件不够优越的地方,很有可能人口是不增长,甚至负增长。

从趋势上来看,县域经济的发展,由于其自身空间的局限,仍有相当多的人口可能会向中心城市集中,或者向县城所在的地级市市中心集中。县域经济所能承载的人口大幅增长,只会出现在极少数地区。我觉得,首先大家要明确地看到这一未来趋势。

我们现在提“县域经济”的发展,关键要澄清一件事情,就是在大中小城市并存发展的城市体系格局内,不是说不要县域经济,也不是说县城不需要人口,但也不能把县域经济的发展简单理解为人口就在县城里待着,无需向大城市、中心城市,以及县城所在的地级市市中心集中,像这样的认识其实是在走另一个极端,不符合城市发展的客观规律。

与此同时,我一直以来都在反复强调的重点,人口流动主要是由市场经济来决定其流动方向,同时对于一些人口总量相对较少、密度相对较低的地方,国家要考虑它们的公共服务配置如何也能满足人民对美好生活的向往,能够做到比较兼顾效率和平等。

(本文采访完成于2021年5月,2022年5月观察者网网络首发)

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责任编辑:朱敏洁
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