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吕德文:返贫是个伪命题,扶贫组撤出后下一棒交给谁?

来源:观察者网

2021-03-10 08:05

吕德文

吕德文作者

武汉大学中国乡村治理研究中心研究员

【导读】 2020年是全国打赢脱贫攻坚战收官之年,最近正在召开的两会,也多次聚焦扶贫问题。近年来,国家、全社会在脱贫事业中投入巨大的资源和精力,大量扶贫工作者奔走在扶贫第一线。 如何看待事业及其过程中出现的争议?如何回应“返贫”一说?如何评价扶贫与乡村振兴之间的内在理路? 针对这一系列问题,观察者网采访了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文。以下为采访上篇。

【采访/观察者网 朱敏洁】

观察者网:2020年是全面建成小康社会目标实现之年,也是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。我们先从扶贫开始聊起吧,长期以来国家投入大量人力物力资源,诸如精准扶贫、互联网扶贫等,从过程、效果等整体来看,有什么评价?再者,贫困本身具有动态性,如何防止返贫现象发生?

吕德文:脱贫攻坚有历史意义,好比2006年那会国家宣布取消农业税一样,历史意义特别大。但就技术上说,脱贫攻坚和取消农业税,并没有太大障碍。当年国家取消农业税,主要是因为农业税占国家总税收的比例极低,取消农业税对国家财政没有多大影响。但从战略上看,取消农业税确实是中国历史千百年来具有标志性意义的事。

脱贫攻坚也有些类似。我们现在讲脱贫攻坚,主要是指摆脱绝对贫困。以今天中国的经济发展水平来说,国家已经有足够条件消灭绝对贫困。在政策、资金等各方面准备充分的情况下,脱贫攻坚并不是特别难的事。

可能现在的年轻人很难有绝对贫困的体验,但哪怕是80后,普遍还存在营养不良的状况。我的同学,包括身边的朋友同事,只要是来自农村,很多人小时候都有吃不好、穿不暖的经历。但是今天这样的情况已经鲜少存在。即便有,也不具有普遍性。现在的绝对贫困,主要是收入分配不均、贫富差距等一些制度因素造成的,而不是社会生产力水平低下的结果。过去,国家没有能力保证每一个人都能得到比较好的营养供给,但现在国家有这个能力。

20年前的宁夏西海固 图自央视新闻

如今的宁夏西海固 图自央视新闻

为什么摆脱贫困这件事意义很大?这也跟我们国家的性质有关。中国是一个社会主义国家,只要生产力水平足够高,就有可能摆脱贫困。很多发达国家生产力水平高,社会保障制度水平也高,但还是没办法摆脱贫困,原因就在于资本主义在缩小贫富差距、再分配等方面的能力有局限。中国在解决不平等所带来的贫困问题上,具有政治制度优势。比如,我们是单一制国家,可以通过中央统筹、转移支付来实现地区之间的平衡,还可以通过对口扶贫、社会扶贫等方式,共同解决贫困问题。

总的来说,脱贫攻坚在技术上并不是很难,事实证明我们也做到了。但是,脱贫攻坚的过程中确实带来了一些问题,比方说官僚主义、形式主义就特别明显。这几年我们经常讲基层负担重,很大程度上跟脱贫攻坚中的官僚主义、形式主义有关。

因为做好了充分准备,脱贫攻坚在技术上不难,只要按正常程序做,最终就能达到目标。概言之,把国家政策落实下去,工作队派遣到位,按正常政策执行就可以了。但各地普遍都以“攻坚”姿态对待脱贫,将之上升为政治任务,人为提高标准,形式上的要求也增加了,导致制度成本和执行成本迅速上升,浪费了不少人力、物力和财力资源。

脱贫攻坚以县为主,我每到一个县调研,看他们财政安排的资金,都要远远高于脱贫需要。一方面,这说明脱贫攻坚工作是极有保障的,绝对不可能出现明明知道这个人是贫困人口、结果还让他处于贫困状态,一个都不可能。但另一方面,恰恰是保障太多,要求又太高,地方大量的精力耗费在向上级证明其“一个都没落下”。

这某种意义上造成层层加码,最终使得基层扶贫干部疲于奔命。事实上,扶贫工作并不复杂,也无需耗费大量精力,扶贫干部主要做党委政府和贫困户的沟通链接工作,把贫困户的实际情况和需要了解清楚,把党委政府的政策安排落实下去,就可以达到效果。

但现在是形式主义的工作太多。比如市里检查组要来了,得提前去把准备材料,和贫困户打好招呼。而省里面要来又得更重视,如果国家层面下来那就更不得了。每个县为了把工作做到位,确保万无一失,长期处于运动式状态,不断需要证明自己的工作成效,一直在做扶贫之外的工作,迎接检查、做材料等等。脱贫攻坚过程中这种疲于奔命,脱离实际的空转,给基层治理体系的压力特别大。

很多扶贫干部一开始都特别有成就感,因为脱贫攻坚确实是千百年来难得一遇的大事,投身到这样一场战斗中非常有荣誉感,但做了一段时间以后就发现,原来不是这样的。第一,你想做事,但没有那么多事给你做,因为我们的绝对贫困人口很少,除了三区三州这些深度贫困地区,其他很多地方还真没有多少绝对贫困人口。对于大部分农民家庭而言,只要能出去打工,就很难有绝对贫困状态,所以多数地方的绝对贫困人口要低于统计数字。大概2015、2016年搞精准识别的时候,当时的标准应该是人均年收入3000元左右。这是什么水平?假设一个五口之家,两个小孩、一对夫妇再加一个老人,正常情况下都不可能是绝对贫困,只要有一个半劳动力在打工,就可以解决贫困问题。真正的贫困人口,绝大部分都是老弱病残,他们的家庭条件都看得见摸得着,但这部分人口往往又被低保等政策兜底了。

到2020年底,脱贫攻坚工作基本完成,各地贫困县基本都已验收完毕,就等最后宣布。2020年初,很多人问,疫情对脱贫攻坚有没有影响?根据我们的调查,影响有限。因为大部分贫困县的摘帽工作2019年就已经完成得差不多了,2020年基本都在准备上级部门下来检查评估的事。我个人觉得,就脱贫攻坚这件事,基层贯彻执行的力度,要比上级想象得大,政策完成度是有保证的。

观察者网:从过去我们看到的一些新闻,或是专家学者讨论的一些问题来看,在脱贫攻坚的过程中,制度性成本是非常高的,有些工作中对上负责的现象还是比较重的。

吕德文:现在扶贫的主要问题是形式主义问题,扶贫本身没问题,做扶贫工作对基层没有挑战,有挑战的是要用形式主义对付官僚主义。比如产业扶贫,政府要帮贫困户发展产业,但中国是市场经济条件,所有了解基层情况的人,包括基层党委政府和扶贫干部都知道,产业扶贫要是搞不好,就会越扶越贫,让农民去种东西或搞养殖,万一亏了怎么办?

比如产业扶贫资金,一个贫困人口可能有2000块钱,三个贫困人口就6000块钱,政府给他们直接买羊、买猪,有可能养没了,这在市场经济环境下,其实很正常。关键是,上面要来检查产业扶贫,产业在哪里,收益在哪里,一旦发现没有,脱贫任务就完成不了。

所以为了产业扶贫,基层就搞很多变通,比如以贫困户的名义发展产业,把产业扶贫资金交给某个企业或者合作社经营,贫困户坐享分红收益就好了。类似这种操作很多,但弄到后来企业也不愿意干,因为有些企业也不要这么多钱,或者说拿了这些钱也很麻烦,但基层又非得完成这个任务,大家都弄得很别扭。

产业扶贫都是有指标的,必须要完成。比如扶贫贷款,真正的贫困户没有贷款能力,他连劳动力都没有,给他贷款有什么用?但我们就要求非得把贷款贷给贫困户,地方党委政府也特别困扰。前几年为了完成这些任务就需要上门做工作,一级一级往下压,省里压到县里,说你这总共还有多少亿没完成,相当于扶贫工作没做,扶贫贷款都没发下去,怎么算扶贫?县里没办法,就压到乡镇,最后没办法只能是基层干部挨家挨户做工作。

有些地方的老百姓真的比较朴实,他觉得不需要、也没能力,贷款要来干嘛,又不是不用还。但是基层工作做多了,大家又觉得这是天上掉下来的钱,不贷白不贷,所有贷款的人都没想着还的。今年很多地方脱贫摘帽,就意味着贷款周期到了,要还钱了。银行想把本金收回来时,发现收不了,贫困户拿了以后,即便有钱也不想还。

这个情况真的很麻烦,各个银行都为此烦恼得要命,最后还是只能靠基层政府去做工作。贷款下去很困难,收回来也困难,其实都是基层工作人员代替银行去做这些工作,白白增加负担。银行哪有能力去执行?换句话说,他们也不知道怎么执行。难道起诉贫困户?这是不可能的。

我调研到一个地方,乡镇政府竟然要求各村村委会为贫困户垫资还贷。有集体经济收入的村还好一些,没有的,只能村干部自掏腰包。这都是什么事啊!类似这样的后遗症,就是形式主义,没有必要做的事非要做,不仅消耗了大量的人力、物力、财力,也消耗了政府的公信力,破坏了社会信任。

广西钦州市钦南区久隆镇石安村中药材基地 图自新华网

观察者网:前面我们提到的大多是绝对贫困或深度贫困的情况,我们可以做到全部摘帽,但另一方面社会是不断发展的,贫困的状况可能也是一个动态的过程,如何防止返贫现象发生?

吕德文:你说到了另一件事,就是脱贫攻坚的长效机制问题。其实,长效机制已经比较健全了,有些社会政策比如低保、大病救助、助学贷款等,就是很典型的长效机制。过去一些年,大多数地方已经实现两线合一,即贫困线跟低保线合一。

客观而言,这种意义上的贫困户都不用专门去扶贫,只需用社会政策给他们提供保障就可以。而且现在低保政策比较成熟完善,实现了“应保尽保、动态调整”。那些返贫家庭,可以这第一时间申请最低生活保障。

我个人认为为,既有的政策工具可以转化为脱贫攻坚的长效机制,不需要重新建立,只要把这两个制度衔接起来就可以了。有些地方担心返贫问题,进而提出要打造一支永不撤离的工作队,我觉得这是多此一举。我们有基层党委政府,有基层党支部,也有完善的社会政策,没必要把把超常规做法常态化,这反而影响了常态制度的功能发挥。

脱贫攻坚已经完成了自己的历史使命,过去这几年以“攻坚”名义设置的一套政策体系,就不需要了。扶贫系统几年运行下来,一些不接地气的问题至今没有解决。为什么有这么多形式主义?是因为管理系统跟实际工作脱节了,基层为了满足这个系统,做了很多无用功。最好的长效机制就是低保和其他民政政策,把这些用起来,直接衔接后移交给它们就可以了。有关扶贫的业务,应该回到原来的政府职能里。这就是回归常态,常态化的贫困治理才是正儿八经的长效机制。

这几年扶贫系统规模在膨胀。以前一个县扶贫办可能就三五个人,现在普遍一两百号人。村里有扶贫协理员,镇里面有扶贫干部,县里有扶贫信息中心,一个信息中心都是大几十号人。试想一下,全部加起来要膨胀多少倍。

不出意外,扶贫办要转制为乡村振兴局。这意味着,扶贫业务可能不会再像过去的工作方式一样去“攻坚”。但是,脱贫攻坚留下的庞大的扶贫系统将转移到乡村振兴中,我觉得,脱贫攻坚过程中的经验教训都需要总结。毕竟,乡村振兴和脱贫工作不一样,它是一项战略,不能依靠短期的攻坚完成;它也是一项综合工作,更要注意前后左右的关系。因此,扶贫办的特殊地位,也要回归常态。

64岁的刘永富已卸任国务院扶贫办主任,担任该职务7年。图自央视新闻

2月25日16时,北京市朝阳区太阳宫北街1号,国家乡村振兴局牌子正式挂出。“国务院扶贫开发领导小组办公室”牌子此前已摘下。

【吕德文教授近期出版的“基层治理三部曲”已陆续上市,《基层中国:国家治理的基石》,《大国底色:巨变时代的基层治理》,《治大国若烹小鲜:基层治理与世道人心》,敬请关注。】

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责任编辑:朱敏洁
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