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吕德文:乡村振兴都要“强富美”?应该是保底和普惠

吕德文

吕德文

武汉大学中国乡村治理研究中心研究员 来源:观察者网 2021-07-04 08:25:03
导读
在迎来中国共产党成立100周年的重要时刻,我国脱贫攻坚战取得全面胜利,近1亿贫困人口实现脱贫,创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。六月上旬,党中央、国务院专门出台文件,支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区。 从脱贫攻坚到乡村振兴,中国获得了哪些成就和经验?如何提高农村参与政治的积极性?乡村文化振兴应该怎么做?为此,观察者网采访了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文。

【采访/观察者网 刘惠】

持之以恒,政府发挥了主导作用

观察者网:中国全面消除绝对贫困,是人类反贫困史上的伟大实践,并且创造性地使用东西部协作、对口帮扶、定点扶贫、精准扶贫等方法来解决中国的贫困问题,在此过程中,如何评价政府和基层党组织在反贫困事业中的作用?

吕德文:从国际经验角度来讲,中国的脱贫事业最大的特点就是政府主导,我们把脱贫当成一个国家的责任。

西方主要是社会扶贫,一些参与式扶贫都是NGO和社会组织在做,西方国家有没有意愿去做,有没有能力做到,其实都是很大的问题。西方的国家要搞脱贫,制定任何一个政策都有可能会出现内部的各个派别、各个地区、各个群体因为不同的利益诉求相互掣肘。

我们国家为什么能够做到这一点,跟它的制度优势有关系,我们有一个强大的“集中力量办大事”的优势。无论是对口帮扶还是其他的政策措施,目标都是全国一盘棋,集中力量办大事,国家可以把各个政府的体系,社会的各个力量统筹集中起来,去完成国家某个阶段最重要的中心任务。每一个部分,每一个领域,每一个行业,甚至每一个阶层的群体都发挥自己的主动性,共同服务于一个共同的目标。

我们国家有这个制度优势,可以拧成一股绳,不仅不掣肘还能相互支持,这是很厉害的。我们中国共产党的宗旨是为人民服务,为广大的工农阶级服务,代表最广大的人民群众的利益。其中,贫困人口、农村人口是非常重要的群体,符合我们的中国共产党的宗旨,这个宗旨有整个社会、中华民族的广泛共识。

因此,我们不需要讨论,都很支持脱贫事业,都觉得这是必须做并且非常伟大的事业,这个共识本身就是国家能力的基础。有了共识,我们国家确实有能力做到,这也是很关键的地方。很多具体的机制支撑着能力,以中国共产党为核心,凝聚社会的各个力量,共同去完成一件事,这是我们的制度优势,也是国家能力的表现。

观察者网:除了政府主导外,我们还积累了哪些成就和经验?

吕德文:政府主导就是最核心的经验了,要把脱贫事业当成政府的主要工作,纳入政府的优先议程,政府起主导作用。第二个很重要的经验就是有计划和长远的规划能力,脱贫是一个产业规划的结果,中国在80年代初开展扶贫工作以来,到现在差不多已经40年了,从来没有停过,都是每五年一个周期脚踏实地去做。我们的脱贫事业基本上就是一届接着一届干,后任不会推翻前任的事业,能够持之以恒,这是有计划有规划的表现。

一图梳理中国扶贫70年历程。图片来源:视觉中国

第三个是我们一些具体的机制和做法,包括对口扶贫、精准扶贫等具体的技术层面上的做法。扶贫不是一个口号,也不完全是一个纯粹的政治行动,还是要有一些技术支撑,怎么样让扶贫的资源能够精准的投放到贫困地区和贫困人口身上。现在讲精准扶贫,比起国外还是要好很多,我自己觉得改进的空间也很大,包括开发式扶贫,或许比现在的精准扶贫要好一些。

现在基本上是区域性扶贫比较多,贫困县就算一个区域,我们本想针对贫困县里面20%的贫困人口投放资源,最后发现还不如针对100%的人口去投放效率更高一些,因为针对20%人口去精准识别、精准施策、做很多工作,需要大量人力物力支持,耗费的成本特别高。

要让扶贫资源精准送到贫困人口的手中,背后的工作经费极其庞大,花费的能力也很多,如果中央政府、省级政府直接把财政拨到县政府,定期对产业、基础设施、社会保障做些统筹规划,效果可能会更好。

基层治理不能好心办坏事

观察者网:在村干部职业化和行政化、干部脱离群众的背景下,如何发扬基层民主,提高农民对政治生活的参与率和积极性?农村基层党组织如何密切联系群众?

吕德文:现在很多地方村级组织的行政化越来越严重,以前是一个自治组织,承担的行政任务比较少,主要工作是服务群众来解决村庄内部的事情,它的组织特点是自我管理、自我服务、自我教育。这几年国家治理的任务越来越多,尤其是这几年,脱贫攻坚、乡村振兴、农村人居环境整治、党建等工作都增加了基层工作人员的负担。

基层工作人员的负担基本上都是行政性的任务,也是事务性的工作,包括写材料报表等,这极大地挤压了村干部的精力,让他们没有时间去跟老百姓、群众打交道接触,主要也是为了完成上面派下来的细小琐碎的行政任务。

比如疫情期间,按常理社区干部、村干部跟群众之间应该很熟悉的,要什么资料信息很快就知道了。实际上,村干部和群众某种意义上脱离了关系,不了解群众的情况,临时要统计群众的家庭基础信息的时候,手忙脚乱,大量时间耗费在这里,这是我们现在的状况,那怎么样来解决这个问题?

我觉得有几个方面比较重要,第一个是要让基层组织回归到自治组织的性质上,不能把它定位成行政组织。现在很麻烦的是,不管有意还是无意,都有把村委会、社区居委会正规化的趋势,你刚才讲的那几个都是典型的表现。村干部严格意义上来讲就不是干部,也不是体制内的干部,没有工资而应该是务工补贴,他今天在村里面做了一天的事,村民委员会给他核算一天100块钱,没做事就不拿钱,做事就拿钱。

广西柳州:村名票选“当家人”。图片来源:视觉中国

但是,现在每个地方财政都在保障村干部的工资,固定每个月拿钱,很多地方的组织部门都在提高村干部的待遇,这是非常错位的。把村干部当成一个有固定薪资的体制内的工作人员,其实是很不好的迹象,看上去是好心,其实办了坏事。我认为首先要把村干部回归到自治组织,拿务工补贴,他们的身份就是农民,村干部每五年选一次,选上去就是村干部,下去就是农民。

第二个是清晰严格的界定。这几年也有类似的措施,但是效果不好。村干部到了村级组织和社区居委会干什么事,要有清晰的定位,主要还是要完成群众内部自治事务。

比如村里有什么事情,有纠纷要调解,哪条路需要修,我组织大家一起来把它修好,村集体经济财产我们怎么分配,村集体资源怎样经营起来或者租给别人,这些重大事项都要讨论,需要群众自己去完成内部的事务。

上面的行政任务不是不该完成,村委会也有配合上级行政组织任务的职能,比方说社保要协助乡镇政府,街道要把社保交齐,这也属于服务群众的一部分。我刚才讲的事务性工作,比如抄抄写写这种应该大量减少,需要做的是纯粹的实事,他的工作空间不应该在办公室里面,应该在田间地头、在老百姓的家里面。

群众路线没有那么抽象、高大上,村委会把它定位为自治组织的话,没有必要搞得那么正规化。村干部如果做的不好,村民自然把他给选下去了,村干部不干事,干得好坏与否都不是基层政府担心的,基层的党委政府唯一要做的是监督有没有贪污腐败、伤害群众利益的事情。

接下来说怎么样改善密切群众联系,这里面有一个重要的原则,基层政府要避免包办替代,避免政府兜底。村子里面是内部的事务,现在很多地方搞人居环境治理,可以去动员引导,让村民把自己的生活环境搞得更好,但不能代替。

现在很多地方都是政府代替去做,村里面的街道有专门的保洁员,保洁纳入政府环卫体系,这完全没必要。反而给农民造成了依赖思想,觉得这是政府理所当然的。

政府帮农民把房前屋后搞干净,如果不干净了还有意见,这导致农民很被动、没有自主性、也没有参与的热情。怎么样调动群众的参与?就是政府不该兜底的就不要去兜底,政府包办代替了,群众就没有承担、商量、参与的空间了。村干部也是,村干部既然是上面发工资,上面考核的也是事务性的工作,跟老百姓和群众关系不大,所以他的政治参与、投票之类也无所谓,他觉得跟我没关系。

从乡镇党委政府的角度来讲,既然给你发工资,肯定是要让你听我的话,希望做的工作是我满意的。群众会认为怎么着都是选他,这一系列让我们乡村关系有点扭曲。无论是人事还是治理事务都有包办代替、正规化的趋势,我觉得国家的干预要适度,不能深入到村庄的公共事务里,尤其不能深入到农民的私人生活领域里。

今天刚刚发生的一个案例,我在一个地方调研,有两户农民是邻居,两家人有矛盾,A和B是邻居,B走路出口需要经过A家,那条路都是两家公用的路,然后 A家盖新房子把这个路给阻断了,导致B出不了门,没有办法通到大路上。

这个事情非常清楚,就是邻里矛盾,事实也非常清晰,村干部进行调解要求A把这个路给退出来就可以了,但是因为今年刚刚换届,新的村书记说那是上任书记的事,这事我不管,导致B跑到镇政府要求解决,镇政府说我没有执法权,我管不了 A,镇里推脱了,也不想介入。村里不管,乡镇又不管,B只能跑到县里面去上访,跑到县里面一上访后,乡镇政府就开始着急了,最后镇政府承诺给B家单独修一条路,以后就不要去找A家了,你说这是个什么事。

镇政府先是不管,后来直接包办代替,其实最重要的工作是去到B家和A家进行协调,A做的本来就不对,你要维护公平正义,结果你为了省麻烦,不想惹不好说话的A,不履行这个职责,又是为了照顾B的需求,给他单独修条路,这就叫包办代替。

最后这个问题看上去是解决了,实际上造成了非常大的社会不公,这个村庄彻底没有了公共性,他们两家的矛盾依然存在, A在村里面继续嚣张。包办代替的逻辑是不想去组织动员群众,不想教育群众,怕跟群众打交道,最后以兜底的形式去完成任务。

人居环境治理也是一模一样,因为要组织和动员群众,让他们自己去解决自己的环境问题其实是比较难的,很多地方政府自己出钱,雇佣一批环保员、环卫工,政府承担财政支出,把农民的居住环境搞好。

但是搞好的意义并不大,反而是制造了一个意外的后果,跟刚才纠纷调解是一样的道理,现在包办代替在我们的乡村治理里面非常普遍,本来应该是村民自治范围里面的事情,政府的包办代替反而导致了村庄更没有参与性和公共性了,公共事务解决得更不好,最后的结果就是越来越行政化,越来越依靠行政。

乡村振兴需要普遍性而不是特殊性

观察者网: 我们现在处于乡村振兴的窗口期,在乡村振兴的背景下,涌现了很多乡村旅游,但实际上乡村旅游做得并不好,同质化严重,在资本的推动下不断地异化。乡村振兴如何因地制宜发展出自己的特色?对比之前的华西村,现在面临产业升级转型的瓶颈,我们的乡村产业应该如何去做?

吕德文:我觉得个案都是意义不大的。首先确定一个概念,乡村振兴不等于村庄振兴,中国有太多的村落,振兴的案例也很多。成功的案例找出100个、1000个都没有意义,因为它们是特殊的,包括华西村也是特殊的,今天华西村面临的一些问题也有特殊的原因在里面。

华西村在苏南地区,苏南地区相对来说也有特殊性,整个区域的工业化和城市化的水平比较高,所以它的村集体经济都比较好,整个区域形成了一个城市带,把好处溢出到了整个农村地区,它们看上去是村庄,实际上已经不是了,已经纳入了地方的城市体系、工业体系,为整个城市和工业提供土地人口和各种资源支持,同时分配了城市和工业的利润。

通过城市化和工业化发展水平来实现乡村振兴,而不是依靠乡村自身的发展,通过城市带动农村,这也是普遍符合全世界的规律了。用这个规律来看的话,全国的乡村振兴的战略应该是我们的城市化和工业化的水平到了一定的阶段,整个乡村振兴才有基础。我们要的不是一个华西村而是要千万个华西村。

现在我们还处于高度城市化过程当中,至少还要十到二十年左右的时间,到那个时候乡村振兴是自然而然的事情。我们要有一个阶段的概念,就是能不能超越发展阶段去讲乡村振兴,那是没有意义的。现阶段最好的乡村振兴还是扎扎实实做好高质量的城乡融合的工作。

观察者网:七普数据显示我们有超过4亿的流动人口,趋势是往大城市和东南沿海地区聚集,在人口外流的情况下,乡村发展和振兴应该怎么做?

吕德文:在人口流动的大背景下,也可以搞乡村振兴,只不过是标准和重心有区别。它的标准不是我们想象中的非常后现代、高大上的项目,不需要强富美的乡村振兴,我们需要保底式、普惠性的乡村振兴。

将来我们城市化率到了百分之七八十,依旧有几亿的人口在农村。我们经济条件发展很好,最重要的是通过乡村振兴来把农村当成战略稳定器,万一城市经济体出现了问题,我们还有个退路。现在乡村振兴有很多基础设施的投入,应该把它当成战略性的投入,要保留在那边,将来应对不时之需。

比如出现金融危机了,大部分农民工在城里面待不下去了。哪怕买了房,没有充分的就业,还是得回到农村去,他就有个退路。疏解了大部分农民工人口,城市的就业和整个经济体就有可能减轻压力,从而重新恢复活力。从国家的角度来讲,这些是乡村振兴的主要战略意图。

观察者网:我国将浙江省建立城乡统筹共同富裕示范区,为全体人民共同富裕探索路径、提供范例。您在浙江也做了很多年调研,您如何看待这个事情?对我们有哪些启示和经验?

吕德文:我觉得浙江最好的经验是通过工业化和城市化,这样一个高质量的经济发展来带动农村的发展,通过增量而不是存量和二次分配来形成共同富裕。当然省级财政也有一定的二次分配,比如说丽水、衢州就受惠于省级大量的财政转移支付,所以他们的乡村振兴也搞得很好,像后花园一样,但总体上是因为浙江有一个很好的经济发展。

现在很多村庄学的不是浙江的普遍性而是特殊性,就是有钱把整个农村建得强富美,我们很多中西部地区也想这样搞,但是财政能力又不行,就只能选择示范的形式,比如说一个县搞一两个点。

结果是反其道而行之,在财政能力有限的情况下,搞一两个示范点,这一两个示范点把财政资源挤压了,就意味着其他的绝大多数村庄都振兴不了。

我个人觉得浙江经验不能学,浙江的特殊性大于普遍性,它的工业化和城市化水平之所以这么高,经济发展之所以这么好,某种意义上是建立在吸收了大量的中西部的人口、技术、资源的基础之上。比如,我在宁波调研的时候,宁波市对新市民特别友好,吸纳了大量的中西部的人口落户,所以宁波的人口结构特别的年轻,劳动力很充沛,制造业就很发达。浙江经验可以形成另外一条有效的路径,找到适合中西部乡村振兴的路径,在城市化和工业化水平不会特别高的一个地区怎么样来实现乡村振兴。

乡村文化振兴要符合生活生产的需要

观察者网:现在对于乡村文化有两种现象,一方面在城镇化过程中,乡村的传统文化出现了变味,婚丧嫁娶习俗逐渐炫富化和攀比化,另一方面大家又比较喜欢乡村文化产品,比如“李子柒”、“华农兄弟”,您如何看待这两种现象,如何看待农村的传统文化?我们的乡村文化振兴需要怎么做?

吕德文:我觉得这两个不矛盾,因为它们的文化消费群体不一样,实践主体不一样,像“李子柒”现象,实践主体和消费群体是城市中产,是已经城市化的那部分人口,那些困于高价彩礼的,是属于还留在农村的中下层的群体。他们两个群体,两种文化模式并不冲突。我觉得文化或风俗都是生活实践的产物,没有我们想象的那样,有非常理想的文化遗产或者文化产品在里面,它是我们生活到这一步需要这个东西,它就创造出来了。

青岛:“非遗”茂腔戏进村 助力乡村文化振兴。图片来源:视觉中国

乡村文化振兴最重要的关键点在于不要把乡村文化遗产化,以为过去的就是好的,以为理想的状态就是好的,其实应该是实践当中的就是好的,最重要的是要适合现在的生活需要。

为什么李子柒很火爆?主要原因不在于它是乡村文化,而是在于说我们已经造就了一大批非常庞大的中产阶级,他们需要把乡村产品、乡村文化当成中产生活的消费品。从乡村文化振兴角度来讲,更重要的是生活在农村的那一批人,他们需要有健康的文化产品,要符合他们的生产生活的实践。

这可能不是我们外人想象的过去的那些东西,其实他们需要的恰恰有可能是城市文化,比如说抖音在农村很火爆,广场舞最典型,现在农民农闲时间也多了,他们有休闲的需要。反过来,也要避免一些文化糟粕。总归要站在农民主体的视角去看文化振兴,哪些人生活在农村,比如说现在都是中老年人,文化产品要符合他们的需要,不能用年轻人的视角去看,那可能是未必是对的。

观察者网:您之前做过小镇青年的研究,近几年,小镇青年、农村毕业生回乡就业的趋势越来越明显了,您认为背后有哪些原因?

吕德文:这两年调研的那些小镇青年,他们大部分都受过高等教育,回到乡里面去他们也蛮适应的。原因在于现在农村也在变,那种纯粹意义上的乡土文化已经慢慢的没有了,农民的生活方式也在都市化,包括农村的健康、休闲、一系列的娱乐活动也都慢慢的都市化了。

很多城市的文化产品在农村里面也很方便获得,尤其是智能手机和互联网的普及,更加缩小了城乡之间的差距。现在返乡的大学生在农村生活得还可以,也没有那么大的冲突,并且能够回到农村的大学生,基本上都是回到家乡就业有一些优势,所以他们的生活并不一定会比城市差,他们的生活满意度也不是很低。最近五年,整个地级市和县城城市化提速特别快,他们生活在农村也很方便,在县城和市里面买房子的很多,他们的小孩也可以在享受比以前好一些教育。

总的来讲,城乡融合已经大大地加快了,城乡之间的文化融合也特别快。农村里面“文青”也不少,城市里面也出现了更多的类似小镇青年这样的人。这两年流行“内卷”和“躺平”,说明城市的吸引力也慢慢变少了。整个青年群体,因为城乡分隔减小也已经慢慢融合了。

观察者网:越来越多的小镇青年回到县城或地级市工作,人才是乡村发展的核心价值和人力资源,请问乡村如何能够留住人才和孕育特色?

吕德文:我的回答可能不太一样,我觉得乡村没有必要刻意留住人才。关键是在于这个地方有没有好的就业和好的产业。城市建设的不错,自然而然就有人才来,跟乡村和城市没有多大关系。城市化有一个梯度结构,人才分配也是一样的。特大城市、中心城市像北京上海,肯定吸引的是最顶尖的人才,省一线二线城市也要吸引不错的人才,县级城市的话,吸引差不多的人才就行了。

超八成数字新职业岗位在三四线城市,小镇青年返乡就业成趋势。图片来源:视觉中国

无论怎么个吸引法,整个人才流动跟城市的梯度结构基本上是相互匹配的,农村只能吸引表面上的那种相对来说差一点的人才,但我觉得不能用好差去区分他们,关键在于说你要吸引跟地方发展相匹配的人才。举个很简单的例子,我研究基层治理,研究基层干部这个群体,基层治理的干部要研究生没有必要,我觉得有个大专水平就很好,现在我们很多地方的组织部门,非要去吸引研究生和985的大学生,这些人才对地方发展一定就是好的吗?不是这样的。

每个地方政府要改变人才的评价,要吸引跟地方发展相匹配的人才,有些人才是吸引过来的,有些人才是培养起来的,比如说一个好的基层干部,可能大专水平就够了,你给他一个好的发挥空间,好好培养他,结果就是非常好的人才。关键不在于我们吸引了一个好的人才,而是要让人才有用武之地,这才是真正意义上的吸引人才、挖掘人才的潜力。

观察者网:人才与教育息息相关,教育在城乡均衡发展缩小地域差距的过程中有着平衡器的作用,在新型城市化的发展过程中,乡村教育如何提供保障和支持?能否通过教育来推动乡村振兴?

吕德文:现在关键不在于教育推动乡村振兴,而是怎样让农村教育保证适当水平。现在教育均衡化的问题很大,特别这几年城市教育跟农村教育差别越来越大了。某种意义上,教育可能是导致城乡差距最大的一个变量,核心在于让农村教育水平和教育资源能够有一个更加合理的资源投入。

从我自己的调研体会来看,物质上的投入已经不是问题了。农村的教育硬件设施跟城市基本上没有多大的差距,但是软件上差距很大,包括教育的师资、生源、教育理念等等,这是我非常浅的体会。乡村教育一个非常大的麻烦是师资和生源流动太多了,现在农村教师在当地的待遇水平都很不错,但相对于市场化的学校或城市学校来讲,差距就大了,这是一个典型的城乡差距。

这几年,我们也在规范培训机构,一个很重要的信号就是减弱教育的市场化,减少这种竞争性,对农村教育可能是一件比较好的事情。因为一旦城乡纳入同一个市场教育体系的话,农村永远竞争不过城市。除非在农村组织一个超级中学,比如像“衡水中学”这种类型的学校,才可能跟城市学校竞争,但组织到这个程度的话,基本上其他农村教育也就死了。

教育是一个系统工程,学校教育只是一个环节,社会、家庭也很关键。现在农村家庭在子女教育的投入上,比城市家庭少很多,这是客观现实,短期之内没有办法解决。因此我认为农村教育一个关键就是要强化学校教育的主体作用,也是唯一的中坚力量。

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吕德文

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武汉大学中国乡村治理研究中心研究员
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刘惠

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