吕德文:县乡治理中重视“人治”,并没有过时

来源:观察者网

2022-06-01 07:52

吕德文

吕德文作者

武汉大学中国乡村治理研究中心研究员

【导读】 本文为杨华著《县乡中国:县域治理现代化》的序言,该书由中国人民大学出版社2022年4月出版。

【文/吕德文】

“县官不如现管”是一句俗语,通俗理解是“管事的”不如“办事的”,这是长期以来国家治理的实践样态,乃至于成了基层社会的共识。

站在国家的角度,“县官不如现管”当然不是一件好事。因为,它意味着正式权力很可能被非正式权力所歪曲、架空,国家治理的统一性和有效性都无法实现。时至今日,“县官不如现管”仍然是一个有待解释的国家治理命题。《县乡中国》一书基于基层丰富的实践场景,试图回答县域治理现代化的方向和路径。

1.“县官”既是政务官,又是事务官

所谓“郡县治,天下安”,县域治理是国家治理的基石。自秦汉确立郡县制以后,“县官”是“朝廷命官”,是皇权的人格化象征,但县以下的官吏却很难说是皇权的代表。

事实上,大多数胥吏都具有半正式性,他们或是来自基层社会,是地方势力的代表,或是“县官”的幕僚,与其说是地方官员,还不如说是私人助手。如此,县治就变得极其复杂。

皇权时代的“县官”,大都受益于科举制度。他们未必受过多少专业的行政知识训练,甚至于对国家治理事务也未必了然于胸,但他们所读的“圣贤书”的政治伦理,却足以成为政务处理的指南。

在今天,“县官”在国家治理体系中的位置仍然关键。这不在于其权力有多大,管辖人口有多少,处理事务有多复杂,而在于县级行政是国家与社会的交汇点。

某种意义上,“县官”既是政务官,又是事务官。他们需要有全局意识,主动贯彻中央精神,因此需要对政治原则有深切理解。与此同时,他们又是“父母官”,需要对一方百姓负责。

传统上,一个好的“县官”往往既是一个文人或学者,又是一个熟练的行政官员。前一个身份意味着,他对政治伦理有深切体会,维护皇权和国家治理的合法性。后一个身份则意味着,他能够体察民情,驾驭地方势力,保证国家治理的有效性。

今天,一个优秀的县级官员,应该既是政务官也是事务官。县是一个完整的治理单元,具有所有政治实践的元素,如果没有大局意识和政治驾驭能力,也就谈不上“和中央保持高度一致”。

而相较于传统社会,当前的县域社会已经是一个高度分化和异常复杂的现代社会,对县级官员的行政能力的要求更高。

2.吏治的双重性和基层治理的双重性之间,存在矛盾

在这个意义上,县一级的吏治具有双重性,既要防止其乱作为,又要防止其不作为。

从自上而下的视角看,吏治的首要任务要防止“乱作为”,避免地方政治的豪强化。具体而言,“县官”必然是国家权力在地方治理中的人格化象征,他们不能成为“土皇帝”,对上欺瞒对下施压,也不能被地方势力架空,出现“皇权不下县”的情况。

但从自下而上的视角看,吏治的主要任务是防止“不作为”,避免官僚主义、形式主义泛滥。具体说来,“县官”不能仅仅是一个象征和摆设,不能仅仅成为上级的传声筒,而应该实实在在地回应基层诉求,为地方做实事。

与之相关的是,国家治理也具有双重性,是统一性和灵活性的结合。

地方官员只有严格执行上级决策,准确领会政策精神,才能实现国家治理的统一性。也因此,“县官”虽然是一个职业身份,但更是一种制度设置,是科层体制中的一个环节。如果地方上各行其是,就容易导致政策被扭曲。客观上,这就要求“县官”们不能乱作为。

反过来,由于每个地方的历史条件和环境条件都不一样,这就要求地方治理需要灵活性,“县官”们应该按照地方实际创造性地执行政策。因此,“县官”不作为,变成“太平官”,是不能允许的。

吏治的双重性和基层治理的双重性之间,存在矛盾。

通常而言,如果在国家治理中强调统一性,地方官员的理性选择也许是“不作为”,从形式上应付上级要求,却并不一定会认真对待地方实际。

如果国家治理强调灵活性,地方官员又很可能“乱作为”,将国家赋予基层的自由裁量权转化为个人的权力任性而为。

3.基层治理要有人格化特征

因此,在县域治理中,要实现“县官”和“现管”的有机结合,着实不容易。在帝制时代,“县官”是流官,是国家权力的代表,也是政策统一性的保障,县域治理的主要目标是防止“县官”被数量庞大的地方势力取代,“现管”这一潜规则泛滥成灾。

当前,地方治理中的灰色地带仍然存在,潜规则也还有一定的生存空间。然而,更重要的事实是,县域治理的科层化程度已经极大提高,县乡村三级之间已经有了正式的上下级关系。尤其是在监督下乡背景下,基层干部的自由裁量空间越来越小。因此,县域治理的主要目标在于真正激活基层社会活力,重构基层治理自主性,让“现管”起点作用。

很多年来,学术界和社会各界都流行一个看法,把国家治理中出现的一些问题,归咎于“人治”,而解决之道是“法治”。

至少从县域治理的经验看,问题没那么简单。历史上的“人治”,与其说是依靠人去治理,还不如说是依“礼”而治,而“礼”源自儒家经典、社会情理,它实际上是另一种制度形态。在这个意义上,在基层治理中强调重视“人治”,并非完全没有道理。

今天强调“法治”,强调发挥制度的功能,并不能代替人的主观能动性,也不能消灭社会情理在治理中的作用。如果制度健全了,但人的积极性没有了,也不可能有好的治理效果。

事实上,我们今天还如此强调地方领导者的德行与素养,强调群众工作要动“情”,甚至把“德治”与自治、法治的结合当作乡村治理新体系的方向,恰恰说明“人治”还没有过时。

因此,“县官不如现管”的问题,显然不是“人”的问题,而是制度问题。“县官”的权责设置,对其行为规范的要求,甚至于对其形象的塑造,都是制度运作的结果,绝非地方官员的个性使然。反过来说,县域治理中一系列制度要件要发挥作用,也离不开基层干部尤其是地方主要领导的领导艺术。基层治理有人格化的特征,想必是符合国家治理逻辑的。

《县乡中国》一书从县域治理的内部视角出发,对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励与发展,做了生动和形象的解读。书中的很多内容,在调研讨论、学术报告和日常交流中,我都听作者讲过,深受启发。杨华的文字一大特点是,文笔细腻生动,富有想象力,是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章,一定是在享受一场极佳的思想盛宴。

县乡中国:县域治理现代

杨华 著

中国人民大学出版社2022年4月出版

“县官”如何治县?县乡政府是如何运作的?国家的各项政策如何在县域社会落地?县级党委政府与乡镇党委政府如何互动?县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性?县域领导干部如何树立权威?乡镇如何利用现有资源做工作?县域中的基层干部的状况和发展前景如何?

该书深描中国政治的实际运行,对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析,是一本展现县乡政治生态的写实白描书。书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验,涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。书中讲述了大量人们耳熟能详又耐人寻味的真实案例,揭示了县乡政治运作的深层逻辑和机理,是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。

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责任编辑:王里嘉
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