观察者网

迈克尔·冯·德·舒伦伯格:复兴联合国不可错过的好机会

2020-09-22 07:39:53

【文/ 迈克尔·冯·德·舒伦伯格 译/ 观察者网译者 武汉科技大学吴万伟】

这或许是复兴联合国的最佳时机。

在大国竞争日趋激烈,自由世界秩序风雨飘摇,多边体制陷入衰落和民族主义崛起等令人绝望和沮丧的时刻,我们或许有个独特的机会重申联合国的立场。是快速变化的地缘政治版图创造了一个环境,使得回归联合国的集体安全机制变得更具吸引力。联合国秘书长必须抓住这个机会。

但是,问题的本质是时机。到联合国的75周年纪念日时,必须出现有关联合国在未来世界秩序中的角色的新政治共识,即便还不能达成一致意见,起码应该有这样的讨论。否则,联合国将会进一步被边缘化,其合法性地位将丧失殆尽,从而可能难以在可见的将来重新恢复。这是联合国秘书长肩负的艰巨任务。即使面临失败的风险,他必须试图协商促成这个新共识。但是,他成功的机会也许并不像想象的那么糟糕。

发生了什么变化?

首先,世界秩序在改变。由单一超级大国——美国主宰的后冷战时代已经走向终结。人们本来以为共产主义的垮台将促成西方政治制度、自由民主将向外传播并成为全世界范围的政治体制,全球和平与繁荣指日可待。但是,伴随着后冷战的结束,这样的希望也逐渐破灭了。无论我们是否愿意,都已经进入了新的后-后冷战时代,西方不得不越来越多地与其他全球性大国或区域性大国分享权力,其中很多国家拥有完全不同的政府管理体制。

任何单一国家或者政治体制都已经不再能够确立全球性规范和法则并确保其在全世界的推广。这就呼吁集体安全机制的回归。联合国是唯一能吸引全球性大国和区域性大国都前来协商并达成确保世界和平的全球规范和法则的世界论坛。由于《联合国宪章》和《世界人权宣言》,联合国提供了一个在不同政治体制之间建立新共识的基础。如果其成员国不是“自由民主”国家曾经被认为是缺陷的话,现在反而可能成为联合国的决定性优势了。

其次,战争和武装冲突的特征发生了变化。民族国家之间的战争事实上已经停止存在,而国家内部的武装冲突以及政府与非国家行为者之间的武装冲突占主导地位。联合国之所以被创造出来就是要防止国与国之间的战争,但从来没有干预国家内部的武装冲突。现在偏偏没有全面的规范——甚至没有可操作的全球性框架体系来应对失败国家、霸道的非国家行为者的崛起和由此产生的国内武装冲突的三重性问题。

世界人口增加、资源稀缺、气候变化、社会和经济不平等以及国家权威的广泛丧失等更进一步加剧了国内冲突。没有任何一个国家能够解决众多国内武装冲突问题,避免民族国家的解体,遏制霸道的非国家行为者的崛起并让世界准备好养活很快将达到110亿的世界人口。为防止这些最终演变成为全球性的混乱,我们需要空前规模的国际合作---包括大国之间的合作。只有联合国能为这种合作提供适当的全球性框架。

为什么是现在?

具有讽刺意味的是,或许是因为特朗普总统有意无意的政策加速了地缘政治转型,从而使得有必要回归集体安全机制。由于没有更好的说法,我们不妨称他是第一位后-后冷战时期的美国总统,[1]因为其“美国优先”政策,事实上等于承认了多极化世界的存在。通过质疑全球自由贸易协议、跨大西洋关系、甚至北约的合理性,通过回归旨在遏制的安全政策,美国越来越多地对变化的现实做出反应,其中美国仍然是最强大的国家,但已经不再是唯一的经济和军事世界大国,大国之间的竞争日益加剧。

但是,当今的大国竞争非常不同于二战后导致冷战的那种竞争。虽然有攻击性的言论和咄咄逼人的军事姿态,但是,美国、中国、俄罗斯和欧盟当今拥有的共同利益比从前任何时候都更多。他们不再拥有相互排斥的意识形态或者竞争性的经济体制。相反,他们的经济越来越多地相互融合。任何一方都没有鼓吹世界革命,不再有亲共产主义的政党,不再有威胁相互摧毁对方的两大军事集团。最终,这些国家从相互关系的恶化中失去的东西要比获得的利益更多。因此,特朗普最终和俄罗斯和中国达成协议并非不可想象的事情。[2]

特朗普总统宣布从叙利亚和阿富汗撤军或许宣告了军事干预他国国内武装冲突的终结,这种干预原是美国在后冷战时期的典型特征。除非直接受到威胁,否则美国、北约或其他任何西方国家都不大可能参与类似科索沃、阿富汗、伊拉克、叙利亚、利比亚或也门等新的对外军事行动。

美国从他国国内冲突中撤出将留下权力真空。为了防止新的全球性大国或者区域性大国趁机扩展势力,美国以及整个西方突然开始对管理外国军事干预的国际规范感兴趣了。换句话说,他们有兴趣重新拟定联合国宪章的普遍性使用规范,并将宪章的使命扩展到国内冲突上去。[3]

俄罗斯和中国可能都欢迎联合国宪章的回归。俄罗斯将看到这是获得国际社会认可和终结其相对孤立的一个机会。与西方的紧张关系相对较低的中国,在国际干预仍然是严格的集体安全议题的条件下可能愿意讨论主权议题。[4]其实,五个常任理事国应该有兴趣防止他国国内武装冲突、民族国家的解体和霸道的非国家行为者的崛起。他们肯定有兴趣防止地方性冲突演变为全球性对抗。而小国最有可能欢迎这个举措,既作为安慰又能得到保护,防止被任意侵略。[5]谁愿意成为另一个利比亚呢?

目标是什么

在联合国成员国之间寻求就未来达成共识的倡议,一定不能遵循从前公共事件的轨迹,其特征是巴黎气候变化协定或者2030年乌干达可持续发展等的准备。这要求静悄悄的外交,至少在最初阶段。

联合国秘书长应使用其召集会议的权力就联合国75周年纪念举行咨询活动与成员国协商。这可能提供足够谨慎的环境进行坦率的观点交流,可能形成更广泛的辩论,涉及新世界秩序、国际关系和新型安全威胁和集体安全机制及联合国的作用等议题。已经举办的这种讨论都很成功。

这样的咨询应该是非正式和开放性的。这将允许秘书长咨询具体的小组如美国、中国、俄国,这三个国家比其他任何国家更容易决定后果;也可能允许他举办有关新兴南方国家的辩论,以回应更普遍的全球权力从西方向非西方世界的转移。但是,要引导推动辩论,联合国秘书长应该就他想从咨询中得到什么形成自己的看法。我将建议他追求三个结果,以纳入联合国75周年纪念共识文件:

1.更新联合国宪章的普遍性应用

2020的核心问题是:成员国仍然接受联合国宪章作为国际法的核心吗?尤其是,他们如何站在联合国宪章前宣誓各会员国在其国际关系上不得使用武力或威胁使用武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立[6]并且用国际合作、重申基本人权,人格尊严与价值,以及男女与大小各国平等权利之信念,创造适当环境,俾克维持正义,促成大自由中之社会进步及较善之民生。[7]

要庆祝联合国75周年纪念的任何联合国大会决议[8]必须包括重新宣誓要遵从联合国宪章。其核心原则在当今就像在75年前一样有效。但是,成员国或许以不同的方式重新阐释某些方面(比如预防性战争、人道主义干预等等),联合国大会决议必须试图澄清这些方面。如果不澄清成员国在联合国宪章上的立场,就没有联合国。

2.将联合国宪章扩充,使其应用于国内的武装冲突

受到两次世界大战的影响,联合国宪章的本意是要防止成员国之间的战争;根本没有预料到联合国在国内武装冲突中的角色。虽然国内武装冲突在1945年也存在,但它们被认为是地方性的事物,对于维持全球和平和安全并不重要。

这发生了戏剧性的改变;国内武装冲突现在成为首要关心的问题。我们必须形成国际规范,强化集体干预机制以便能够对付这些新的全球安全威胁。这将要求联合国宪章做出修改,并对联合国进行的干预操作进行更广泛的评估。[9]这样的尝试或许很困难,但并非不可能完成的任务。

宪章的修改以前也进行过,虽然这次可能是联合国自1945年成立以来最具实质性的修改。为什么不尝试呢?世界在过去的75年已经变化了很多,存在新的安全威胁要求集体安全机制必须能够做出回应。

3.联合国成员国决策过程的民主化

联合国安全理事会的成员身份不再能够反映地缘政治现实。但是,安理会成员身份不大可能很快就做出改变,但有一种解决问题的办法,就是扩大联合国建设和平委员会(PBC)的使命。

联合国网页截图

和平建设委员会的成员在反映地缘政治现实方面要好得多。和平建设委员会不应该取代安理会。正如联合国宪章描述的那样,安理会要继续成为联合国的首要机构来“保证联合国行动迅速有效起见,各会员国将维持国际和平及安全之主要责任”。[10]同时和平建设委员会应该有责任评估、推动和协调国际社会对原来由安理会决定的所有国内武装冲突做出回应。和平建设委员会也应该作为早期预警和冲突预防的论坛。

因为现在几乎所有的冲突都是国内冲突,这将让和平建设委员会成为具有巨大影响力的机构。从调解到维和,从推动人权到人道主义救援,从发展协助到国家重建,对国内武装冲突做出回应将总是涉及到很多操作方面的问题。这将让和平建设委员会处于作为联合国干预国内武装冲突的重要组成部分的机构、工程和基金会协调决策和行动的核心。

为什么是联合国秘书长?

联合国秘书长是从事这样静悄悄外交的理想人选。他相对来说保持低调,是个安静的角色,似乎并非大张旗鼓地对抗一个或其他成员国的公开宣言的朋友。他并不试图喧宾夺主,掩盖成员国高级政治领袖的光芒,他似乎并不追求个人的政治议程。他无需寻求连任的事实给予他的努力更大的可靠性。与此同时,他是资历最长和政治生涯级别最高的秘书长。所有这些都让他拥有一种庄重。

还有一个细节能够帮助秘书长古特雷斯(Guterres)。在2016年,俄罗斯和中国支持他作为秘书长候选人,虽然他不是来自本应该轮到提名下届秘书长候选人的东欧国家。虽然他曾经担任过北约成员国的总理,他们仍然支持他。这是否可以作为向西方传递的信号?期待他扮演桥梁的角色呢?联合国第75周年纪念应该给予他这个机会。

2019年2月

作者简介:

迈克尔·冯·德·舒伦伯格(Michael von der Schulenburg),1948年出生于德国慕尼黑,退休的联合国高级官员,2018年曾在牛津大学做访问研究员,著有《建设和平:拯救民族国家,拯救联合国》(阿姆斯特丹大学出版社2017年)。

注释:

[1] 在被《金融时报》询问他对特朗普总统的看法时,亨利·基辛格(Henry Kissinger)回答说,“特朗普总统可能是历史上时不时表现出标志一个时代结束的人,同时迫使它放弃所有从前的装模作样。这未必意味着他认识到了这一点,或者他在考虑任何别的伟大选择。”(FT, 20 July 2018)

[2] 特朗普总统在2018年12月3日发推特称,“在将来的某个时候”将与中俄讨论军备竞赛。

[3] 另外一个共和党总统理查德·尼克松(Richard Nixon)在1972年5月访问莫斯科的时候,在苏维埃电台和电视的讲话中说,“拥有巨大权力意味着承担巨大责任”,并更进一步说“在展望和平前景的时候,我们看到在降低我们之间直接冲突的可能源头方面,我们已经取得了巨大的进步,但是,历史告诉我们,伟大的国家常常因为更小国的冲突而被拖进没有打算进行的战争中。作为大国,我们能够和应该使用影响力防止这种事情的发生。我们的目标应该是在世界其他地方阻止侵略行动——尤其是在那些把我们当作领袖和榜样的小国。”这是冷战高峰时期;苏联仅仅在四年前入侵了捷克斯洛伐克,美国仍然陷入越南战争而不能自拔。既然大国之间的紧张关系要比当时低得多,为什么让他们赞同这样的途径就根本不可能呢?

[4] 中国在2005年的世界首脑会议成果文件中已经赞同国家保护责任(the R2P)原则。

[5] 若干区域性组织如非洲国家联盟(the AU)或西非国家经济共同体(ECOWAS)已经预料到成员国之间进行集体干预的可能性。

[6] 联合国宪章,第一章目的与原则第一款第4节。

[7] 所有斜体字都选自联合国宪章的序言。

[8] 在这个案例中,人们甚至考虑到呼吁为了评估宪章而召开成员国全体大会的可能性。(联合国宪章第109款)

[9] 请参阅拙文“全球和平需要更新联合国宪章”,《和平集团》(PeaceLap Bloc),2018年9月11日。

[10] 《联合国宪章》第24条第1款。

本文系观察者网独家稿件,文章内容纯属作者个人观点,不代表平台观点,未经授权,不得转载,否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn,每日阅读趣味文章。

迈克尔·冯·德·舒伦伯格

迈克尔·冯·德·舒伦伯格

联合国退休高官,《建设和平》

分享到
来源:观察者网 | 责任编辑:陈轩甫
作者最近文章
大国竞争下,联合国能复兴吗?我给秘书长“支招”
风闻·24小时最热
网友推荐最新闻
相关推荐
切换网页版
下载观察者App
tocomment gotop