潘光:上合内部差异实在太大,要提升合作质量必须改变单纯买卖模式

来源:观察者网

2021-06-18 07:35

潘光

潘光作者

上海社科院上合组织研究中心主任,中国中东学会高级顾问,国家反恐办软科学专家

【导读】 今年6月15日是上海合作组织成立20周年纪念日。 20年前,在新世纪到来之际,中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六国元首正式宣告上合组织成立。从处理边界问题向更全面的区域合作组织转型,上合的成立顺应了时代发展的趋势。 那么当国际关系变幻莫测、世界局势恐怕又将出现更大的转型之际,上合组织作为一个地区性组织,将发挥哪些作用?面对这20年取得的成就与存在的不足、限制,上合对自身定位、内部潜能与外部互动,又有哪些期望? 对此,观察者网采访了上海社科院上合组织研究中心主任潘光。作为上合组织成立过程的亲历者,潘教授回顾了20年前的过往,也对上合本身的存在的问题做了解读。

【采访/观察者网 朱敏洁】

观察者网:今年是上合组织成立20周年,您当时是直接参与见证了成立的过程,现在回想起来有哪些印象深刻的经历,以及哪些值得我们继续传递保留下去的经验或精神?

潘光:上合组织的成立要从上海五国说起,1996年4月17日,中、俄、哈、吉、塔五国领导人江泽民、叶利钦、纳扎尔巴耶夫、阿卡耶夫和拉赫莫诺夫(拉赫蒙)在上海展览中心签署了《中、俄、哈、吉、塔关于在边境地区加强军事领域信任的协定》。当时我就在签字现场,回想起1969年中苏边界还曾爆发过规模不小的冲突和战争,怎能不为这化干戈为玉帛的场景而激动万分。

那时俄罗斯是叶利钦执政,三个中亚国家同意签字,叶利钦非常高兴。苏联垮台后,叶利钦才发现苗头不对,西方的承诺全是骗人的话,苏联一瓦解,西方就步步紧逼。叶利钦如坐针毡,但也回不去了,唯一办法就是将苏联解体的责任全部推给戈尔巴乔夫,戈尔巴乔夫当然有错,但最后搞垮苏联的是叶利钦。

在此背景下,能促成上海五国签字,叶利钦特别高兴,可以说是他掌权以后的一大突破,他可能也没想到,西面北约失信,但马上在东面和中国达成协议。

1996年,叶利钦赢得俄罗斯大选,开启第二个总统任期。视频截图

那天晚上,在新锦江大酒店举行庆祝宴会,现场氛围很热烈。叶利钦因为身体原因,医生不允许他喝酒,他就想了个办法,说要喝水,让警卫员拿了一个很大的行军壶过来,其实里面装的是酒。江泽民主席弹钢琴,叶利钦唱莫斯科郊外的晚上。喝酒喝到兴头上,叶利钦甚至说,中俄联合起来可以打败美国。

1996年签字后,外界就称我们为上海五国,但上海五国从来不是一个正式名称。接下来1997年,五个国家齐聚莫斯科签署一项更进一步的裁军协议。第一年是互信,第二年就是裁军,两个协议加在一块就基本建立起一个框架。首先,脱离接触,边界对立双方之间设立缓冲区;其次,有重大军事活动通知对方;第三,有重大节庆活动邀请对方;第四,在互信基础上裁减军队,也就是在莫斯科签署的第二份协议。这两份协议签署后,就真正开始谈边界划分,但划界其实是双边问题,比如中俄边界就中俄谈,不需要五国同时谈判。

最重要的一次会议是1998年的阿拉木图会议,这次会议上做了一个历史性决策,即边界问题已转入双边谈判,上海五国机制要继续保持下去,于是这一机制就改为以经贸、反恐安全合作为主,由原来不正式的会晤机制转化为一个区域合作组织。

之后1999年到2000年就是过渡阶段,在这个过程中各方多次讨论下一步要成立的区域合作组织该怎么搞。比如,组织名称怎么定,大家各抒己见,有提议用“中亚合作组织”的,也有建议用“欧亚合作组织”的,但均因地域范围太窄或太大被否定。也有人提出以一个城市命名,如“华沙条约组织”就是以城市命名的。我们中国与会者建议,既然现在国际上称我们为“上海五国”,何不就延续这一提法,将新组织命名为“上海合作组织”。这里面有一个花絮是:所有国家的代表都喜欢到上海,一到就去逛华亭路或襄阳路市场,每次都买很多东西带回去。苏联刚解体,中国货非常受欢迎,结实耐用、价廉物美。再者,当时俄罗斯经济很困难,到莫斯科或中亚城市开会也需要一笔很大的招待费。最终命名其实就是中俄协商一致,其他三个国家也就同意了。

但就在这时发生了两件事,一是叶利钦辞职,普京接任,当时普京才40多岁,我们也吃不准这个年轻人什么态度。所幸普京的态度很积极,他很清楚西方对俄罗斯的步步紧逼,跟中国和中亚国家稳固关系非常重要,所以普京很愿意参与发起上合组织。第二个问题就是乌兹别克斯坦要求加入,理由是乌兹别克作为中亚大国为什么不能参加这个组织?因为乌兹别克斯坦和中国没有边界问题,所以过去一直没有参加上海五国。麻烦之处在于,中俄两国对此是理解的,但中亚三国有不同意见,主要原因是它们与乌兹别克斯坦在边界、水资源等问题上有些纠纷和矛盾。苏联时期全国一盘棋,比如塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦,塔吉克斯坦给乌兹别克斯坦供电,乌兹别克斯坦确保塔吉克用水,但现在乌兹别克水用多了,导致塔吉克缺水,于是塔吉克就断了乌兹别克的电。前不久双方又因为飞地问题发生冲突,在费尔干纳盆地几个中亚国家的领土是犬牙加错。

正当三个中亚国家犹豫不决之时,普京发挥了作用。考虑到由中国出面说服比较困难,只有靠俄罗斯出面,普京当然非常得力,劝说三国,你们和乌兹别克是兄弟,不能排斥乌兹别克,而且欧亚大陆腹地的经济、安全合作,也离不开乌兹别克斯坦。经过耐心商讨劝说,最后三国就同意了这件事。

2001年6月14日,“上海五国”元首在上海举行第6次会晤,乌兹别克斯坦以完全平等的身份加入“上海五国”。15日,6国元首举行首次会晤,并签署《上海合作组织成立宣言》,宣告上海合作组织正式成立。图来新华网

2001年6月14号,六国领导人抵达上海,正式宣布乌兹别克斯坦加入上海五国,变成上海六国。第二天也就是6月15号,在浦东香格里拉酒店签字成立上海合作组织。从2004年开始,上合秘书长三年换一届,六国轮流担任,第一任上合组织秘书长就是来自中国的张德广,最后轮到的是乌兹别克斯坦,现在在任的就是来自乌兹别克斯坦的诺罗夫。

不过,上合正式成立前几天,我被很突然地叫去北京,参加中央电视台的直播节目,和央视主持人康辉一道介绍上合组织的成员国。

在上海合作组织成立的整个过程中,阿拉木图会议是一个转折点,在那次会议上五国领导人决定要对机制作出转型。为什么选在这个时候?主要原因是1996年塔利班在阿富汗上台,“三股势力”威胁到我们这些周边国家,所以上合组成立之初是以安全反恐为首要目标,此后做得比较成功。相较之下,经济合作一直滞后于安全合作。

最后说到上合,不得不令人怀念去年不幸在任内离开的前中国驻以色列大使杜伟。杜伟大使是我的好友,他为上合组织的初创做出了巨大贡献,曾任上合组织首任秘书长助理。上合成立商谈期间,大多数会议起先在北京召开,后来逐渐转到上海,因为中央决定上海合作组织的成立仪式将在上海举行。我参加了在上海召开的许多会,有时也去北京开会。作为外交部欧亚司上合处负责人,杜伟则参加在京沪召开的几乎所有的会。正是在这段时间,我们接触非常多,成了好朋友。杜伟比一般与会者更忙,因为还要整理会议记录,撰写上报材料。他给我的深刻印象是:对工作极端负责、事必躬亲,经常加班加点、开夜车,有时甚至通宵写材料,抽起烟来一支接一支。听说他去世那夜就是在加班之后。二十年过去了,他的这个习惯丝毫没有改变。

在上合成立仪式前几天,我突然接到通知,要去北京中央电视台,担任康辉主持的上合组织成立仪式直播节目的嘉宾。就这样,2001年6月15日上午,我在北京,杜伟在上海,共同见证了上海合作组织成立这一伟大历史事件。

观察者网:去年,有媒体消息称,16个国家想要申请加入上合组织,其中包括沙特、阿联酋等中东国家,上合内部是如何看待扩容问题的?这么多国家想要加入上合的目的是什么,说明了什么问题?

潘光:确实,像以色列、阿联酋、叙利亚 这些国家都在申请加入上合,以色列已经申请了两次,叙利亚的背后则可能是俄罗斯在推动。

但实际上上合组织最希望两个国家加入,一个是蒙古,一个是土库曼斯坦,但蒙古一直以观察员国就够了为由,委婉拒绝加入,背后可能有美国挑唆。土库曼斯坦则称自己是永久中立国,不参加任何组织,但这个理由其实也并不绝对。目前土库曼斯坦作为主席特邀国,每次开会都会参加,蒙古则以观察员国身份参加,因此上合扩员的下一步就比较难了。

其实,此前在印度加入上合一事上,中俄分歧有些尖锐,最终达成的妥协就是巴基斯坦同步加入。但眼下要再发展更多成员的可能性不大。有两个办法,一是进一步完善吸收新成员的程序,未来申请手续会更复杂,比如首先要成为上合组织对外伙伴国,接着成为观察员国,再逐步成为成员国。当前符合要求的只有四个国家,也就是四个上合观察员国,伊朗、阿富汗、白俄罗斯、蒙古。伊朗是希望加入,但上合组织规章规定,在联合国制裁下的国家不允许加入;阿富汗则是因为外国驻军的存在,也不被允许;白俄罗斯的情况就更复杂了,西方对其也有制裁措施;至于蒙古,则是自己不想加入。所以,还是考虑先将吸收新成员的程序设置得更合理、更严密。

另一个办法就是“上合+”,也就是在上合元首会晤时,所有这些有意愿加入的国家,都可以作为主席国特邀客人出席会议。此外,有很多专题活动也可以多邀请一些国家参与,比如反恐、气候等等,这种操作在国际上也是一种惯例。

我们曾多次建议实行 “上合+西方”的机制,因为美国、欧洲、日本一直想跟上合建立联系。诸如此类的问题都还在讨论过程中,最后决策要再视具体情况来定。

中欧班列 图自新华网

观察者网:上合组织从最初解决边疆问题到打击三股势力、维护地区安全,再到发展问题,但正如您之前在演讲中提到的上合组织的经济、文化合作比较困难,问题出在哪里,有什么解决办法?其实,这些年关于上合成员的合作都在提,但内部差异程度如何,能否带得起来?同时能否有一些质的改变,比如“一带一路”、欧亚班列,疫情之中逆势增长,但仍以中国为主,是否一定程度抑制参与国家的积极性,无法发挥出合作潜能?

潘光:目前上合组织的几大合作领域主要是经贸合作、公卫合作、气候变化等。关键问题是上合不像欧盟那样内部大同小异,而是从中国、俄罗斯到中亚再加上南亚,差异实在太大,地理环境、经济发展模式、宗教文化等等不尽相同。

所以,经济合作一开始就碰到难题,合作基本维持在低层次,比如中国和中亚之间就是中国购买中亚油气,除此之外没有什么真正的合作。而且由于大多局限于双边贸易,以至于有人质问,既然如此何必还要成立上合组织呢?

后来随着油气管道建设的逐步推进,过去的双边合作模式在发生改变。比如,哈萨克斯坦和中国之间的油气管道开通时,俄罗斯有些不满,它认为俄罗斯跟中亚这么多年的关系,现在中亚却跟着中国走了,但后来俄罗斯发现自己也能借助中哈管道向中国输油,也就接受了这些合作。那时候,俄罗斯通过中哈油气管道每年向中国输出500万吨,现在肯定更多了,合作也成为三边合作。还有天然气管道从土库曼斯坦出发,经过乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦再到中国,这不仅是上合合作,还囊括上合以外的国家。

因此我们想要要逐步打破原来的双边合作模式,提升合作质量,就必须改变纯粹的买卖。中国提出的办法就是通过“一带一路”来进行产业链改革,形成新的产业链条。

至于贸易不平衡,虽然中国的出口量很大,但进口量也不小,而且我们主要出口一些轻工业品、电气机械等产品,进口的是油气等大宗商品,价格相对更贵。现实状况确实也是中亚国家除了油气之外也没什么可以卖给中国的。最近由于中澳经贸降至冰点,中国从俄罗斯进口大量玉米、猪肉等农业产品,相互之间的贸易关系也在逐渐突破,寻求平衡。

还有一个意料之外的发展是中欧班列异军突起,直接促进上合组织国家之间的互联互通。上合国家既能通过班列搭载自己的货物出口,还收取过路费,大大促进本国经济发展。

6月3日下午,上海合作组织民间友好论坛开幕式在武汉举行。上合组织秘书长诺罗夫在会上致辞。图自湖北日报

观察者网:20周年之际,上合组织成立了上合组织民间友好论坛,主要是出于什么考虑,能否在一定程度解决上述难题?

潘光:早在2012年,中国就提出要成立上海合作组织睦邻友好委员会。这个委员会要让其他国家组建,估计也做不起来,主要还是经济实力不够,于是中国就成立了这个组织。睦邻友好委员会是民政部批准成立的协会,因为要成立法人,需要五个机构签字,其中就包括上海社科院上合组织研究中心,当时还是我去签字盖章的,所以我们也算发起单位之一。

上合组织睦邻友好委员会成立后,每年都要开会,发展得很不错,一把手是现任全国人大常委会副委员长沈跃跃。去年,习主席提出应该成立一个民间友好论坛,进一步促进民心相通,也就是“一带一路”五通中的其中“一通”,“一带一路”的互联互通要以民心相通作为基础。其实,在中国周边的中亚地区,比如哈萨克斯坦就出现过“中国威胁论”,当时中粮集团想在哈萨克斯坦专门租地种粮食,但当地出现反对割地给中国的言论,最后这个计划不得不搁置下来。上周,在武汉正式召开立上合组织民间友好论坛,习主席发来贺信。论坛由上合组织睦邻友好委员会、湖北省政府、上合秘书处联合主办。

除了经济差异之外,宗教、文化差异非常大,这里汇集了四大文明,西面有伊斯兰文明,东面是汉儒文明,北面有东正教斯拉夫文明,南面是印度文明。所以,不做一些民心相通的民间工作是行不通的,通过民间友好论坛一定程度上可以促进文化的交流融合。

观察者网:还有一种情况,比如“一带一路”、中欧班列、欧亚大联盟等等,不同倡议背后涉及到不同国家的考量和诉求,如何平衡背后的地缘政治问题,使其相互之间找到衔接处,目前推动状况如何?

潘光:这背后当然都有国家利益。为什么俄罗斯当初对中国提出的“一带一路”有点担忧,其实就是怕“一带一路”把欧亚经济联盟冲垮了。中国表示我们也可以参加欧亚经济联盟,但俄罗斯不同意,实际上也是不希望中国进入前苏联国家的“领域”,从而可能削弱俄罗斯自身在该地区的主导地位。

在此过程中我们做了大量工作,不得不感慨普京总统的战略高度是非常突出的,后来就提出“一带一路”与欧亚经济联盟对接。但所谓对接,目前还是流于形式,至今对接项目也没几个,本质上也还是中俄对接。但无论如何目前双方对接的都是一些大企业,至少缓和了相互之间的矛盾。

反观印度,至今对“一带一路”倡议还是持反对态度,认为中巴经济走廊侵犯了印度领土。所以很有意思的一点是,原本印度加入前上合公报通常直接写上合国家一致支持“一带一路”倡议等等,但现在只能改成将具体支持国家的名字一一列明。

现在民间还有一种声音就是中俄是否结盟的问题,包括中俄各自国内都有这类说法。但事实上没有太大必要,俄罗斯外长拉夫罗夫最近还表示,中俄关系已经达到最高程度,普京也说了中俄要结盟随时都可以,但我们觉得现在好像没有这个必要。中国官方的态度也比较明确,中俄目前已经是最高级别的战略合作伙伴关系,不可能回到上世纪50年代的中俄关系,也没这个必要。

因为这里面涉及到一些具体实践层面的问题,假如结盟的话,那么俄罗斯跟乌克兰打仗,中国就要派军队参加,假如中国和其他国家在南海发生冲突,俄罗斯也要参与。这对双方来说都是一个包袱,都不愿意,所以目前的状态是最好的,相互支持,互为后盾,同时给对方减轻点压力、甚至后顾之忧。

何况这关乎我们长期奉行的不结盟政策。其实上合内部也会组织联合军演或军事比赛,比如有一次军演,俄罗斯把集安组织拉进来,再比如印度、塞尔维亚等国也都参加过军事比赛。

2020年7月中旬,亚美尼亚总理帕希尼扬、白俄罗斯总理戈洛夫琴科、哈萨克斯坦总理马明、吉尔吉斯斯坦总理博罗诺夫、俄罗斯总理米舒斯京和欧亚经济委员会执委会主席米亚斯尼科维奇(从左至右)在白俄罗斯首都明斯克举行的欧亚政府间理事会会议上合影。 图自新华社

观察者网:从上合组织的组成来看,基本覆盖大部分欧亚内陆。这段时间以来欧亚地区局势比较震荡,其中就包括上合成员,一方面内部有其历史原因,另一方面也不能否认有美西方势力的部署和介入,而且最近美方有观点认为要警惕中国在欧亚地区的发展。您怎么评价今后上合内部的关系发展、以及上合与外部力量的互动(比如最典型的印度)?尤其对中国会产生什么影响?

潘光:苏联解体以来,中亚地区总体是稳定的,尤其跟中东地区相比。由于“三股势力”干预和破坏,闹过几次“颜色革命”,比如安集延事件。美国也确实想在哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦掀起波澜,吉尔吉斯斯坦都已经发生过两三次内乱了,但最终都是小动作不断、大冲突没有。

在外部看来,上合组织内部的矛盾比较突出是中印矛盾,但我觉得这一点并不奇怪,北约内部土耳其和希腊不也差点打起来嘛。而且印度一开始架子挺大,不愿跟中国谈,结果俄罗斯在中间一撮合,双方就坐下来谈,俄罗斯对印度还是有一定影响力的。这也是印证了时任国家主席胡锦涛当时讲的一句话,印度加入进来也好,中印之间又多了一个对话平台。

内部矛盾是不可避免的,中印、印巴、中亚几国都有,上合作为一个对话平台可以在其中发挥斡旋、劝和、促谈的作用。不过,上合组织本身无法直接派兵,曾经有过一个讨论是上合能否成立类似维和警察这样的机制,但至今仍未达成协议。吉尔吉斯斯坦内乱时曾提出能否请中国、俄罗斯等国家派兵维稳,但各方都拒绝了,所以这也让外部一些人质疑上合组织的作用很有限,连成员国内部的问题都不能完全解决。

不过,有一个具有实操性的方案是,上合组织与联合国签署合作协议,在关键时刻联合国可以授权上合组织派维和部队,也就是以联合国维和部队的名义来开展实际操作。这是一个很好的办法,而且事实上上合和联合国已经签了相关的合作协议。

现在摆在眼前的问题是阿富汗未来的局势,美军撤走以后怎么办。中国企业都很担心,所以可能需要考虑如何组织中国的“黑水”,毕竟这是很现实的问题。中企自己掏钱,中国自己组织安排安保队伍,保证一定战斗力,至少要比阿富汗的军队或警察强。

观察者网:您前面提到上合能否组织维和警察问题,也想请教一下未来上合的角色或定位会不会变得更加清晰,或者说更具倾向性,比如偏向集体安全、还是经济或地缘政治?也有人曾将上合与集安组织放在一起讨论,认为两者一定程度的功能重合以及上合定位不够清晰,使得上合的影响力有所压抑,并举例欧盟、北约等组织,定位明确单一,相互界限清晰,反而能让各自内部高效运作起来,但反观上合定位模糊,您对此有何看法?

潘光:这些重大话题都涉及到一个关键步骤,就是协商一致。上合现在是实行协商一致原则的,只要有一个成员不同意,事情就通过不了。不过,现在内部的主导意见是逐步改为两种方式并行,重大问题必须协商一致,小问题则是少数服从多数就可以了。如果这个问题能改变,很多商谈就好办多了。

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责任编辑:朱敏洁
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