2024年国务院政府工作报告提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。报告显示，“赤字率按3%安排，全国财政赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元”，“新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，比上年增加1000亿元”。

中国首席经济学家论坛副理事长、前汇丰银行首席经济学家屈宏斌认为，今年的财政力度比起去年明显增加，财政力度的加大有助于稳定房地产市场。今年如若利用好政策空间，实现5%左右的预定目标，将能够弥合宏观数据与微观感受之间的“温差”。

·经济目标稳中求进

观察者网：今年的政府工作报告中提到，2024年GDP增长目标在5%左右，这个目标与2023年的增速目标相同。目前经济面临比较多的挑战，如何评估今年5%的意义，与去年有何不同？

屈宏斌：5%的经济目标，跟去年5%的目标相同。今年维持5%，体现了宏观经济等方面保持平稳持续增长，也表明了决心与信心。

尽管有人会质疑这5%的目标与去年相比，并没有再进一步的提升，但今年5%的目标若能实现，它对企业与微观市场主体而言，整体经济状况相对去年会有一个明显可感知的改善。

虽然同样都是5%，今年与去年的不同之处在于其基数。去年5.2%的GDP增长是建立在前年，也就是2022年的非正常年份，当年增长率相对较低，只有3%左右。所以，去年的5.2%之中存在低基数效应。

从企业与市场的真实感受方面来看，由于低基数效应，去年的5%并能不代表真实的经济增量幅度，而剔除掉低基数因素影响的实际增幅可能达不到5%。反观今年5%的目标，如若达成，市场的微观主体能感受到真实的5%的宏观经济环境改善。

从社会层面来说，去年存在宏观数据和微观感受之间的“温差”。宏观上，制定的发展目标都完成甚至还超额完成了，但是很多市场主体却没感受到，还觉得去年的日子仍然不好过。从政策的角度来说，今年的目标增长实现起来就更难了。去年相对容易是因为低基数，而今年想要达到5%，政策的力度势必就要加大。

实际上，今年我们又面临着市场客观上的需求不足以及外部的不确定性，所以这方面就需要政策进一步加大力度，才能维持去年5%的指标。当然，如果这个目标能实现，就说明我们整体宏观环境与市场需求条件都会有更实质性的改善。

2023年10月23日，苏州一家企业的生产景象。图自视觉中国

·财政政策适度加力

观察者网：2024年赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，公共预算支出规模和地方政府专项债券均比上年增加。去年年底财政赤字率提高到3.8%，今年赤字率重回3%，如何评估今年财政政策的力度？

屈宏斌：这两者是环环相扣的。表面上，今年的增长目标跟去年一样，自然而然就政策力度来说，财政赤字也维持去年的3%左右。这两者看似是相匹配的，可实际上，如前所述，去年3%的赤字率的力度不足以支撑维持5%的整体经济增长。

但这并不意味着今年的财政政策规划力度不够，或者说达不到预计的增长目标。因为广义上的财政力度，除了赤字率之外，还有其他的因素需要综合考量。比如地方专项债、特别国债，这两部分都不在赤字率的计算范围之内，但都是财政力度的重要考量因素。

整合这三块来看，首先赤字率是一样的，但地方专项债是增加了的：去年是3.8万亿，今年是3.9万亿。同时，去年8月份计划增发1万亿特别国债，按照原来的计划是一半在去年支出落实，留一半到今年，但仔细看财政预算表的话，去年计划的5000亿大部分还没落实到位，这部分结余自然就会转移到今年。从融资角度来说，如果有好的项目需要执行，是有财政资金支持保障的。

所以，我们分析财政政策的力度，不仅仅要看明面上的赤字率，还要考虑其他综合因素。当然，往年也出现过在决算与执行过程中，由于种种原因钱没花出去，这部分还需要我们拭目以待。从规划上来看，今年的财政力度比去年是有明显增加的。

观察者网：今年地方专项债增加，政府工作报告提出，“合理扩大地方政府专项债券投向领域和范围”，一些地方的城投债近年开始转型为产业债助力地方产业转型升级，如何解读专项债的投向？

屈宏斌：专项债近几年一直都在使用，而且使用的过程中也在不断调整：从过去主要以传统基建为主，到近几年增加新基建的比重，以及其他的产业投入。

今年又特意提到专项债，我认为是有考虑到基建项目的转型。传统基建，比如“铁公基”，此类项目在过去几年处在“补短板”的阶段，而近几年短板已经补得七七八八了。很多二线城市，比如我的老家西安，五六年前的地铁网络可能只有三、四条线，现在已经修到八条线了。这说明现如今传统基建增量的必要性有所减少，继续发展自然而然需要扩大领域。

我觉得扩大领域的方向偏向于中长期的发展战略，总结为三个方面，一是传统产业的升级，二是战略性产业的扩大，三是未来产业的培育，整体的产业体系与产业链建设等。未来专项债领域需要进一步扩大，向这些方面靠拢。

当然，领域扩大的同时也伴随一系列传统基建领域“补短板”的工作，虽然我们的轨道交通、道路桥梁、高楼大厦、楼堂馆所都已经初具规模，但仍有很多诸如地下管廊、防水防洪的设施有待进一步完善，但其规模不再像以前那么大了。

·解读超长期特别国债

观察者网：今年财政政策的一个亮点是今年至后续几年都将发行超长期特别国债，今年先发行1万亿元超长期特别国债。中国财政历史上曾于1998年、2007年、2020年三次发行特别国债。以往的特别国债是在什么背景下推出来的？

屈宏斌：先简单介绍一下历史上的这三次特别国债。1998年发行了2700亿元特别国债，其目的在于向工农中建四大行注资以并应对高不良贷款率。

2007年发行了1.55万亿元特别国债，用以购买约2000亿美元的外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。

2020年则是抗疫特别国债，发行1万亿元，通过特殊转移支付机制直达基层，用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。

国债本身是非常常见的财政手段，特别国债的关键在于它的“特别”，这意味着在特殊时期或者特殊情况下，需要利用国家的信誉筹集资金，以应对预期之外的事件或者增加投资。所以，回顾历史上的三次特别国债的发行，都是出现了国内或者国际上的冲击。

观察者网：政府报告说，这项特别国债是“为了系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题”。如何解读今年这项超长期特别国债的战略意义和作用？

屈宏斌：今年的特别国债也有新的背景与新的含义。一方面，虽然国内疫情结束，但是经济上仍然存在所谓“疤痕效应”。比如对民间投资信心和消费者收入的冲击，仍留有一定的影响。

另一方面，为了应对国内国际形势的变化，且需要加快产业链的建设。尤其在科技领域与未来领域，因为我们遇到一些前所未有的来自外部的挑战，比如以“脱钩断链”为代表的美国对于我们的科技围堵。二者相叠加，我们便需要政府增加经济支出以对冲负面影响。

这次国债主要着眼于中长期的现代化产业链建设。产业链的发展是一个中长期的过程，并非一年两年就能速成，应该提前做好部署、脚踏实地落实。具体落实的方法，除了已有的政策之外，国家还要有一定的资源倾斜，在中长期产业建设的布局方面，做一些重点的支持。

发改委主任郑栅洁在编辑招待会上，对此展开了详细的解释：此次特别国债跟国家宏观上中长期的发展战略是相契合的，具体领域包括科技创新、人口高质量发展、粮食能源安全、城乡融合发展等领域。

观察者网：您曾在去年提出“中央应该发1-2万亿的特别国债，重点支持受疫情冲击比较大的中小微企业和中低收入家庭”，我们这项连续几年的超长期特别国债，特别国债的投向应该向哪些方向倾斜？

屈宏斌：去年特别国债的确发行了，但与我原来所建议的方面有所差异。去年我侧重的是当时的经济状况，希望通过政府给中小微民营企业扶持。

因为科技创新的主力军是民企，民营经济作为推动中国式现代化的生力军，具有“56789”的特征（注：民营经济在中国经济版图中贡献50%以上税收、60%以上GDP、70%以上技术创新、80%以上城镇劳动就业、90%以上新增就业和企业数量），我国每年的技术创新70%是来自于民企。而民企中，中小微企业又值得特别的关注与支持。

因为头部企业当上行业领头羊后，实际上就不缺资金了，真正资金短缺的是这些科技型、知识密集型、技术密集型的中小微企业，而它们通常都是民企。

短期来看，就业增加带来收入的增加，进一步导致消费的增加，这与我们消费扩大的战略也相契合；长远来看，民营企业是技术创新的主体，增加创新能力也能提升社会整体的创新信心，新质生产力便得以顺理成章地实现。支持民营企业可谓是利当前而惠久远。

山东辛化硅胶有限公司，工人在包装出口的猫砂产品。图自新华社

观察者网：财政力度的加码，是不是可以缓解房地产和地方债务领域普遍比较担忧的危机？

屈宏斌：财政政策力度加大当然有助于稳定房地产市场，但仅仅依靠财政政策加码还不够，还需要更多的其他政策方面来配合，从而形成合力，达到稳定房地产市场的局面。

具体而言，比如限购令、限价令，这些是当时市场情况下为了防止房地产过热的政策，而现在房地产风向下行，出现过冷的趋势，此时这类政策就已经过时了。这些政策操作方面，要因城施策。

同时需要辅以融资方面政策。本轮房地产市场调整是从融资方开始的：从“三道红线”到后来的进一步加码，地方政府设立房地产资金特殊账户，一些政策导致房地产资金的流动性受到前所未有的收缩，随后导致了房地产市场向下的趋势。

现在我们认为房地产调整可能有超调的风险，开始着手进行政策纠偏，希望稳住房地产。我觉得“解铃还得系铃人”，可以从融资角度入手制定政策。当然现在已经出现了纠偏性的政策：之前有三道红线，现在有对应的白名单。政策开始落实，房地产市场也在发生转向，但客观上，目前是“亡羊补牢”性质的政策，其效果难免有点滞后，希望执行层面能更具效率。

房地产问题包含房地产本身的行政措施，特殊领域的融资措施，甚至包括银行利率——最新的5年期利率的下调也是一个利好房地产的条件。房地产市场需要综合各类政策，形成合力，才能防止房地产市场出现向下超调，以至于给国民经济带来严重的负面影响。

过去，房地产产业出现过热迹象，存在风险，政府调整政策来化解风险。从事后判断，当时的政策出现了“群殴”、用力过猛等问题。现如今，大家有一个共识：房地产需要稳住，不能再进一步下行。

在政策的制定与执行层面，我们的制度有明显的优势：因为我们是统一领导，所以协调能力更强，更容易形成政策合力，希望在稳定房地产方面能得以体现。

2000年以来中国GDP增长速度。数据来源：国家统计局，IMF预测

观察者网：《政府工作报告》吹风会上，国务院研究室主任黄守宏表示，要谨慎出台收缩性抑制性举措。这次财政力度加码，是否会改变过去十年，中国经济增长速度下行的走势？

屈宏斌：在《政府工作报告》、中央经济工作会议中，当谈到如何看待目前经济形势的时候，政府勇于直面问题：我们仍然面临着有效需求不足、社会预期偏弱、部分产业产能过剩、供给侧产业链受到冲击等问题。

实际上形势还是比较严峻的，我们要去着力解决问题、提升信心、扩大有效需求，进一步优化产业链，这是政府提出的解决方案。

过去10年经济增速不断放缓，背后的原因，包括所谓的“合成谬误”、在“破和立”的协调方面存在缺陷等。

2023年中央经济工作会议特别提出要先立后破，言外之意就是过去在“破”和“立”的协调过程中，还没“立”就“破”了。这导致了有些政策相互矛盾，没有一致性。以上种种原因导致经济增速不断下台阶，进而带来社会预期不断转弱，需求始终存在缺口。

现如今，决策层已经看到了问题，并就这些问题出台一系列针对性政策，希望扭转下行趋势、提升信心。事实上，争取实现今年制定的5%增长目标是扭转近10年来经济增长不断下台阶的重要拐点。

中国经济增速从2012年的7.8%甚至之前的双位数，到疫情前已经下降到6%，三年疫情平均是4.5%。由于主客观原因，经济增速连续不断地下台阶。在这种情况下，社会上难免会出现信心不足、预期不好的问题。

如果今年我们能利用好政策空间止跌，争取一个真实的5%，更重要的是能让大多数市场主体感受到经济有所企稳回升，自然有利于扭转上述的需求不足、预期偏弱、信心不足的问题。

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