【文/罗伯特·切斯尼  译/董岭晓】

时不时地，公共卫生领域会跨越国界，为我们所熟悉的《国家安全法》（译者注：这里指的是美国的《国家安全法》）提供依据。这种跨越，必然涉及到隔离的问题。考虑到围绕2019-nCoV (即在中国武汉出现的新型冠状病毒)引发的各式焦虑，以及美国政府已经开始考虑隔离的做法，也许现在到了重新审视授权和限制隔离权力的法律架构的好时机。

（一）

隔离如何才能做到合比例

在开始讨论法律的实质内容之前，我们来构建一下基本的理解，解释通常意义上“隔离”的含义，以及为什么实施隔离的时间和措施难以定夺。

你知道吗？“隔离”这个词来源于意大利语的“quaranta giorni”，是“40天”的意思。这是14世纪时威尼斯的一条规矩：当时有一艘船抵达威尼斯，当局担心它可能携带瘟疫，于是指令这艘船必须停泊在那里等待40天，如果船上每个人在40天过后都还保持健康状态，到了那时候他们才能上岸。

当然，现在隔离的时间长度和那时已经有了很大区别，但这个威尼斯短语的版本已经进入英语的语言中长达几个世纪。虽然具体内涵有所变化，但基本的思路是一样的：在可能发生传染的情况下，必须将潜在携带者的行动控制足够长的时间，从而确认他们是否被感染。这种降低风险的方法非常有意义。但只有在马匹走出谷仓之前（译者注：类似中国的谚语“是骡子是马拉出来遛遛（就会知道结果是什么样）”）将其付诸实践，才会出现政策（和政治）上的两难局面。

当局实施隔离的时间越长，隔离范围越窄，传染病携带者成为隔离网（the quarantine net）漏网之鱼的风险就越大。在此，有一个尤其相关的例子，请参考疾病预防控制中心（CDC, Center for Disease Control）的《新发传染病（Emerging Infectious Diseases）》杂志即将发表的一篇文章，我在德克萨斯大学同事劳伦·安塞尔·迈耶斯(Lauren Ancel Meyers)和她的合作作者计算了接触2019 nCoV病毒的人在中国在武汉实施隔离措施之前离开武汉的机会。他们已经确认：一个来自武汉（相比较来自于其他城市）的暴露人员更有可能进入128个中国城市，包括5个非常大的城市。即使在政府拥有相对自由采取隔离这种不受大众欢迎的行动，且并未面临严重的政治或法律压力的威权体制下，隔离也难以有效实施(尤其是在规模上)。

如果时机决定一切，那么各国政府是否应该在第一次出现问题的迹象时就采取严格的隔离措施？这样做可能会最大限度地发挥卫生健康上的保护作用，但在一个自由的社会里，通常情况下实施隔离不算是一个现实的选择。干预越早，公众就越不可能对于这种疾病所造成的危险产生广泛的认识，因此，隔离造成的成本和负担就越有可能引发反弹（backlash）。此外，干预越早，批评者就有越多的空间，从而揣测威胁也许被夸大了——这么做也许不公平（成也早期隔离，败也早期隔离)，但也可能相当公平。

“钻石公主”号游轮上的美国公民发声求救

可以说，任何一个人对于这种两难境地都应该是熟悉的：如果政府怀疑某人可能在未来参与恐怖主义活动，但此人目前尚未参与这类袭击，那么政府是否应该以及何时进行干预、对这个人进行逮捕。在这种情况下，降低假阴性的风险会增加假阳性的风险，反之亦然。在不确定的情况下，迅速采取大规模隔离措施有时也具有类似的性质，即在“行动的危害”和“不作为的潜在危险”之间进行权衡。(应当明确，防范恐怖行为的情景，在道德层面的判断上会出现完全不同的情况，而且通常对被隔离者造成更长时间的、更严重的后果。)这两种情况都有可能导致官员作出不公正的决策，他们可能会感到压力，要求采取引人注目的措施，从而表明他们对这一威胁的关注和认真参与。

所有这些都表明，我们应该仔细关注由什么主体来作出隔离的决定、在什么基础上允许作出决定，以及如何对这些决定提出质疑。那么，现在让我们来审视一下法律框架，并寻求这些问题的答案。

（二）

法律依据

|我们谈论的是（美国）各州法律还是联邦法律?

两者都有。保护公共健康的立法能力一直是州政府权力的主要内容(传统理解中，属于各州的“警察权”明确提及保护公共健康等内容)。在这篇文章的最后，我会对关于各州及其隔离权力的内容进行探讨。但首先让我们谈谈联邦隔离的权力。

|请解释一下联邦的隔离法如何运作。

重中之重的问题是：联邦政府从哪里获得这种权力?一方面，《宪法》第一条第八款列举的国会有限立法权并不包括明确提及（在疾病或其他情况下）保护公共健康的条款。如上所述，无论是在美国的建国时期还是此后很长一段时间内，人们都期望各州至少在国境内实施隔离(我们可以称之为“内部隔离（internal quarantines）”，而不是“边境隔离（border quarantines）”（适用于试图进入国境的人员）时解决公共卫生问题。另一方面，第八款确实授予了国会同时管理外国商务和州际商务的权力。尽管对于这些商务当局可以扩展到何种程度还存在争议，但至少从一定程度上而言，联邦政府的内部隔离授权确有法律依据。第二次世界大战期间，最高法院1942年对威卡德诉菲尔伯恩（Wickard v. Filburn）案的判决发布后，州际贸易当局的范围扩大，这一点变得更加明确。

威卡德事件发生两年后，国会通过了《公共卫生服务法案（the Public Health Service Act）》，这是一项广泛的公共卫生重组法案，其中包括一个至今仍存在的隔离框架。当时，联邦边境隔离机构已经建立，但联邦政府的内部隔离机构在军事领域之外则是另一码事。然而，威卡德之后，联邦立法建立检疫机构的理由似乎更加坚定。《公共卫生服务法案》的隔离规定在当时的背景下确实被理解为与战争有关，诚然如此，但还有更丰富的内涵。以下是一位同时代的观察家对结果的解释：

除了在进入美国的地点（如边境、港口等）拘留病毒感染者的传统权力之外，《公共卫生服务法》还赋予了一种类似的权力，即逮捕、拘留和检查特别可能造成疾病在各州之间传播的某些感染者，或在战争期间感染军队或战争工作者（war workers）的人，而这种权力的存在以前是有疑问的。这种权力类似于人们所熟悉的国家和地方卫生官员的隔离权力，目前不会对性病以外的疾病行使这种权力;但这项权力提供了一种潜在的权能，可以防止战后期间可能带到美国的新感染。

简而言之：担心性病会减少军队的人力，可能是制定明确联邦政府“内部”隔离机构的立法的直接原因。但是，即使在历史上，人们也期望这一权力可以发挥更广泛的作用。当代观察家们从历史的起源于海外战争状态的检疫部门采取的疾病预防措施中找到了一定的参考价值。

今天，这一授权被编纂为《美国法典（U. S. Code）》第42编第264条。以下是其工作方式：该法典一开始就为了防止来自国外或者各州之间的传染病授予了行政法规的立法权。这些行政法规可以规定包括扣押和拘留（检疫或隔离）人员的权力，但仅涉及那些满足了联邦标准要求的疾病。

该法典阐明检疫权的行使包括两种情况。第一种情况涉及任何进入该国的人，即边境检疫当局拥有广泛的权限：隔离区可用于进入美国或者其财产与美国有所联系的人（参见《美国法典》第42卷第264（c）节）。第二种情况是内部隔离的授权，范围较窄。在这种情况下，只有在合理地认为某人处于“合格状态（qualifying state）”时，法规才能授权对其进行逮捕和检测，这意味着他们已经感染、处于感染的可传染阶段或至少处于感染前阶段。此外，还必须有合理的理由相信，该人正在(或即将)越过州界线，或者该人可能感染正在移动的其他人(最后一条很容易满足)。

|按照联邦当局的要求可以实施隔离的疾病有哪些？

自1940年代以来，根据《公共卫生服务法》的授权，一系列行政命令陆续出台，将各种疾病列入符合联邦隔离当局资格的名单。随着时间的推移，符合条件的疾病清单从鼠疫和天花扩大到出血热（第12452号行政命令）、 SARS （第13295号行政命令）和具有大流行潜力的流感(第13375号行政命令)。然后，在2014年，奥巴马总统发布了最新的第13674号行政命令，该命令以更广泛的措辞扩展了SARS非典型肺炎特有的措辞，抓住了可能出现类似但截然不同的呼吸系统综合症的可能性，这些症状有可能导致大流行性传播模式或高死亡率。2014年这份行政命令的扩张是覆盖2019 nCoV的。

当地时间2月17日凌晨，美国游客从“钻石公主”号上撤离，坐大巴前往机场。图自路透社

|细节：执行联邦隔离机构的法规实际上说了些什么?

以下为《联邦法规法典（Code of Federal Regulations） 》第42卷第70部分(42 C. F. R.70)中需要注意的一些细节:

01

谁来做决定?

根据第42 C. F. R.70.6条，签发检疫令(或隔离令、或有条件的放行令) 的实际权力授予疾病控制与预防中心（CDC）的主任。目前，主任由罗伯特·雷德菲尔德（Robert Redfield）担任。如果几个月后，他的名字家喻户晓，那就是一个很不好的兆头了。

02

决定签发联邦检疫令的标准

如上所述，签发联邦检疫令的标准根据具体情况决定。

03

主任需要作出解释吗？

是的。根据第42 C. F. R.70.14条，主任的命令不仅必须指明被隔离的人或团体，还必须 “解释主任合理相信此人处于检疫传染病合格阶段的事实依据” 。42 C. F. R.第70.14 (a)(3) 款同理，主任必须解释认为被隔离的人或团体符合跨州流动或与将这样移动的其他人接触的法定要求的依据。参见第70.14 (a)(4)条。

04

被隔离者是否能对决定提出质疑

首先，条例本身要求主任在72小时内重新考虑这一情况，无论被隔离者是否质疑（42 C. F. R.第70.15节）。

其次，条例第42 C. F. R.70.16条授权被隔离者在重新评估72小时后要求对主任的决定进行 “医学审查（medical review）” 。该审查考虑了两个事实问题：第一，是否真的有合理的依据相信此人感染了疾病；第二，此人是否处于该疾病的合格阶段(易感染或已被感染)？医学审查由主任选择的专门医务人员(可以不是医师)进行。被隔离者可以获得律师、医师等帮助提供的医学证明和其他证据。如果被隔离者经济条件不好，主任可指定一名公益代表协助其工作。条例中规定了额外的程序性权利。需要注意的是，凡可能存在规模问题的，法规都考虑对其进行合并评审。

最终，医学审查员向主任提出一份详细的书面建议。被隔离者可以向主任对医学专家的发现和建议以书面形式提出异议。主任可以第二次决定是否改变该隔离者的隔离状态。

05

司法审查情况如何?

这些规定并不是为了防止人身伤害诉讼或类似的诉讼。事实上，他们明确表示，他们不限制联邦审查的途径。但是，如果刚才描述的程序对被隔离者不利，有没有可能与联邦法官达成一致？不尽然。的确，人身保护的管辖权是存在的，但要让被隔离者要想取得胜诉十分困难。关于程序性正当程序的质疑值得强调的是，政府的利益在这种情况下极为重要，错误释放被隔离者的后果是严重的，上述程序涉及到实质性的考量，相对来说，隔离的最长期限可能很短。马修斯诉埃尔德里奇（Mathews v. Eldridge）的平衡分析几乎肯定会在类似案例中有利于政府。事实上，很难想象这场诉讼会在隔离令到期之前继续下去。

当然，如果政府在走所需程序时杂无章法，或者以此作为借口，那可能就是另一回事（特别是如果隔离令延长到足以引发诉讼的程度）。如果检疫令的范围存在某些不可辩驳的歧视性问题(例如，指令对具有特定种族特征的人进行检疫，但对感染风险类似的人则不进行检疫)，情况也是如此。

另一种可能性是被隔离者发起对《行政程序法（Administrative Procedure Act）》的挑战，对 CDC主任的最后决定提出异议。

| 对不服从行为的惩罚是什么?

如果被判定违反检疫令，该人员可被判处一年以下有期徒刑（参见《美国法典》第42编第271 （a）条）。

| 各州的检疫法律情况

在谈论完上述问题之后，还必须强调的一点是，传统上内部隔离是由各州的州政府而非联邦政府实施的。每个州都有这样的隔离法律。在全国立法机构会议（The National Conference of State Legislatures）上可以找到各州检疫法图表。