邵善波:23条立法和香港社会的“知情权”“言论自由权”

来源:观察者网

2024-02-26 08:16

邵善波

邵善波作者

香港新范式基金会总裁

【文/观察者网专栏作者 邵善波】

香港政府为《基本法》23条立法进行为期一个月的公众咨询。咨询期不长,时间选在农历新年前后,给人一种“快刀斩乱麻”的感觉。完成《基本法》23条立法是香港落实“一国两制”过程中的一个重要立法任务,也解决了香港回归20多年以来的一个头痛问题,使香港在风风雨雨后,能够重新上路,是香港落实“一国两制”的里程碑。

1月30日,香港特区行政长官李家超主持“维护国家安全:《基本法》第二十三条立法公众咨询”记者会(图片来源:ICphoto)

政府的咨询文件长达80多页,准备订立的法例名为《维护国家安全条例》,文件涵盖和说明了法例的各个方面,内容相当全面,当中大量引述和引用外国、特别是施行普通法国家的相关法例,以作参考和比较,用意看来是向公众说明国家安全立法普遍存在,外国的有关规定往往比香港准备订立的严厉得多。

香港资深传媒人陈景祥日前在一篇文章中指出:“23条咨询文件第1.5段指出:‘在一个国家之内的任何地方,必须适用同一套国家安全标准。香港特区作为中华人民共和国不可分离的部分,应同样适用国家的国家安全标准……而香港特区本地法例中就‘国家安全’的定义,应与国家法律中‘国家安全’的定义一致。”他指出,“换言之,在国家安全的议题下,只有‘一国’没有‘两制’。”

国家安全,无论问题出现在哪里,处理的原则及目的当然只能用同一套的国家安全标准。香港,也包括澳门,甚至台湾,国家安全的目标及标准都是一样的,但处理的办法则不一定、也不需要相同。在“一国两制”的安排下,处理这些问题,就要按当地的、内地以外的“一制”的法律、制度、方式去处理,这是“一国两制”设立的基本考虑及原则。

如果在处理国家安全的问题上,只有“一国”,没有“两制”,那就根本不需要在香港另外制定有关国家安全的法律。国家可以将这类事情,无论是调查、检察、审判、服刑,与国防和外交事务一样,由国家的体制去处理。《基本法》要求香港自行立法管制这方面的事务,又证明事实并非这样。

这样做当然不是消解“国家安全”问题的严肃性和统一性,相反恰恰是为了维护国家安全,使其能够在香港真正落实下去。方法和手段的灵活,正是为了目的的达成。

陈景祥在文章中还提到,“内地的国家安全观主要思维是严防西方干预、防止西方在内地推动‘和平演变’。当香港通过23条立法后,在国安问题上将会与内地保持高度一致。”对此,香港和内地社会早有共识。西方国家到处推动“和平演变”,香港也是他们的目标,回归以来香港发生的很多事,正是有人在外部势力支持下,企图将香港打造成一个“独立的政治实体”,并企图夺取香港的管治权。

陈还指出,“在西方国家的盘算中,23条通过后,香港已彻底跟西方国家分道扬镳”,但早在《香港国安法》通过及落实后,美西方就已经对香港的政治角色作出调整,他们在香港的政治活动,不可能与以前的一样,香港目前为《基本法》23条立法并不是造成西方国家态度转变的原因。至于在欧美主导下的金融体系下,香港会不会不再被视为“国际金融中心”,这不是他们说了算的事。

维护国家安全的法例,无可避免触及公民权利和自由的问题,咨询文件多处提到这点,反复强调会在两者之间谋取平衡。安全和自由之间有一种辩证关系,既相连,又矛盾:不在权利和自由上作一定的让渡,安全无法保证;安全建立不起来,权利和自由也会失去保障。

咨询文件提到了这一点,但这个平衡难以抽象地定出具体原则、客观标准。这个问题可以被提出来讨论,但正式立法时不一定能解决,我们对此可以适度期待,但也要从实际出发。香港社会一向重视权利多于义务,过于功利主义,这种倾向需要通过这次咨询讨论过程作出引导及调整。

从目前的媒体讨论看,此次征询较受公众关注的有以下几项:泄露国家秘密可否以公众利益为抗辩?新闻记者可否有特殊例外处理?煽动罪如何和意见表达的自由相区别?勾结外国势力和香港广泛的国际联系是否有矛盾?涉嫌干犯国家安全罪者在被拘押期间,不得接触特定律师,这规定是否侵犯公民应得的法律保障?这些问题固然重要,但都属于惯常的争议,脱离具体实际情况及事例,很难解决。

首先,以什么理由抗辩,完全是辩方的权利,所以没有“泄露国家秘密可否以公众利益为抗辩?”的问题。提出这个意见的人,实际上是要求立法时,订明可以以公众利益为理由,泄露国家机密。但如果具体探讨下去,技术上明显是不可能的。谁来评估“公众利益”?涉及的公众利益有多重要?被泄露的国家机密会对国家造成多大的伤害?这些问题都将成为立法过程中的难点。

以公众利益为抗辩理由,成功推翻泄露国家机密控这种犯罪行为的典型案例,就是《纽约时报》刊登美国国防部机密研究报告“五角大楼文件”(Pentagon Papers)的一案。美国最高法院确认,因应公众利益理由,虽然《纽约时报》的行为明显是违反法律,但仍判它无罪。在“某些情况”下,因为公众利益的考虑,可以违反国家的保密法,已因应这案例成为一个法律原则。

在普通法的体制下,香港也维持了原有的普通法制度,这个案例自然也可以引用到香港,这完全是香港法官的酌情权。但应慎重指出,“五角大楼文件”一案,涉及的官方保密材料,是美国国防部对美国如何介入越南战争的一个历史研究报告,不涉及军方当时的事务及行为,故对美国政府当时的施政没有造成即席的伤害。加上法院认为公民对这件事情有知情权,故作出了这个历史性的判决。在立法的过程中,没有可能就这些抽象原则,及对立的利益考虑,作出具体的法律规定。

另有意见提出,能否给予新闻工作者一个特殊的豁免。作为“第四权”,新闻工作者的工作也是为公众利益服务。从好的角度来看,这完全是一个利益群组为伸张自己的好处而作出的要求。从坏的角度来看,这绝对是个荒谬的建议。不少间谍是以新闻工作者的身份进行活动,如果新闻工作者拥有及泄露国家机密的豁免权,就变成天下第一大笑话。提这些建议的人,应先要求那些重视人权自由的美西方国家,先行落实这个鬼主意。

香港街头(图片来源:ICphoto)

另一个可笑及幼稚的质疑,就是“煽动”的定义是否过宽?如何与意见表达作出分别?会否影响辩论自由?在普通法的案例中,已有大量涉及“煽动”的判例,对“煽动”的定义已有明确的规范。“煽动”明显不是一般的意见表达,这差别并不含糊,也不难分辨。提出这个意见的人,是在“捉虫”,无中生有。

有媒体尝试将这次立法的内容和2003年的立法草案比较,认为这次的立法范围广阔得多,涉及的规定也严厉得多,这种说法没有问题,但经不起分析。2003年时,无论是中央政府还是香港社会,均未形成对国家安全的概念,当时我们所处的国际环境与今日相比,根本不可同日而语,更何况香港还经历了2014年“占中”及2019年“黑暴”,因而将两者比较意义不大。

正是由于上述几个原因,现在香港社会已普遍接受维护国家安全的原则,因而对这次立法也就表现得平静。当然,如何管控危害国家安全的行为是件复杂的事情,法律的完善通常主要倚赖在实践过程中的不断改进、补充,以呼应实际情况,香港社会应该明白这一点。

故此,展望今次立法,相信会在无风无浪之下进行,咨询期结束后,法案很快会呈上立法会,估计在立法会暑假休会前便可完成立法。

另一个要留意的事,是咨询期开始以来,外国的反应相当有限,只有个别政客作出过一些负面评论,官方的表态也相对慎重,多只表示关注。不过,这当然并非代表美西方不会介入香港这次的立法,估计到了进入正式立法程序及立法完成时,美西方国家会有所行动,这点应在香港政府的预计之中,不会影响我们的立法进程,而且也看不到外国政府除了表态外,还有什么可以针对香港。

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责任编辑:戴苏越
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