【文/观察者网专栏作者 沈迁】

笔者在同山东某镇副镇长访谈时，发现基层干部工作面临着两难困境，要求积极作为回应基层治理需求，同时强调过程规范化与程序化，也就是结果与过程并重，这对于基层干部而言难度显然较大。

农村基层工作不是标准化的，也就是同质性不高，尤其是农村正处于向现代社会的转型阶段，面对异质性较强的农民与治理事务时，实现治理目标对于基层工作已经是相当不容易的，并且通过社会性权威与社会关系资本等治理方式，形成了简约高效的基层治理格局。

随着过程考核进入基层社会，衍生出一系列规范化考核方式，由此产生了两个方面的影响：一是规范化的治理方式直接压缩了基层干部的治理空间，非正式治理手段高效实现治理目标，却失去生存空间，直接削弱基层干部的治理能力，群众工作的开展就成为了难点；二是过程考核导致基层干部在完成治理目标时，需要履行程序管理义务，衍生大量形式化的治理事务，比如台账工作，增加了治理负担。

资料图：视觉中国

这两个影响实质上也是基层治理现代化转型带来的，尤其是从控制结果的导向转变为过程管理的要求。笔者试图以此为切入点，分析基层考核转型带来的形式主义问题。

案例1：

山东某镇副镇长介绍，现在乡镇工作面临追责的事务较多，大量事务都让纪委与组织部参与并进行考核，导致工作难以开展。

现在事务处理比较困难，主要在于“走程序”，许多表格与文档要记录，过去花费一天的时间处理，现在需要做一个月。比如说上访，以前只需要专门对上访户做工作，保证上访户不再上访即可，但是现在不仅完成这一政治任务，还要做一堆材料，甚至专门去上访户家里补全手续。这些程序涉及面较广，包括照片、视频、填表以及举办听证会。

在他看来，这些程序考核的制度设置本身是好的，比较健全，规范了基层干部的治理行为，但是具体在执行时过于强调考核，导致基层干部浪费大量时间去处理，不仅治理低效还增加了治理成本。

案例2：

山东某镇副镇长在谈到目前的基层考核时，认为基层事务过于复杂，不断地变动与调整，难以标准化管理，反而通过大量的材料来确保治理规范化时，限制了基层干部治理能力，甚至出现治理困境。

他描述了这样一个案例：Y市工作人员让J镇领导陪同到农村核查低保户情况，结果低保户回答，“不知道低保具体事宜，政府人员让我签字我就签了。”这句话直接让当时的镇领导面色难堪。事实是这户低保户是超过了低保困难线，也就是人均3730元/年，但是考虑到生活比较困难，J镇负责申请低保户指标，而资金则由该村村集体经济负担，低保户以为政府核查是为了给予政策好处的，就隐瞒实情，实际上是来核查低保户指标是否合理的。

上级政府考核不会考虑农村基层工作的实际情况，只会按照标准与程序开展工作，恰恰给基层治理带来了难度。

以上两起案例深刻地反映基层考核的转型面向，揭示考核对于基层干部工作产生了全方位的影响。

过去，上级政府往往下达行政任务，以目标达成为考核标准，基层干部工作重心较为明确。这些事务往往是经济导向的，最为显著的就是基层政府为GDP增长做贡献，并且这些任务是能够量化的，这就为结果考核提供了标准化与规范化的依据。

基层政府在目标导向的考核理念下，具有较强的治理灵活性，基层干部只需要积极调动资源解决问题即可，干部工作积极性也高涨。在这样的政策环境下，基层工作虽然存在“治理越轨”的现象，但是实现了地方经济增长的发展生态，同时通过行政化的维稳工作，总体上实现了简约高效的治理格局。

随着基层治理转型要求的规范化治理，基层政府的工作重心不再是GDP创收，而是资源下乡与基层治理精细化的政策导向，衍生大量治理事务，比如人居环境改造、安全生产检查等。这些治理事务带来的政策目标,与过去GDP增长为中心的事务显然不同，难以量化，并且与农民生产生活息息相关，从而导致结果是不可监控的。

同时基层规范化治理要求规范基层干部行为，又要保证结果符合预期，则将企业经营中的“过程管理”运用到了基层考核。所谓的“过程管理”，指的是通过过程监控来增加对结果的科学评估，认为不断地量化过程考核，最终实现对结果的考核。

过程考核的出现不是“政策空转”，而是在基层治理转型的背景下，包括治理理念与治理事务，伴随出现的政策实践，是现代社会发展的内生性需求。但是完全将企业管理中的“过程考核”运用到基层治理中，则在工作避责机制的推动下，很容易衍生出形式主义，并且陷入恶性循环。

具体来看，过程考核往往要求的是视频、照片与文案表格等资料，通过对这些可量化、可标准化与可视化的资料考核，从而规范基层干部的治理行为，以及确保任务的工作进展，实际上是留痕管理。也正是因为留痕管理，凭空产生了大量文档工作。

正是因为留痕管理，凭空产生了大量文档工作。（资料图/视觉中国）

基层干部为了应付这些考核，大部分的工作精力放在这些伴随考核而来的事务上，这也是上文副镇长发出“过去一天完成的事务，现在需要一个月”感叹的原因所在。基层干部本身在解决问题时就需要规范行为，等到治理完成后，还需要进行文档考核工作，直接导致了干部资源浪费的问题。

更为严重的问题是，基层干部在留痕管理过程中，发现了一套工作避责机制，一旦提交了这些过程化的资料，就能够应付上级政府的考核，而结果本身也相应地被弱化，因为结果能否实现关乎因素过多，政府无法量化追究，导致了形式主义的出现。

换而言之，基层干部的工作重心开始从解决问题转变到了应付过程考核，过程考核最初是为了规范基层干部行为，同时督促基层干部积极作为，但是成为了基层干部避责的“有力武器”，反而带来了消极的治理行为，甚至直接是不作为。

基层干部投入全部的精力在于收集过程考核所需的资料以及做好台账工作，这也是为什么调研时经常听说“基层干部疲于应付文档材料工作，却又愿意这么做”的原因，一旦留痕了，心理也就踏实了。即使问题没有解决，或者上级政府追责，考核材料也成为了保护伞。

形式主义作为过程考核带来的负外部性产物，促使基层干部疲于应付，虽然怨言较多，但是也只能选择在这个机械化运转的齿轮上快速运转。最终也就形成了基层干部“热火朝天”地干活，虽然是让整个基层社会动起来了，但是却导致治理重心出现“异化”，治理资源浪费，以及干部积极性被严重地削弱。

如何在基层社会落实过程考核的政策实际中，降低形式主义带来的治理危害，成为了学术界与政府亟待回应的现实问题。

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