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施卢蒂·拉贾戈帕兰、亚历山大·塔巴罗克:为什么印度政府总是好高骛远?

2020-07-20 07:43:46

【文/施卢蒂·拉贾戈帕兰、亚历山大·塔巴罗克】

哈佛大学肯尼迪学院的Lant Pritchett称印度是一个“头脑指挥不了四肢的国家”(a flailing state)——哪怕上层下达的政策是明智的,印度官员也无法执行,而且当上层领导的意志与官员的目标不一致时,具体的计划可能会被积极地破坏。印度之所以步履维艰,是因为它既太大,又太小:太大是因为印度政府试图通过立法来规范公民生活的方方面面,而太小是因为它缺乏资源和人员来按照自己的野心进行统治。

为了解释印度政府的抱负和能力之间的不匹配,我们指出,印度精英过早地要求制定更适合发达国家的政策——我们以产假、住房政策、露天排便和教育政策四个案例来阐述。最后,我们讨论了在有限的国家能力下,发展中国家的首选治理和学习环境应该是自由放任的。

对于印度这种“上行下不效”的状态,Matt Andrews、Lant Pritchett和Michael Woolcock给出了一个解释:为了满足外部机构的要求,印度政府和其他外国资金的接受者,经常承接一些超出政府能力的任务,导致过早承受负荷。“由于一开始就对组织能力建设的范围、复杂性、规模和速度抱有不切实际的期望,外部参与者自身以及他们试图提供帮助的政府,都会尝到失败的滋味”。

然而,外部参与者的期望只是模仿的一个来源,人们阅读、倾听、欣赏、学习和希望效仿的人也是关键。我们认为,推动印度政策不恰当模仿的另一个因素是,印度的知识分子——政界、官僚机构、大学、智库、基金会等等的高层人物——与英美精英们有着密切的联系,有时甚至比他们与印度民众的联系还要紧密。因此,印度精英们开始推行并支持他们认为很正常的政策,尽管这些政策可能与印度整体民众关系不大,而且可能与印度政府的能力大相径庭。

这种对西方政策的模仿不一定是恶意的,这样做可能不是为了安抚外部或内部参与者,也不是故意将大多数公民排除在民主决策过程之外,它只是印度精英阶层运作背景的一个副产品。印度精英阶层因为其自身背景,更有可能与全球专家进行政策对话,但这些对话与印度的普通人关系不大。

“印度:过早模仿且头脑指挥不了四肢的国家”,截图来自经济学播客《边际革命》

“上行下不效”的状态

在印度,腐败通常采取规避法律的形式。据估计,印度大约30%的驾照是假的,而那些没有伪造的驾照中,很多司机都设法逃避参加驾照考试,这导致了不合格的司机和更多的交通事故。我们可能会说,这些结果是一种自上而下的设计,但更现实的情况是,它们是不服从上层意志导致的——“上行下不效”。尽管印度自身存在一些腐败问题,但印度的高层官僚体系素质非常高,印度的腐败通常不是来自上层。

部分原因是单纯缺乏人手。例如,印度的政府雇员少得惊人,人均只有美国的五分之一。例如,印度人均警察数仅为每10万人135人,是世界上比例最低的国家之一,远低于世界其他国家每10万人318人的警察中位数、或者333人的平均值(联合国毒品和犯罪问题办公室,2017年)。此外,有相当数量的警察被分配给重要人物,而不是保护广大公众。人均法官数量(每百万人12人)远低于美国的比例(每百万人108人),这有助于解释印度存在3200万起案件的巨大积压,其中数百万案件已经处理超过10年。

尽管印度的治理问题大多与政府部门缺乏人手有关,但也存在监管超负荷的问题。政府最高层施加了巨大的监管负担,且每年都在增加,而对人手和国家能力,却关注很少。许多监管和民事违法行为,被越来越多地归类为刑事犯罪并任意强制执行。

印度基本上拥有像美国这样的发达国家所拥有的所有检查、法规和法律,但印度政府的人均联邦开支仅为235美元,根本无法完成其承担的所有任务。考虑一下:1902年美国联邦政府人均开支是2006年印度联邦政府人均开支的5倍;然而,2006年前后,印度政府试图做的事情要比1902年美国政府的多得多。

政府能力的缺乏(相对于雄心),并不仅仅意味着政府做每件事的规模都相对较小,还会导致经济效率低下和腐败等问题,这比资源缺乏更损害政府能力。

以餐馆检查制度为例,在一个发展中国家建立餐厅检查制度,就像在暴乱中试图建立法律和秩序一样。考虑到有很多潜在的行贿者,工资不可能定得足够高(经济上)来防止行贿。考虑到受贿人员很多,对行贿者来说,行贿比解决他们的卫生问题更便宜。一个更广泛的监管制度,只会增加行贿和受贿的动机,从而使问题变得更糟。

印度就采用了这种模式。在孟买,餐馆的检查制度至少和美国的制度一样严格。事实上,我们都明白,如果任何餐馆必须满足所有要求,将很难经营下去。然而相较美国,检查员工资要少得多,检查员与餐馆的比例也很低。此外,一家受到监管的咖啡店,必须与许多不受监管的茶叶店、咖啡店竞争,最终结果就是,与低监管的情况相比,腐败和不卫生的餐馆可能更多。

Andrews、Pritchett和Woolcock给出了另一个执法失效的例子。在给定关税税率和进口水平的情况下,可以比较实际关税收入和预测关税收入:在低关税时,实际关税收入与预测关税收入走势一致,随着税率越来越高,这种一致的关系就会崩溃,因为较高的税率只会导致关税漏税。其他研究也表明,随着关税税率的提高,一个国家所报告的进口额与其他国家统计的出口额之间的差距会加大。

我们得到的教训是,政府做得越多,往往会以完成得越少而告终。

印度精英

对于许多法律未能实现既定目标的情况,传统的公共选择理论把原因归咎于精英们基于自身利益的统治方式,然而,我们认为还可以有另一种解释,即精英们一味模仿国外政策,而鉴于印度国内发展水平,这种模仿的政策显示是不适合的。

印度精英的生活水平与发达国家相当,并参与美国、英国和欧洲的文化和知识对话。但除了经济情况,印度精英、尤其是那些制定政策的精英,还有另外三个特征:语言、种姓和国外受教育经历。

· 说英语

几乎所有的印度精英都是城市人,讲英语,享有远高于全国平均水平的生活水准。英语作为印度的官方语言之一,其使用情况值得引起注意,因为几乎所有的政策讨论都是用英语进行的,枉顾英语只是排名第44的印度人母语这一事实。根据《2005年印度人类发展调查》,只有16%的印度人能够用英语进行少量对话,只有4%的人能够流利地进行对话。

尽管大多数印度人不使用英语,但国家最高层主要使用英语进行管理。最高法院和各邦高等法院都使用英语听取辩论和撰写判决书;印度的《经济调查》(类似于《总统经济报告》)是用英语编写的;智囊团用英语进行政策辩论;大学、医学和技术学校用英语教学,甚至连危险警示路牌也经常用英语;政府预算演讲报告通常用英语进行,直到2018年,才有财政部长首次发表双语演讲;虽然印度有充满活力的方言媒体,也能涵盖大多数新闻和观点,但学术和政策工作几乎只出现在英语杂志上。

Sahith Aula略带夸张地写道:

想象一下,你生活在这样一个国家,作为大多数人中的一员,你无法阅读必须给孩子服用的药品的标签,无法阅读当地餐馆的菜单,甚至无法阅读道路上的警告标志;在这个地方,你无法理解政府为你颁发的驾照、纳税或结婚文件。这就是数以亿计的印度人所生活的世界,只因为精英们更喜欢英语。这种歧视是如此系统化,以至于精英阶层和中产阶级都把他们的孩子送到英语私立学校,而大多数穷人则把他们的孩子送到说他们母语的政府学校。因此,一个人在印度的社会经济地位,大致与其英语流利程度一致。

说英语的精英们之所以这样做,既有历史原因,也有经济原因。首先是东印度公司和英国王室的政策。早在1757年,东印度公司就殖民了印度次大陆的大片地区,但直到1835年,英国官员才认可印度实行英语教育。麦考利(Thomas Babington Macaulay)在其臭名昭著的《教育备忘录》(Minute on Education)一书中总结了这种认可的原因:

我们现在必须尽力形成一个阶层,他们可以成为我们和我们所统治的数百万人之间的传声筒;这个阶层的人,在血统和肤色上是印度人,但在品味、观点、道德和智力上是英国人。对于这个阶层,我们可以让他们去重新定义这个国家的方言,用从西方术语中借用科学术语来丰富这些方言,并逐渐使它们成为向广大民众传递知识的工具。

1853年,麦考利委员会为印度带来第一个现代公务员制度——他们建议,东印度公司以赞助为基础的制度,应该用常设的公务员制度来代替,后者以竞争性入职考试为基础、择优录用。因此,印度人接受英语教育原因之一,就是尝试参加印度公务员制度的录取考试。到1855年,在伦敦举行了 “公开竞争性考试”,为印度文职部门招募公务员。

麦考利(Thomas Babington Macaulay),图自维基百科

甚至印度国民大会最早的会议和总统讲话都是用英语的,它是来自南亚次大陆不同语言背景的鼓动者聚集在一起的共同语言,会议的目的是向英国传达一个强有力的信息,因为只有用英语才能被接收到。例如,国大党的奠基人之一Dadabhai Naoroji用英语发表了他对殖民财政政策的批判,并在英国举行广泛演讲,向英国政府和英国公民解释压迫性殖民政策对印度的影响。

事实上,印度国民大会的大多数创始成员和杰出领导人都在英国接受过教育。他们大多是高种姓,说英语,受过法律训练,他们有能力与英国政府谈判。最著名的就是,尼赫鲁在哈罗公学和剑桥大学接受教育,他曾对加尔布雷斯(John Kenneth Galbraith)说自己是“最后一个统治印度的英国人”。尼赫鲁的错误仅仅在于他认为自己是最后一个。

独立后,印度精英们继续像治理一个英语国家一样运作,造成这种现象的主要原因是语言的分化,拥有多种官方语言成本太高,而只选择一种或两种官方语言在政治上是不可行的。印度在1960年代早期的国家语言重组中经历了这个问题。南北之间的分歧加深了,说其他语言的南印度人对“北印度语统治”有明显的担忧。印度的公务员已经在用英语管理国家,这也起到了缓和作用。英语仍然是降低交易成本的手段,也是政治中立的选择。几乎整个中央政府都在使用英语,各邦同时使用英语和大多数地方方言。

这种在行政管理和国际贸易中使用英语的偏好,创造了对说英语的人的需求,那些会说英语的人可以在政府和私营部门获得更好的工作,这种工资溢价一直持续到今天。因此,尽管殖民统治者在70年前就离开了,但印度的精英们仍然把英语作为一种获得更好工作、更高报酬和权力的手段,同时也是在一个语言分裂的国家实行中央管理的工具。

在过去70年内,一个人数少、权力大、说英语的城市精英阶层出现了。在这些精英中,孩子们有时甚至只会说英语,特别是随着互联网的到来,生活在印度、但只享受美国和英国的娱乐与写作的状态成为可能,一位作者将这种新的印度精英少数群体描述为 "印度-英国人",他们的数量约为140万,大概遍及44万个家庭。这个群体在社会和经济上往往是前卫的,大多在正规经济部门、政府高层或私营部门工作。

· 种姓

种姓制度也很重要。Mehtabul Azam、Aimee Chin和Nishith Prakash利用2005年印度人类发展调查的数据发现,社会群体之间存在很大差异。尽管有7.6%的高种姓能流利地说英语,但只有1.5%的在册种姓和2.5%的在册部落能流利地说英语;大约33.6%的高种姓有一定的英语能力,而这一指标在册种姓中只有12.9%,在册部落只有10.9%。与贱民(Dalit)相比,高种姓更容易接受高质量的教育,也更有可能说一口流利的英语,这让高种姓人在获得支配经济和政治地位方面有着巨大优势。

Ankita Aggarwal、Jean Dre’ze和Aashish Gupta发现,以北方邦为例,高种姓在教育、商业和政治中占主导地位,远远超出其人口比例。低种姓和贱民在非技术工人中占了很大比例(见表1)。他们估计,在北部大城市阿拉哈巴德,75%的掌权人士是高种姓,而高种姓在总人口中的比例为21%。最值得注意的是,86%的律师协会成员,83%的出版商和76%的教师是高种姓。

此外,上层种姓继续主宰精英阶层,而尽管有许多保留项目,但贱民在高层职位中只占很小一部分。2006年,发展中社会研究中心调查了40家国家媒体机构,发现71%的关键决策职位由高种姓的印度教男性担任,而在编种姓和在编部落的人没有一个担任这些工作。George Gadbois在对最高法院大法官的详细分析中发现,他们主要是来自全国各地的高种姓男性。

尽管贱民在政治、官僚机构和政策制定方面的影响力越来越大,但要打破高种姓在政治决策方面的堡垒,他们还有很长的路要走。种姓制度持续存在的原因之一是婚姻种姓制,在自己的种姓范围内结婚,既是种姓制度最强烈的限制,也是印度种姓不平等现象长期存在的最重要原因。在说英语的印度精英阶层中,90%以上的婚姻都是种姓内的婚姻。

海外教育经历

除了语言和种姓,印度精英的第三个特点是能够接受高质量的教育,特别是高等教育。即使在高种姓中,也有一群知识分子精英,他们在政策制定中拥有最具影响力的声音,而他们通常是在受教的知识分子和学者。

自从甘地、真纳和尼赫鲁执政以来,一小群会说英语的高种姓男子开始接受外国大学的教育。很少有贱民能够获得进入外国大学的教育机会,安贝德卡(印度独立运动的一大功臣,也是印度宪法起草人兼第一任司法部长,来自贱民阶层)是一个明显的例外。在印度殖民时期和独立后的时代,相对富裕的印度人去英国上大学。随着印度国大党一代的消亡,印度精英阶层的英伦化程度降低,但美国化程度提高。由于1965年之前美国移民法不友好,印度人更倾向于去英国等国家接受高等教育,并最终移民。但在1965年之后,印度人移民美国的浪潮开始了,而且因为20世纪90年代开始的科技繁荣而进一步推进。20世纪90年代以来,印度学生大量涌入美国大学。

在印度精英中,海外教育、在国外工作甚至生活的现象仍然很普遍。例如,自1980年以来,印度储备银行的11位行长中,只有两位在印度接受过完整的教育,而其余的人都拥有英国或美国的研究生学位。许多人拥有丰富的海外生活和工作经验,包括芝加哥大学的拉詹(Raghuram Rajan)和后来成为伦敦经济学院院长的帕特尔(Urjit Patel)。同样,自1980年以来,印度100%的首席经济顾问都拥有外国研究生学位。

印度前央行行长拉詹

也许最引人注目的是,在印度,政策专家居住在其他国家并不罕见。当印度政府智库NITI Aayog的负责人Arvind Panagariya在2017年离开印度时,人们并不认为“哥伦比亚大学教授返回美国重新加入学术界”。同样地,拉詹,最初是印度政府的首席经济顾问,后来是印度央行的行长,当离开印度央行后,他回到了美国的学术界。当接替拉詹担任首席经济顾问的萨勃拉曼尼亚(Arvind Subramanian),结束了他成功的任期时,据报道,“在任期的最后一天,他完成了各种手续,并在他北楼的办公室与同事举行了一次非正式会议,随后于夜间乘飞机飞往美国”。

这种联系和工作变动并不少见,但近年来却颇受争议。在Panagariya离开后接任NITI Aayog负责人的Rajiv Kumar在谈到Panagariya和拉詹时写道,“我们可能会看到更了解印度实际情况的专家被委派到他们的岗位上。”

因此,高层的政策,无论是在话语上还是在执行上,大多是由说英语的、高种姓的、在国外受过教育的印度人执行的。精英们的教育、世界观和国际取向对政策决策有着重要影响。外来专家可能会模仿属于不同环境的政策辩论和问题(通常是具有更高国家能力的环境),这些政策辩论往往与普通印度人当前面临的问题无关,而“输入型专家”可能会加重一个本已虚弱的政府的负担,进一步加剧现有政策的执行问题。接下来我们来看四个案例。

印度产假

印度于2017年通过的产假法案就是一个例子,它吸引的是精英阶层而非大众。该法案要求拥有10名或10名以上员工的公司为女性提供26周的带薪产假,高于此前规定的12周,比美国或法国的更多。事实上,只有加拿大和挪威——人均国内生产总值分别是印度的27倍和47倍——规定的带薪产假长于印度。

即便以世界标准来看,印度的这个产假法案是慷慨的,更不用说是对一个贫穷的国家而言,但是,它对印度大部分女性的适用性却如此之小:在印度,大多数女性都没有工作(70%);此外,大部分劳动力所在的公司不适用该法(84%)——要么为自己工作,要么为员工少于10人的公司工作;即使在有组织的部门工作(16%),大部分的就业都是非正式的(58%),所以法律同样不适用。如果我们假设在有组织的正式部门中,30%的工人(6.7%)是女性,那么可能有2%的劳动力是该法律的潜在受益者。如果我们更现实地假设,在有组织的正式部门中,只有20%的工人是女性,那么这项法律可能适用于1.3%的劳动力,或者说不到所有女性的1%。在实践中,即使在有组织的正式部门,该法也会被广泛忽视。

印度的产假法案只与印度人口中的极小部分相关,并且如果它加剧印度法律被普遍忽视的程度、加大印度官僚无法执行现行法律的话,还很可能对经济和妇女整体产生负面影响。产假法案是Antony Allott所说的 "幽灵立法 "的一个例子:“通过之前没有的法律,但很可能无法达到预期的效果。给人以进步、有所作为的错觉,但现实却大相径庭。这种立法不是权力的表现,而是权力无能的表现”。

那么,为什么要通过这部法律呢?就法律的受益者而言,受益者当然可能来自精英阶层。精英们处处都要求制定有利于自己的法律,但是这种赤裸裸的解释可能是不完整的。比起产假法,还有更好的方式将财富转移给精英。然而,这部法律有一个意识形态的层面,这是印度精英们认为好的、公正的、在国际社会享有声望的一部分。因此,当该法通过时,劳动部长Lok Sahba称其为“国际妇女节的礼物”,并自豪地指出印度妇女将获得比日本、德国、英国和韩国等发达国家更多的产假。因此,印度的产假法和它的火星任务一样,体现的都是印度的民族自豪感。

房地产调控

在政策精英眼中正常和适当的住房监管,可能与普通民众的需求有很大不同。印度的经济适用房问题非常严重。印度是世界上贫民窟人口最多的国家,约24%的城市人口居住在贫民窟。在孟买,房价收入比非常高,人均居住面积仅为48平方英尺——相比之下,美国政府规定每个囚犯的牢房至少要有50平方英尺(经济学人2012年)。

经济适用房的需求是极端的,然而在Ahmedabad和Surat等城市的住房法规中,涉及对雨水收集、太阳能热水、可再利用废水回收等事项的要求——这份清单无疑会在美国加州获得批准,但对大多数过着普通生活的印度人来说,这种监管要求与他们所关心的问题相去甚远。此外,有关房屋的监管要求还包括规定房间、楼梯、地块大小、道路宽度的最小尺寸,以及楼层空间指数、建筑高度、电梯、开放空间等。这些监管要求都很常见,并会大大提高成本。

再比如考虑停车要求。对政策精英们来说,停车要求似乎是一项明智而自然的要求,但大多数印度人并不拥有汽车,他们使用公共交通工具或两轮车。在经济适用房中留出停车的土地是浪费的,更重要的是,如果减少停车空间,就可以建造更多的单元,从而使得土地成本更广泛地分摊,降低租金。通过减少道路宽度,可以进一步降低租金,同时还可以满足应急车辆的需求,也会增加行人的安全。Bimal Patel、Sweta Byahut和Brijesh Bhatha进行了一项仔细而有根据的分析中表明,在不降低安全或建筑材料质量的情况下,取消少数最昂贵的要求将使得住房成本降低34%,供应量增加75%之多。

那么,为什么会有这些规定呢?Bimal Patel等人分析道:“印度的监管制度也是其殖民历史的遗留物,源自宽敞的英国标准,而这些标准对于如今的大众住宅来说已无关紧要,因为它们规定的地块面积和土地用途是大多数穷人无法负担的。”

这些规定始于殖民时期,但被印度的政策精英们延续下来,几乎没有什么改变——Barjor Mehta、Banashree C. Mitra和Peter Nientied在1989年写道:“在印度,殖民时期的城市规划法案,甚至独立后的城市规划,往往反映了中上层社会经济阶层的专业价值观。毫不奇怪,大多数人既无力承担法律制度规定的高标准,也无力承担土地的人工成本,他们被迫自己寻求解决办法,住在被贴上'未规划'、'无计划'、'未控制'或'未授权'标签的定居点中”。

Mehta、Mitra和Nientied不仅描述了法规是如何导致群众买不起的昂贵住房,而且还描述了这个问题是如何创造了无视法律和建造贫民窟的激励机制,“当地方政府无法提供负担得起的地块和最基本的基础设施时,对于大量的家庭来说,非法占用是唯一的选择。在这种情况下,违反分区和建筑法规的行为可以追溯到失败的住房政策”。

印度孟买市加里布纳格尔贫民窟,出演奥斯卡获奖电影《贫民窟的百万富翁》的童星鲁比娜·阿里站在自家烧毁的房屋废墟里。新华社

种姓制度、厕所以及露天排便的问题

政策精英和人民群众之间的隔离,可能导致不作为的错误,也可能导致执行的错误。印度在提供基本品方面存在极端不平等,即使与孟加拉国相比,印度的情况也很糟糕——例如,在露天排便的家庭比例(55%对8.4%)、12至23个月的儿童接受全面免疫接种的比例(44%对82%)、9至59个月的儿童接受维生素A补充剂的比例(18%对88%)(2005-2007年左右的数据)。正如Jean Dre`ze和阿马蒂亚·森所指出的那样,印度的平等具有特殊的性质——“社会弱势群体最低限度生活的基本要求存在巨大的缺陷”——这并没有体现在收入统计和基尼系数中。

例如,在人均GDP水平相同的情况下,印度的露天排便次数远远多于其他国家。露天排便会导致儿童患病和死亡,阻碍他们的发育,降低他们的智商,从而降低未来劳动力的生产力。很难不去想,这种做法持续存在的一个原因是,种姓的划分使它成为一个主要的低种姓问题,精英们对此不太关心。Dre 'ze和森指出:“抽水马桶,能将半数现代印度公民从这种特殊且令人讨厌的不平等中解放出来,但与太空任务相比,它更不可能吸引特权阶层的想象。”

露天排便的危险是显而易见的。然而,仍有大约5亿人不使用厕所。为什么不呢?Dre 'ze和森给出了一个典型的解释:“2011年,一半的印度家庭没有厕所,迫使他们每天都露天排便”。从这个角度来看,解决方案似乎显而易见:提供厕所。毕竟,如果你我有机会使用厕所,我们会使用;所以如果其他人没有使用厕所,一定是因为他们没有机会使用。然而,稍微想一想,就会打消这个想法。

厕所并不昂贵。在比印度更穷的国家,许多人自己修建厕所。如果获得厕所不是问题,那么修建厕所可能不是最终解决办法。事实上,印度修建厕所的运动远没有人们根据可及性理论所想象的那么成功。通常情况下,人们修建了厕所却没有使用。有时这是由于低劣的建筑或位置,但厕所往往是完全可用的。事实上,调查显示,在拥有可用厕所的家庭中,有40%的家庭中还有一人经常在户外排便。

对很多印度人来说,露天排便比使用厕所更受欢迎,通常是与仪式纯洁性和种姓问题有关的原因。家中或附近的厕所被认为是污染性的,这不是物理意义上的、而是精神或仪式意义上的污染。厕所的清洁也与贱民种姓有关,而贱民种姓本身就是一个污染类别,也就是说,排便的不洁性和种姓是相辅相成的。因此,露天排便的问题与印度教的纯洁性和种姓观念紧密联系在一起,许多人都不想讨论这些,更不用说谴责了。

在农村,露天排便的观念还与清洁空气、运动和健康有关。甚至许多妇女也喜欢露天排便,因为这样她们就有机会走出家门,有一些活动的自由。可悲的是,男人有时为女儿和妻子建造厕所,是为了减少她们的行动自由。政府项目中强调,男人允许妻子和女儿在户外排便是缺乏男子气概的,这含蓄地强化了男权观念,而当男人不使用厕所时,对减少细菌传播没有多大帮助。

“想当然”的心理和来自外部行为者的压力,也可能在印度的厕所运动中发挥了作用;但生活在城市地区的精英们,认为拥有厕所、而不是露天排便是理所当然的,因为他们认为连接到废弃物处理系统的现代管道系统是理所当然的。但大多数村民,甚至大多数城市居民都没有废弃物处理系统,使用厕所通常意味着必须手动处理废弃物。在没有污水处理系统的情况下,人们宁愿选择露天排便。

为了避免人们对宗教仪式纯洁性的看法,有人建议鼓励和允许地方政府建设污水和废弃物处理系统。如果厕所没有通过现代化管道与功能性废弃物处理或污水处理系统相连接,就需要抽水和运输废物,这与仪式的纯洁性背道而驰。能将人类排泄物冲进下水道的厕所和废弃物管理系统可以解决这个问题。如果拥有与废弃物管理和污水处理系统相连的有效管道网络,那么每户家庭建造厕所的成本相对较低。按照印度目前的发展水平,需要政府补贴建造厕所的人口比例要小得多。然而,在印度的乡村和城市中建立污水和废弃物管理系统,要比建造厕所困难得多。

印度政府统计了修建的厕所数量(这是一项投入),这使其很容易向世界以及城市精英们报告增长数量和取得的成功。但是政府并没有衡量真正重要的是什么,即露天排便的程度,尽管它可以相对较低的成本做到这一点。正如Diane Coffey和Dean Spears所言,有时像政府那样去看问题,就意味着看走眼。

简而言之,政策精英们并没有受到露天排便问题的困扰,他们误解了这个问题。他们认为厕所比露天排便普遍受欢迎,但是,只有将废物冲入废弃物处理系统的厕所才比露天排便更受欢迎。当精英们明白露天排便问题与仪式的纯洁性有关时,许多人并不想攻击其原因,如印度教信仰和种姓制度,他们也不想承担成本,因为好处可能在遥远的未来。因此,露天排便问题仍未解决。

受教育权

几乎所有的发达国家都有广泛的公共教育体系。从印度独立之初,印度精英就希望印度能有一个类似的制度。1950年通过的《印度宪法》承诺,“国家应努力在本宪法开始施行后的十年内,为所有儿童提供免费义务教育,直至年满14岁。”七十多年过去了,国家仍然没有兑现这一承诺。

在中央层面,政府并不评估学习成果,而是通过使用识字率作为衡量标准(几乎完全是人口普查调查中的自我报告),或者使用所有学校(公立和私立)的入学人数作为衡量成功的标准,以此来自吹自擂。然而,当我们看待产出而不是投入时,很明显,公立学校在提供教育方面是失败的。Pratham教育基金会的《年度教育状况报告》对2014年印度农村地区10至11岁儿童学习成果的调查中,只有41%的公立学校学生能够阅读当地语言的简单文本,而只有21%的学生能够做出用三位数除以一位数的计算。

当我们注意到公立学校教师缺勤率高得出奇时,教育的失败就不足为奇了。研究结果表明,一般情况下,每天有25%的教师缺勤,而那些在岗的教师往往不在教学。公立学校教师的工资远高于全国平均水平,工会和政治影响力使他们无法被解雇。鉴于教师的缺席,学生经常缺席也就不足为奇了,这显然导致学习变得困难重重。

然而,随着政府学校系统的失败,一个针对贫困儿童的非常有活力和广泛的私立学校系统出现了。如今,印度拥有世界上最大的私立学校体系,城市地区约有50%的学生就读于私立学校,总体上,超过30%的小学生就读于私立学校。在印度的一些邦,大部分学生在私立学校就读。私立学校取得的成绩略优于公立学校,但成本明显较低。相对于公立学校系统,私立学校系统持续增长:从2010-11年到2014-15年,公立学校招生人数减少了1110万人,而私立学校招生人数增加了1600万人。尽管同期小学适龄儿童人口增加了4.3%,但公立学校的入学率却出现了下降。

需要注意的是,这些私立学校是为穷人服务的。Kingdon的一项研究显示,印度城市地区的私立学校费用中位数为每月500卢比,印度农村地区为每月275卢比。在全国范围内,私立学校的平均费用约为印度人均收入的9.2%。印度贫穷的父母宁愿花钱让孩子在私立学校上学,也不愿送他们去免费的公立学校。很难找到比这个更确凿、更明确的证据以证明印度政府教育体系的失败。

在一个理智的世界里,一个以低成本教育数百万贫困学生的系统将受到赞扬和支持,但印度精英阶层对这些私立学校嗤之以鼻,并试图扩大失败的公共系统,往往以牺牲相对成功的私立系统为代价。2002年印度宪法第八十六修正案通过后,初等教育成为印度的一项基本权利。为了将这一基本权利转化为行动,印度政府精心制定了2009年《儿童免费义务教育权利法》(又称《受教育权利法》,或RTE),并于2010年生效。该法规和根据该法规制定的规则,构成了目前印度初等教育政策的框架。

RTE是精英思维和“想当然”心理的经典例子,或者说试图建立从发达国家借来的可衡量的规范和标准,而这些规范和标准在印度几乎没有任何意义,也几乎不能促进学习。RTE法规本质上是一份强制投入的清单,没有提到学习成果,更不用说监测和评估这些成果的标准。

RTE列出了七个类别的规范和标准:(1)师生比率,(2)建筑规范,(3)最低预设的教学时间,(4) 教师最低工作时间,(5)教学设备提供,(6)图书馆设施和(7)玩具素材、游戏和运动器材。在每个类别中,都有具体的要求。例如,在“建筑”这一类别中,该法案规定了诸如男孩和女孩单独的厕所、用于午餐的厨房、教师办公空间、围栏和操场等要求。

这些都是学校获得RTE承认所需的要素。任何不符合这些要求的学校将失去认可,并可能被迫关闭。RTE会惩罚低预算的私立学校,因此,一所没有围栏操场的城市私立学校,即使家长选择了这所学校而不是免费的公立学校,也会被迫关闭。此外,RTE会惩罚向教师支付市场工资的私立学校,因为市场工资远低于公立学校支付的教师工资。

有关学校关闭的数据很难找到,因为各邦并没有对所有私立学校进行记录,而且这些私立学校大多因违反几十项规章制度和许可证要求而尽力躲避官方视线。根据新闻报道的快速调查表明,自采用RTE以来,有1万到10万所私立学校被关闭。第二种更令人不安的趋势是,RTE创造了大量机会,威胁关闭正常运行的私立学校胁,这种情况刺激私立学校向官僚机构支付额外费用,由此提高了面向穷人的低预算私立学校的进入成本和运营成本。

RTE中没有提到任何关于衡量或评估学习成果的内容。事实上,RTE的一些规定不鼓励这样的评价。这些规定中有一项要求,即在完成初等教育(即到八年级)之前,不得留级、开除或要求通过委员会考试。

奖励那些让孩子们逃学的公立学校,惩罚那些符合市场标准的私立学校,这样的框架注定是一场灾难。但是印度的精英们理所当然地认为充足的图书馆、操场和较低的师生比例是衡量质量的标准,毕竟世界各地的公共教育都在使用这些标准。不符合这些世界标准的学校被认为是在欺骗穷人的血汗钱,因此应该被关闭。在发达国家,这些经验法则非常有效,因为在类似背景下,我们可以假设,老师们真的会来上课。正如Lant Pritchett所说,对投入的狭隘关注是由于 “学校教育的同构方法,只考虑那些'单薄'的要素,因此可以进行官僚式的监控、跟踪,并在原则上进行监管”。相对于衡量投入的标准,实际的教育是一种 “并不单薄”的、脉络式的工作。但注重投入,对印度精英来说是有意义的,对印度官僚机构来说也是行之有效的,他们可以从重投入的措施以及对私立学校命运的掌控中增加获益。

结论:国家能力有限,就该自由放任

精英们试图让印度模仿执行发达经济体的政策和监管,但政府并没有足够的能力,其结果是过早地承担,国家能力则进一步崩溃。在国家能力有限的情况下,哪些事情可以做,哪些事情不可以做,这方面有一些经验教训。能力有限的国家,面对绩效目标难以衡量或有争议时,它就很难执行带有这种绩效目标的任务。在任何官僚机构中,相关的代理人都会问自己,是按照官僚机构的目标行事,还是按照自己的目标行事。在理想的情况下,激励机制可以建立在目标一致的基础上。但是,当国家能力有限、绩效目标难以表述或衡量时,代理人就更容易按照自己的利益行事。

在最广泛的层面上,这表明能力有限的国家,应该更多地依赖市场,即使是在市场不完善的情况下——即假定的自由放任主义。市场检验并不完美,但它是一种检验。市场是国家行动最显著的替代方案;因此,当国家行动的成本增加时,应该更多地使用市场。例如,想象一下,美国政府支出必须削减10倍:将所有项目削减90%有意义吗?不太可能。有些项目和政策是很有价值的,但只有在国家能力和人均GDP较高的情况下才能实施。正如哈佛大学经济学教授爱德华·格莱泽讽刺的那样,“一个不能为其公民提供清洁用水的国家,不应该对电影对白进行管制”。如果美国政府的经费只有目前水平的十分之一,就会少做很多事。那么,为什么印度政府不做更少的事情呢?

事实上,当我们纵观历史,我们看到随着平均收入的增加,政府提供了更多的项目。例如,在过去的200年里,随着美国平均收入的增加,美国政府的规模越来越大,承担了更多的任务。但当我们今天纵观各个国家时,我们并没有看到这种模式。穷国的政府规模并没有明显小于富国,而且事实上,穷国往往比富国进行更多管制。

从很多发展经济学的理论来看,这种不同模式是有道理的。从这个角度看,发达经济体或许一开始就更加放任自流。事实上,根据这一观点,由于发达经济体已经明显认识到,自由放任会导致不公平、商业周期不稳定,以及环境、分配和其他道德问题,因此欠发达经济体跳过自由放任阶段是有意义的。发展经济学认为,发展中经济体从发达经济体的历史中吸取的教训,是避免相对自由放任的错误,从加强管制开始。

在这里,我们提出的另一种观点,相对自由放任是发展的一个步骤,甚至可能是必要的步骤,即使发展的最终理想终点是一个受管制的混合经济。假定自由放任是能力有限国家的最佳政府治理形式,也是国家发展能力的最佳学习环境。在自由放任的情况下,财富、教育、贸易和信任可以增长,这反过来又会允许更严格的监管。

【文章来自经济学博客《边际革命》(Marginal Revolution),发表于《独立审查》(The Independent Review)秋季刊,微信号“思想库报告”翻译刊载,观察者网已获授权转载。】

施卢蒂·拉贾戈帕兰

施卢蒂·拉贾戈帕兰

美国乔治·梅森大学梅卡图斯中心高级研究员
亚历山大·塔巴罗克

亚历山大·塔巴罗克

美国乔治·梅森大学教授,经济学博客《边际革命》创始人之一

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来源:微信号“思想库报告” | 责任编辑:朱敏洁
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