【文/观察者网专栏作者 苏奎】

无论高速公路是谁投资建设，世界上所有国家的高速公路交通管理规则都是由政府制定的这是因为社会普遍认可高速公路是公共空间，交通管理属于公共物品。但在信息社会，互联网高速公路（宽带网络）是不是该由政府来制定交通管理规则已在美国争论了10多年，2015年6月才刚刚尘埃落定——联邦通信管理局正式实施了网络中立原则，充当起互联网交通警察。不过，特朗普当选总统后，这个问题又变得不那么确定了，他可能要取消交通警察。

特朗普是认真的

特朗普是认真的，他并不是外界所认为的大嘴。

据新闻聚合网站BuzzFeed11月29日报道，美国新当选总统特朗普将任命乔治亚州共和党国会议员汤姆·普莱斯（Tom Price）为卫生及公共服务部部长。这位前矫形外科医师，是奥巴马医改法案的坚定而严肃的反对者，曾针锋相对地提出了废除奥巴马医改法案的具体法案（Enpowering Patients First Act）。

显然这不是一个普通的任命，而是特朗普兑现其核心选举承诺的重要人事安排。他上任后的当务之急便是废除或大幅削弱奥巴马政府实施的医疗改革法案。

网络中立，这个被称为互联网行业的“奥巴马医改”，是奥巴马政府的另一项重要政治遗产，恐怕也是命悬一线。

当选总统特郎普21日宣布任命杰夫·艾森纳赫（Eisenach） 和马克·贾米森（Jamison）为电信政策顾问，负责联邦通信委员会(FCC)的过渡。显然，这两位基本就是联邦通信委员会代表共和党的委员，而艾森纳赫也应该会是特朗普政府的联邦通信委员会的主席人选。这两位顾问，恰恰也是奥巴马政府力推的“网络中立”政策的激烈反对者，这项人事安排同样也反映了特朗普将严肃对待其竞选承诺的姿态。

艾森纳赫（左）和贾米森（右）

自由国家基金会主席——伦道夫·梅，这位倾向自由市场的智库主席在接受今日美国采访时认为：“我认为对艾森纳赫和贾米森的任命预示了特朗普正严肃对待其通讯政策改革，包括削弱联邦通信委员会有关网络中立的影响”。

而哈佛大学法学教授——劳伦斯·莱斯格，这位网络中立著名的支持者，则对这项人事任命所发出的信号已经差不多绝望了，在对新闻博客Mashable的邮件中称，“完全死掉了。没有任何迹象显示，新政府/国会/联邦通信委员会不会完全按游说人员所要求那样，将联邦通信委员会主席惠勒所完成的全部摧毁”。

网络中立原则

简单来说，所谓网络中立性原则主要包括“一个定位”和“三不”原则，“一个定位”是：宽带运营（包括无线宽带）属于电信类别的公共服务，这是“三不”原则的基础。“三不原则”则是：宽带运营商不得阻止合法的内容、应用、服务或无害设备接入互联网（No Blocking）；宽带运营商不得迟滞或降级基于合法的内容、应用、服务或无害设备所需要的合法互联网数据传输（No Throttling）；宽带运营商不得为特定服务提供付费优先数据传输或为其附属机构提供优先的数据传输（No Paid Prioritization）。

如果说互联网是信息高速公路，显然，网络中立原则实际上就是高速公路的交通管理规则，其实质就是认为互联网是影响巨大的信息基础设施，不是普通的商业服务，互联网交通的通行权是完全平等的，这也是人类追求平等的梦想在互联网虚拟世界的映射。

网络中立由哥伦比亚大学华裔法学教授——吴修铭于2003年提出，并成为美国社会争议巨大的问题。2005年—2012年，国会曾经5次尝试立法均无功而返。

网络中立之父——吴修铭

经历了多年的争论和曲折后，2014年5月，联邦通信委员会提出了两套网络中立思路，一套为严格中立方案，一套为折衷方案（允许网络传输服务分级，如设立快车道和慢车道）。2014年11月，奥巴马总统发布了白宫的意见，建议将宽带互联网运营划入电信服务，坚持严格网络中立原则。

奥巴马一锤定音后，民主党控制的联邦通信委员会2015年2月26日不顾2名共和党委员的反对（联邦通信委员会作为跨党派的监管机构，共有5名委员，其中总统可任命包括主席在内的3名本党委员），强行投票通过了网络中立监管原则，并根据1934年的通信法和1996年的电信法将宽带运营服务重新划为电信服务（此前划为信息服务），有关监管规定2015年6月12日正式生效。

电信行业对此极为不满，将有关争议带上了法庭。2016年6月14日，美国哥伦比亚特区巡回上诉庭就美国电信协会诉联邦通信委员会一案作出裁决，合议庭以2:1认定联邦通信委员会有关网络中立的监管规定属于其管辖范围，规定内容是合法的，且不违反宪法第一修正案有关言论自由的规定。这一判决支持了“互联网创新和竞争依赖于互联网的开放和中立”的论点，被认为是互联网行业和用户的一次重大胜利。

世事难测，不足半年又是一个峰回路转，选前不被主流媒体看好的特朗普居然碾压大热希拉里，网络中立也不得不面对特朗普新政府的再一轮挑战。

贝克曼，这位代表互联网行业利益的互联网协会CEO在得知特朗普有关人事任命的消息后，称："人们整体上对网络中立原则的未来非常悲观”。这可能相当程度反映了互联网行业当下的心态。

驴象之争

特拉华大学政治传播中心的一项调查显示，网络中立在美国普通选民中并不是一个党派议题，而是有跨党派的共识，81％的民主党选民和85％的共和党选民反对宽带运营商设置互联网快车道（数据优先通行）。

但政党人物的言论确可以清晰地看到党际之争，联邦通信委员会3名民主党委员与2名共和党委员3:2的投票结果可以说是最好的驴象之争的证据。当然，两党总统参选人的言论也非常有代表性。

杰布·布什,这位共和党选战初期的明星称:“用1934年的法律来管制互联网准入是我听过的最疯狂的事,这将对消费者不利,当然也对创新不利”，“（网络中立）不是在增强消费者福利，而是禁止一些公司（宽带营运商）向另一些公司（互联网内容服务公司）的服务按照完全成本收费”。

本·卡森，这位刚刚传出的特朗普政府住房与城市建设部长候选人，在总统参选期间对网络中立也发动了攻击，称网络中立原则是对公民私人生活的深入和控制。

共和党的卢比奥参议员在竞选期间对网络中立的攻击更是不遗余力，并称“政府正在摧毁互联网有关方”，“ISPs提供不同速度的数据通道服务并非是所认为的不公平”，“在经济社会中，解决不公平的答案在于增加消费者的权力，而不是政府的权力”。

共和党参议院克鲁兹将网络中立比为“奥巴马医改”，称互联网不应该按照政府的速度运行

而民主党的两位主要参选人则都旗帜宣明地支持网络中立。

桑得斯是网络中立的坚定支持者，他将网络中立的争论称为一场与Comcast 和Verizon（两大主要电线宽带公司）游说人员的战争，“我们绝不允许私人公司通过对自由交流观点贴上价格标签并赚取越来越大的利润”，并反复强调保持互联网作为一个观点和信息可以开放交流、无歧视和免于公司控制的必要性。

相比之下，希拉里的言辞要外交很多。她举双手赞成惠勒的网络中立原则，认为现有的监管方式已经避免了根据电信法实施更糟糕的监管，同时称“这只是一只脚进了门，并不是讨论的终点”，但对于网络中立可能影响宽带服务竞争也表达了忧虑。

特朗普亮牌？

在2014年网络中立讨论期间，特朗普在推特上发文称：“奥巴马对互联网的进攻是另一个由上而下的抓权。网络中立就是公平原则（Fairness Doctrine）。这将针对保守派媒体”。

特朗普这一推文暴露了他确实不理解网络中立，与其说是政策表态，勿宁说是政治口水。推文所言的公平原则是美国在40年代末期针对无线广播业巨大的公共影响力而开始实施的一项特殊要求，即无线广播对相互对立的不同观点应该有诚实、公平和平衡的呈现。由于媒体的不断多元化，1987年已经废除了此项强制性原则。而网络中立原则与公平原则可说是风马牛不相及，且网络中立恰恰是要保障公平的信息传播通道，针对保守派媒体的指责更是无稽之谈。

除了2014年发的这个推特外，特朗普在竞选期间并没有对网络中立有更多表态。反倒是投票前又发出了另一个混乱的信号。10月22日，特朗普就AT&T并购时代华纳发表评论称：“并购将摧毁民主。”他表示，他的政府不会批准，并称也反对电信行业与媒体业的另一宗大并购案——Comcast（美国最大的有线电视公司和宽带服务商之一）和NBC (全国广播公司）环球的合并。吊诡的是，特朗普对媒体内容与互联网传输的携手可能引发的不公平竞争与垄断力量的警惕简直就是与网络中立支持者暗通款曲。

但21日他提名的两位未来联邦通信委员则是网络中立坚定而有积极的反对者，而且本身是电信行业的受薪关说人，都是被称为共和党的“流亡政府”的华盛顿著名保守派研究机构——美国企业研究所的研究员，其反网络中立的观点是广为人知的。

艾森纳赫，特朗普时代的联邦通信委主席的候选人，曾经在里根政府时代参与联邦贸易委员会和通行委员会的过渡小组工作，2014年在参议院有关网络中立听证会作证时，其发言称：“网络中立不会提升消费者福利，也不能保护公众利益”，甚至危言耸听地宣称网络中立是一些私人利益组织企图利用国家权力从另一些私人组织获取免费服务。不过，据《纽约时报》报道，艾森纳赫作证时仍是电信巨头Verizon的支薪顾问。

艾森纳赫的搭档——贾米森，佛罗里达大学公用事业研究中心主任，在90年代曾为另一电信公司Sprint关说，在美国企业研究所出版的一个述评中，贾米森称网络中立，这个不断增长的事前管制体系经常性对其试图帮助的企业家和消费者不利。

显然，这两名人选上任后必定会寻找一切可能的机会摧毁或削弱网络中立原则。不过，网络中立的支持者们可能还心存一丝希望，他们祈求艾森纳赫会是另一个惠勒，惠勒在担任联邦通信委员会主席前也曾为宽带运营商工作，开始曾被认为是奥巴马的一个糟糕选择，不过事后证明他却是推动网络中立的最佳选择。

网络中立的主要推手——联邦通信委员会惠勒主席

网络中立的支持者众，硅谷的互联网企业、消费者组织与自由派不会束手就擒，包括司法战争。事实上，互联网行业已经行动起来。11月14日，美国互联网行业协会，代表美国最有影响的40家互联网企业，向候任总统特朗普发了一封12页的公开信，提出了互联网行业的政策诉求。公开信称：“互联网行业期望公开而有效的对话”，并重点提出了行业认为十分重要，而新政府可能不一定认同的众多问题，“网络中立”则是其中的重要诉求。

问题可能并非那么简单，还需要考虑的是，特朗普是一个民粹特质的领导人，对于网络中立这种民粹议题，恐怕联邦通信委员会艾森纳赫等也不一定能完全左右其意见。特朗普最终会站在哪里也许并不是看上去那么清晰的问题。

命悬一线？

在执行层面，以艾森纳赫为首的保守牌控制了联邦通信委员会后，应该不会贸然立即撤销网络中立原则，但仍有很大的操作空间。按照联邦通信委员会的内部人员分析，选择性执法，或者说“包容性监管”（forbearance）很可能是艾森纳赫的策略，特别是有关“不得付费优先”有很大的解释空间，这也是电信企业希望有更大灵活性和商业价值之所在。如大选次日（11月9日），联邦通信委员会就AT&T发出询问函调查AT&T有关“零费率”（对自有的DirectTV 服务实行免流量）问题，认为这可能涉嫌违反网络中立原则，而艾森纳赫则完全支持这种做法。  

特朗普当选是历史性的，行政、立法皆落入共和党之手自不待言。今年二月最高法院大法官斯科利亚的去世，在参议院的抵制下，奥巴马没有能把握提名自由派法官的机会，特朗普将会有机会尽快提名一位保守派大法官，将美国最高法院保守派和自由派大法官的人数变为5比4。电信业己放言要将巡回庭有关网络中立的裁决上诉至最高法院，而最高法院新的组成结构必将使网络中立原则接受更为严格和保守的法律检验，而这也正是共和党政府所乐见的。

在立法层面，事实上，在奥巴马时期共和党主流就己放弃完全否定网络中立的立场，转而要求控制联邦通信委员会的管制权扩张和权力的不确定性。2015年1月，以国会能源与商业委员会的主席乌顿议员(Fred Upton)等共和党参众两院重量级议员联合提出了自己的网络中立原则立法草案，支持“三不原则”，但否定宽带营运服务为公共服务（Common Carrier），排除联邦通信委员会对宽带服务的管制权，而定性为信息服务，并对“付费优先传输”留下了口子，如允许用户选择的优先传输。

但遗憾的是，民主党不认可对宽带服务的信息服务定性，且宽带服务监管不仅涉及网络中立，还有数据隐私保护等，没有接受该方案。反对网络中立的智库组织 TechFreedom 创始人和主席——贝林.斯佐卡在选后接受科技博客Ars采访时就评论称: “民主党本来应该接受乌顿方案, 那是民主党方面一个巨大错误”, “特朗普政府可能不会严格普遍实施三不原则,而是按照逐案审查的方式实施网络中立原则”。

考虑到两院与白宫都在共和党控制下，为了避免网络中立被彻底废除，民主党有很大几率回心转意再接受乌顿方案。如此则既基本保持了民主党坚持的网络中立原则，又迎合了共和党减少监管的理念，也满足了Comcast等电信行业巨头对监管确定性和轻度监管的要求。如果真走到这一步，那还真是：萧瑟秋风今又是，换了人间。

印度民众呼吁网络中立

结语

网络中立离我们并不遥远。事实上，2013年初发生在中国的电信营运商与微信的收费大争论实质就是有关网络中立的争议，只不过彼时我们并不熟悉网络中立的分析工具。当前一些营运商与互联网公司合作对特定应用免流量费的做法同样涉及网络中立原则。发达国家如欧盟，发展中国家如印度，近期都已完成网络中立立法，笔者希望中国也能有更多的人关注网络中立，关注互联网作为信息社会最重要基础设施的公共性、开放性与公平性。

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