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苏奎:智利新自由主义的锅不该由公共交通来背

2019-11-15 07:57:40

【文/ 观察者网专栏作者 苏奎】

“阿根廷和乌拉圭在衰退,墨西哥和巴西在滞涨,秘鲁和厄瓜多尔处于深度的政治危机,而智利看上去就像一块绿洲”,皮涅拉总统不无得意地对金融时报的记者说道,不过他或许没有注意到,绿洲下面的地下水位已经下降到危险的水平,不远处的狂沙下一周就将到达这片小小的绿洲。

10月30日,总统皮涅拉在智利总统府发表电视讲话,宣布智利政府放弃主办原定分别于今年11月和12月举行的亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议和联合国气候变化大会,以优先应对国内局势。值得注意的是,就在一周前(10月24日),智利外交部长里韦拉还对媒体表示,11月中旬在智利召开的亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议不会被取消,里韦拉甚至认为,智利国内正在发生的有关社会不平等的抗议使得APEC与促进自由贸易显得更加契合。

智利政府短短一周时间就作出如此前后矛盾的重大决定,显然是对短期内平息国内问题已不抱有希望了。尽管2018年才上任,总统皮涅拉处理学生运动却非新手,甚至可以说本应该是经验丰富,在他的上一任总统期间,2011年学生带头的“智利之冬”抗议运动曾经长达6个月以上,2006年持续了3个月的“企鹅革命”学生运动,作为彼时的在野党领袖,他也是见证了的。但毕竟这次抗议距离11月16日APEC领导人会议的时间实在是太短了,他没有任何胜算。

而这一切的导火索却是智利首都公共交通系统调价点燃的。无论是欧美,还是国内的媒体,几乎一致将事件的真正原因归咎于智利在皮诺切特军政府时代实施的所谓“新自由主义”改革导致的巨大的社会贫富差异。没有例外,公共交通确实也是智利70年代军政府所依仗的那一批“芝加哥男孩”发起的所谓“新自由主义”的试验品。

然而,公共交通也是军政府倒台后,社会民主党政府最先与新自由主义分道扬镳的领域,甚至在15年前还经历了世界上最为大胆的公交系统改革,是全球公共交通行业的改革典范。地铁公司是全国为数不多的几个国有企业,目前的公交系统与新自由主义可以说是南辕北辙,几乎是回到了计划经济。由公共交通这个反新自由主义的先锋来点燃对新自由主义30年所结恶果的抗争运动,实在让人唏嘘不已,智利新自由主义的锅怎么也不该由公共交通来背。

公共交通调价

几乎所有的媒体将智利发生的抗议事件都报道为地铁涨价3角(人民币,智利比索30元),事实上这样的概括应该是很不准确,将之称为“公共交通调价”可能更加准确。显然,有必要先对这次事件的起因予以复盘。

10月1日,智利交通专家委员会(是智利公共交通价格调整的法定独立咨询机构)宣布了价格调整建议方案。经智利国家交通与通讯部确认,10月6日(周日)价格调整正式生效。按照方案,地铁高峰期(早7:00-9:00,晚6:00-8:00)票价由8元(人民币)调整至8.3元,离峰期(早9:00-晚6:00,晚8:00-8:45)由7.2元上调至7.5元,而低谷期(早6:00-7:00,晚8:45-11;00)则由6.7元降至6.4元,公交则不分时段,统一由7元调整至7.1元。

此外,需要特别指出的是,方案还包括早7点以前取消离峰期,即6:30-7:00由离峰改为低谷,也就是说该时段的地铁票价从7.2元降到了6.4元。大中学生及老人优惠票价保持不变,仍为2.3元,小学生免费自然也不受影响。尽管全天大部分时段都涨价了(公交只涨了1角钱),但确实也有部分时段降价(据称受惠人群可达30万人),特殊群体(老人、学生)也不受涨价影响。

首都圣地亚哥地铁实行的是一票制,也就是不分远近统一价格,这与中国的地铁,乃至全世界的地铁票价体系都不一样,这样的定价相当于建立了一种不同乘客之间的交叉补贴机制,有利于住在离城市中心更远的低收入群体。此外,圣地亚哥的公共交通实行的是一体化票价,票价机制十分复杂,简单的说,调价后地铁价格还包括与地面公交不超过2次换乘的服务。这种一体化的免费换乘公共交通票价机制,同样有利于住在离城市中心更远的低收入群体。

从这份调价方案看,专家们确实煞费苦心,方案至少包含3个目标。毫无疑问整体票价水平提升了,解决公共交通的资金缺口,这是方案的核心。其次,削峰填谷,缓解地铁高峰期过度拥挤的状况,也是方案的目标。此外,平衡好弱势群体的需求也是方案试图实现的目的,既考虑价格敏感的上班族(增加早低谷时段),也不能触及社会特殊群体。但遗憾的是,事与愿违,专家的这份苦心并没有被学生和社会所体认。

青年学生是智利最为敏感的一个群体,智利的学生运动不断,公共交通涨价成为社会运动的由头在智利有悠久的历史。1949年8月16日,智利爆发了由学生发起的所谓“2毛钱革命”(chaucha revolution),抗议公交和有轨电车涨价(从彼时的智利币1元涨到1.2元)。1957年,智利再次爆发了全国性抗议公共交通涨价的社会运动。

在1990年军政府倒台后,学生运动借势公共交通涨价仍然此起彼伏。学生公交优惠卡全年有效是2006年“企鹅革命”的重要诉求,2011年“智利之冬”的诉求也包括学生免费乘坐公共交通。可以说,智利政府应该深知公共交通价格调整的敏感性。恐怕也正是因为如此,学生并不在此次价格调整的影响之内。

事实上,相比之下,智利政府对学生公共交通补贴可以说是非常慷慨,其开支占了公共交通补贴的50%,优惠幅度之大世所罕见。如小学生全部免费、符合条件的大学生还能享受优惠、大致3折的优惠票价等,这超过了中国,或者西方国家几乎所有主要城市。

警察制服示威学生(图片来源:IC Photo)

然而,好似墨菲定律的诅咒缠住了智利,恰恰又是受惠最大且不受价格调整影响的中学生率先发难,挑起了整个事件。10月11日,智利国家学院(一所超过200年历史的顶级男子公立中学)的80名高中学生在社交媒体发起的“不买票运动”( 故意在地铁站不刷卡翻闸进站)以抗议地铁涨价,由此开始了这场世界瞩目抗议事件。

据报道,截止11月6日,地铁破坏损失达4亿美元,整个社会因此遭受的损失甚至高达30亿美元,超过7000人遭到了逮捕,更令人悲哀的是,23人已因此丧失了生命。

火上浇油

事实上,直到18日前,这场抗议行动主体是学生,规模也并不是很大。然而,皮涅拉总统,这位哈佛大学经济系毕业的新自由主义信徒,资产高达27亿美元,其领导的右翼政府内阁部长们的一系列评论却是火上浇油,迅速将运动推向了高潮。

首先是10月8日,财政部长拉兰(Felipe Larraín)在媒体上谈到9月份的消费者物价指数保持稳定(CPI)时,称鲜花价格下降,人们应该更浪漫些。在解释6日开始地铁票价涨价时,他称涨价是为了让早起的乘客得到更低的价格。随后经济部长对于抗议行动也发表了类似的言论,称不愿意承受地铁涨价的市民可以早点起床,晚点回家,反而可以享受降价的好处了。

据统计,圣地亚哥市民工作日平均每日乘坐公共交通往返需要的时间为84分钟,而23%的远郊市民超过2小时。一些市民对采访的记者说,他们如果按照这个时间早出晚归,早上出门时,孩子们没有起床,晚上回到家后,孩子们已经睡觉了,根本没有时间与家人交流,他们不愿意失去亲情。在那些每日长途奔波的市民看来,两位部长早出晚归可以优惠的言论简直就是不知民间疾苦的精英们 “何不食肉糜”的傲慢。

10月16日,交通部长赫特(Gloria Hutt)则称学生票价并没有调整,学生们并没有理由故意逃票抗议,并坚持不会改变公共交通的价格。

17日,此次涨价的始作俑者,专家委员会的主席科曼斯(Juan Enrique Coeymans)的坦率评论更具有爆炸性,首先,他并不认为这只是一个涨价方案,委员会已经考虑了各方面的需求。他又称长途汽车价格涨了一倍,人们没有说什么,也并没有以不买票强行上车的方式抗议,土豆、面包等其他物品涨价了,也没有人抗议。这些抗议者对公共交通价格变动存在偏见,他甚至不排除在未来继续涨价的可能。这简直算是挑衅了!他还谈到了中美贸易谈判,称如果中美之间的事情搞定了,汇率和油价都会有变化,公共交通票价也许不需要调升。

媒体报道科曼斯有关土豆涨价为什么没有抗议(图片来源:网页截图)

科曼斯甚至认为,这次抗议事件背后有政治势力操作。按照智利官方的说法,是委内瑞拉在煽风点火。而美国国务院则指责俄罗斯在背后。不过,智利学生却认为是新自由主义,他们的逻辑是“(富人们)逃税更坏,还是(我们)逃票更坏?”

在部长们各种言论的刺激下,18日开始,学生逃票抗议终于演变成全社会的大规模街头抗议。当晚总统皮涅拉在保镖的护卫下正在一个富人区高档餐厅为孙子庆祝生日的照片在社交媒体上疯传更是火上浇油,抗议升级为大规模的骚乱。深夜,皮涅拉宣布进入紧急状态,而上一次已经是独裁军政府时期的1987年。

女大学生手持“新自由主义生于智利,也将亡于智利”的抗议牌(图片来源:推特


新自由主义之殇

从公共交通的发展历史看,所有城市的公共交通都是由私人企业开启的,但公共交通甫一出现,很快就纳入了政府的管制。一开始很大程度是因为公共交通需要占用政府管理的稀缺公共资源——道路作为其经营场所,并影响公共秩序,在城市扩大后,公共交通又成为影响市民日常生活的重要部分从而具有了很大的政治影响,这也是世界各地政府将其纳入管制的缘由。智利也不例外,同样经历了这样一个过程。

1953年,维德拉(Gabriel González Videla)总统在向全国发表讲话时称,公共交通对人民如此重要,其价格却一直在上涨。为了不增加人民的生活成本,现任政府决定成立一家国有企业,建立干预机制提升公交服务。议会通过了专门的法律(DFL No. 54  May 1953)建立了一家国有公交企业(ETCE), 这部法律明确指出,国家直接承担公共交通服务并防止私人企业将公共交通变成盈利性行业是有必要的,国有公交企业的唯一目的是为了公共利益。事实上,这家国有企业不仅是直接提供公共交通服务,同时也承担了公共交通行业管制者的角色,包括对私人公交企业线路的许可、价格的管制等。

然而,国有公交企业的成立并没有很好解决公共交通供给不足的问题,也没有能成为公交市场的主力,如到1956年,私人公交企业仍然拥有64%的运力。民众对公交服务还是怨声载道,这为军政府以后实施激进的新自由主义改革提供了口实。

1973年,在美国的策动下,皮罗切特通过政变上台开始大量启用所谓“芝加哥男孩”,信奉市场主义的新自由主义者没有忘记公共交通行业,公共交通被认为与其他私人物品没有区别,可以实行完全市场竞争,政府应该完全退出市场。1981年11月30日,这家国有公交企业被解散,所属车辆被拍卖。与此同时,公交行业全面市场化,经营完全自由(任何个人或企业无需任何条件,无需任何许可或备案),从业完全自由(如公交驾驶员无需任何额外条件),线路设置完全自由,票价完全自由。行业政策来了一个180度的大掉头。相比同期(1985年)英国公交行业的有条件的市场化改革(包括政府有限度的提供服务和轻度管制),智利则是绝对的市场主义革命,这些操刀的“芝加哥男孩”或许有些鄙视撒切尔夫人的胆小。

在完全放任自由的政策下,公共交通行业确实进入了一个大发展,从供给不足迅速进入了供给严重过剩。仅仅不到两年时间(1983年),车辆数量数量就增加了40%,达到了7278辆。1990年,在军政府倒台前夕,车辆数量达到了13698辆,相比改革前增加了170%。公交服务确实不挤了,公交车辆的利用率下降了55%。

没有任何准入条件,大量个人进入了公交市场,市场竞争激烈。即使在1991年开始重新进行管制后,一直到1998年,政府强制相当一部分车况极差的车辆和市场主体退出市场后,市场主体仍然高达3868个,平均每个市场主体车辆数仅为1.88辆,市场完全处于原子化状态。每个个人尽量将成本控制到最小,车辆不到万不得已不会退出,平均车龄竟然超过12年,可以说,在很多国家这些车辆本都早该停在报废场等待处理了。圣地亚哥是80年代全世界污染最严重城市之一,公共交通排放污染则是最大的贡献者。

激烈的竞争使得主要客流走廊充满了公交车,城市7条主要干道就包括了80%的公交线路,在道路上揽客的公交车辆对道路交通造成严重干扰。更糟糕的是,车辆间相互追逐抢客,城市交通85%的交通事故是由公共交通车辆引发,每年公交车辆导致的死亡人数远远高于正常水平,如2001年,当年的公共交通交通事故达到了7392宗,致使5699人受伤,死亡人数高达112人。即使相比同样作为发展中国家的中国,公交车辆事故死亡率也要高出8-10倍。

按照新自由主义的说辞,竞争可以导致更好的服务,更低的价格,但这种美好的结果在公交完全市场化后长达10年的时间都没有出现过。从服务的角度,平均线路长度居然高达63公里(正常应该不超过20公里),而圣地亚哥市民的公交平均出行距离仅仅7公里左右,残破的车辆不断绕道以获得更多的乘客,而车上的乘客被迫乘坐更长的时间,哪里有什么公交服务质量可言。价格也更贵了,相比10年前,1990年的价格几乎上涨了100%,而石油价格在这10年里并没有涨过,1990年的油价甚至比1979年还要低,更不用说完全市场化后就再也没有任何管制造成的合规成本了。

显然,神奇的市场力量并没有如新自由主义者所期待那样在公共交通行业显示出来,倒是高昂的社会成本已不堪重负,改革公交体制已经成为全社会的共识。

创世大爆炸改革

事实上在军政府倒台前2年,反对党已经组织交通专家研究公交改革方案。新的民选政府刚刚上台,就宣布了公交改革措施,将公交重新纳入了政府管制,主要措施包括公交线路实行特许经营、车辆强制退出(不得超过10年)、公交票价动态调整等。以公交票价为例,政府以企业投标票价为基础,设定一个调整机制,动态进行价格调整。

在政府介入10年后(2001年),车辆数从将近1.4万辆减少到8179辆,但日均客运量却从358万增长到了428万,车辆利用率提升了一倍,平均车龄降到了6年,市民的平均候车时间与之前差别不大,仅仅只有4分钟左右。

但公交线路基本延续了原有的布局,线路重复严重,公交企业也只是那些个体户的简单集合而形成的名义上的公司,管理并不到位,这样的改革并非专家们的理想模式。公交市场仍然是一个以私人力量为主的市场,政府只是一个监管者的身份,参与有限,左翼政治家们还很不满意。前10年的改革只是序曲,真正创世大爆炸(Big Bang)式的改革要到2005年才开始启动,2007年2月全面实施。

首先是公共交通大整合,公交、地铁共同形成一个大的公共交通品牌Transantiago,所有的运营企业组成一个公共交通公社(也有称为公共交通共同体),票款收入统一分配。其次成立第三方清分机构,负责票务系统(如交通卡),统一公共交通票价体系,包括公交干支线间、公交地铁间的换乘免费。其三是线路重组,工程师们将现有的线路全部扔到一边,新设计的线路网络分为区域支线和市域干线,以不同颜色标识不同的区域和线路类型,线路从之前的将近400条线路减到223条,车辆从将近8000辆减到4489辆。其四是建立动态票价机制,以CPI、石油价格、汇率变动等为主要考虑因素,由独立的专家委员会每个月检讨一次。

可以说,这是全世界最为大胆的公交改革之一,规划工程师和政治家的理想都得以实现。然而,改革却并不顺利,甚至结果有些糟糕,实施明显准备不足,系统陷入了完全的混乱,乘客等候时间超长,换乘量增加了差不多10倍,上了车的也拥挤不堪,彼时巴切莱特总统被迫公开道歉。经过不断的调适,严格的线路分区基本被取消了,不再一味强调效率,车辆增加到6564辆,圣地亚哥的公交通服务逐渐走入正轨。

但吊诡的是,当政府完全控制了公交服务后,企业不再关心线路设置、价格、服务水平等,如一开始企业仅根据运行的车辆里程获得收入,政府就此陷入了公共交通的亏损泥潭。在大改革以前,公共交通并没有政府补贴,而改革后,为了避免公共交通价格过快上涨,公共交通的补贴一直在增加,国会为此通过了4部公交补贴有关的法律。从2006年到2018年,政府累计补贴总额超过了90亿美元。2016年,仅公共交通补贴就占据了智利交通部预算的63%。公共交通价格实际仅占实际成本的一半左右,如2017年为51.66%。显然,智利中央政府对圣地亚哥的公共交通不可谓不支持。

更糟糕的是,政府包揽公共交通也意味着将矛盾全部揽到了自己身上,公共交通的任何问题都只能是由智利中央政府直接面对,公共交通价格,就是其中最敏感的一个。

压垮骆驼的是每一根稻草

压垮骆驼的并不是最后一根稻草,而是之前已经压在骆驼背上的沉重负担,每一根稻草都有责任。10月份这次调价就是最后一根稻草,事实上仅仅2018年,就分别在2月份、10月份调整过两次了,2019年1月份再次进行了上调。仅仅两年时间,就调整了4次票价,地铁的最高票价从7.4元上调到了8.3元,公交从6.4元上调到7.1元,这样的调整频率和幅度就绝对不能算小了。

相比之下,上一任的左翼巴切莱特总统则幸运的多,在4年任期内几乎没有调整过,只是在离职前一个月调整了一次(2018年2月),而这位右翼的亿万富翁总统上任一年半,就调整3次,民众的心情是可想而知了。如果放到更长的时间来看,2007年地铁票价是4.2元,2019年这次调整到了8.3元,几乎上涨了一倍,而同期的人均GDP只增加了50%左右。相比之下,中国各主要城市同期公共交通票价几乎就没有变过。显然,公共交通价格调整过于频繁绝对是一捆很重的稻草。

地铁票价8.3元,对于一个与中国特大城市发展水平相对接近的城市而言,这绝对是一个高票价。这基本等于香港2018年的平均票价(8.28元),但香港的经济发展水平远超圣地亚哥。可以比较的是,中国主要城市的平均票价基本很少有超过4元的,以深圳为例,根据官方披露的数据,2017年,深圳地铁人次成本为8.91元,乘客实际支付平均票价为4.15元,这已经是比较高的了。

但需要注意的是,圣地亚哥8.3元的票价其实是地铁公交联乘最高票价,这个价格还包括与公交的换乘服务。以2018年12月为例,彼时地铁高峰票价为7.8元,但地铁公司实际收到的人次清分票价为4.46元,而人次成本约7.9元(北京京港地铁公布的2018年人次成本为11.28元), 2018年的亏损达到了17.6亿元,政府财政又很难提供更多的支持,地铁公司仍有两条线路在建,在纽约等海外金融中心发行债券筹资需要公司具有盈利能力,甚至有公交公司曾经起诉智利政府没有能够支付足够的补贴,这也是为什么2019年票价必须要涨。显然,这种一体化的票价机制和一票制使得公共交通的票价显得比较高,市民有一种心理压力,那些不需要换乘的和短途乘客更感觉吃亏了。也就是说,压垮骆驼的稻草里面也有其特殊的票价体系。

逃票,是智利公交的一大特色。2018年,圣地亚哥公交逃票率达到了28.5%,相比2017年的23.7%又上涨了20%。据研究,这与2018年两次调升票价有关。逃票的,却有其理所当然的逻辑,那就是公交票价与期望的服务质量存在差距,简单说就是不值,逃票是为了抗议公交服务质量,涨价则是进一步放大了这种差距,因此票价越高,逃票率也就越高。

圣地亚哥的公共交通确实还有许多需要改善的地方,但在南美是首屈一指,在世界上也是名列前茅。逃票不会促进公共交通改善,任何逃票行为最终都是由其他乘客和全社会来支付,更糟糕的是,公共交通的财务状况会因为增加反逃票成本而进一步恶化,长期将进一步降低服务质量。

假如所有人都能够购票乘车,票款收入可以增加40%,即使增加20%的收入,2019年的票价调升就没有必要。智利社会存在如此广泛的逃票行为,不能不说是这个社会病了,压垮骆驼的还包括这整个社会环境。

智利新自由主义者们将养老金、医疗、教育、电力、水等几乎所有重要的公共领域都私有化、市场化了。2017年,1%的富人拥有33%的财富,而50%的穷人只拥有2.1%的财富,社会分化极度严重。根据智利国家统计局的调查,全国70%的人,月收入低于700美元,中位数月薪约为562美元,对于一些中低收入群体,公共交通成本甚至高达家庭收入的25%。

“无关30比索,而是30年”是这次运动的一个响亮口号。新的公共交通体系是30年来最大胆反新自由主义的成果,智利人抗议的是新自由主义的信条在军政府倒台30年后仍然在主宰智利经济社会生活,遗憾的是,各种机缘巧合,引爆地点却选在了公共交通。30年来,智利社会广泛感受到的分配不公应该是最重的那一捆稻草。

抗议者“无关30比索,而是30年口号,已成为众多媒体报道的核心语(图片来源:网页截图

作为一个资源型经济体,国际外汇、大宗商品价格波动深刻影响智利人的日常生活。2018年以来,国际铜价下降了20%,作为全世界最主要的铜等矿产资源生产国,智利经济受影响程度可想而知,智利比索已经创出新低,2018年以来美元相对于比索已升值了近30%,而公共交通所需要的石油、车辆、零部件、润滑油等都需要进口,这些都是公共交通价格调整公式里面的因子。不只是公共交通在调价,如2019年电价已经调整两次了,5月份上调了10.5%,宣布公共交通价格调整仅仅2周前(9月25日),又上调了9.2%。相关负责人甚至称,考虑到比索不断贬值,预计2020年初,电价还需要上调20%,电价的调整又会影响地铁的运营成本。

上天慷慨馈赠的资源,其实都已经暗中标好了价格,只是在需要的时候支付,这可能就是资源型国家的宿命。那些丰富的矿产资源,何尝不是压垮骆驼的稻草。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

苏奎

苏奎

广州交通与互联网研究专家

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来源:观察者网 | 责任编辑:陈轩甫
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