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田飞龙:《反分裂国家法》,勿谓言之不预

2020-05-07 07:43:42

【文/观察者网专栏作者 田飞龙】

2005年3月14日,第十届全国人大通过了一部非常特殊的涉台法律《反分裂国家法》。这部法律与其他法律相比,有一个很特别的形式标志,即法律名称前没有冠名“中华人民共和国”。

这似乎不是偶然。因为彼时的台湾尽管是民进党二度执政,但两岸关系主轴仍然是“和平统一”,大陆对台政治方针延续“一国两制”基本立场。

而反分裂国家法的制定,其立意恰恰在于以法律形式固化既定的两岸关系基本政策,既是对民进党“台独”势力的制裁性法律,也是对国民党继续其“九二共识”之和平统一路线的政治支持。没有冠名顾及了国民党的政治尊严、九二共识的“各自表述”默契以及未来两岸政治协商与统一安排上的充分灵活性。

法律出版社2014年最新版的《反分裂国家法

这部法律名为“反分裂国家法”,但多数条款却是关于如何促进和平统一的规定,是一部饱含和平善意与宪制包容性的法律。这部法律在体例与规制技术上有如下特点:

其一,涉台领域最主要的基本法律,与宪法共同构成涉台法律规制体系,将反分裂与促和平发展及最终统一相结合;

其二,政策法的基本面貌,对涉台主要政策予以法律化,没有规定具体的程序与细则,需要执行机关根据相关政策性条款予以细化,在规范辐射力上可以囊括涉台20余项经济文化协议以及大陆单方面出台的“惠台31条”、“惠台26条”等,从而形成涉台政策法的具体架构;

其三,双轨制的涉台管治模式,以和平统一相关条款与制度安排为主,以非和平统一路径为辅,设定了两岸最终统一的“Plan A”和“Plan B”,具有规制包容力及变轨执行的能力;其四,对台湾问题历史认知与法律处理的精确性,如将台湾问题认定为内战遗留问题,作为严格的内政问题处理,同时设定了两岸统一的神圣性职责,与宪法上关于台湾问题解决的神圣义务相配合。

这部法律自2005年制定以来,就和平统一的相关条款有一定的执行和进步,尤其是在马英九执政时期,两岸的经贸往来与和平发展取得重要的制度性进展,国际空间的“外交休兵”及大陆对台湾参与国际事务的变通安排,也取得了积极的共识和突破。

然而,这部法律还是常常被视为一部“备而不用”的法律,因为即便是和平统一部分的相关条款诸如两岸和平协定、和平统一安排等基本上没有突破,两岸经贸的深水区合作(如服贸协议)被2014年的太阳花学运打断,至于“Plan B”则尚未进入正式的政策议程,更是被视为悬空之剑。

不过,在这部法律的规范框架内,两岸关系的制度化进程还是取得了缓慢但方向明确的发展:

其一,两岸经贸协议惠及两岸人民,ECFA至今生效,成为连接两岸关系的重要制度性纽带;

其二,大陆推出“主场性”的惠台安排,在经济民生与身份平等上进一步纳入台胞的平权管理与吸纳政策,一定程度上推定了两岸关系的近距离互动;

其三,2019年初习近平在纪念《告台湾同胞书》40周年的重要讲话中提出“一国两制”台湾方案,延续了反分裂国家法的基本制度逻辑,更加具体和善意地向台湾各界发出“和平统一”的制度化倡议。

1978年12月26日,第五届全国人大常委会第五次会议讨论通过了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》,并于1979年元旦正式发表

所有这些制度性进展都是反分裂国家法“Plan A”即和平统一、一国两制基本方针的合逻辑展开。但是,和平统一最终遭遇了民进党的“政治卡脖子”,“九二共识”遭到否认和政治放逐,两岸由“冷和平”转入“冷对抗”,台湾当局反中谋独立场及具体的政策配套更加清晰有力,台湾民意甚至国民党蓝营新生代本土化“绿化”趋势非常严重。这部法律所预设的“和平统一”基本共识、政治意愿及协商空间出现了结构性流失。

与台湾涉及两岸关系的法制化程度相比,大陆的涉台法律总体上还处于“政策为主,法律为辅”的状态。台湾地区除了所谓的“中华民国宪法”之外,1992年即制定《两岸人民关系条例》,作为调整两岸关系的基本法。蔡英文政府尽管追求台独,但仍声称以所谓宪法和两岸人民关系条例处理两岸关系。

为因应所谓大陆威胁以及进一步阻断两岸和平发展,全方位打造台独政治社会条件,台湾当局近年来积极修订“国安五法”及制定《反渗透法》,几乎从法制上对冲消解了1987年两岸解严以来和平交往带来的制度联系与经济社会纽带,将两岸关系重新带回“准冷战”状态。

2020年1月11日的台湾选举,蔡英文的“817万票”给台独势力释放了非常不好的信号,即民进党长期执政已是大概率事件,台独具有本土民意基础。2020年3月26日,特朗普总统签署《台北法案》,相当于“接管”了台湾外事权并在国际政治中无限度支持台湾取得“正常国家”身份与地位。中美关系的质变带来美国“一个中国”政策的空心化,从而对两岸关系的“离岸”进程带来刺激加速效应。近期更是有台湾独派组织提出“制宪公投”的激进动议,并循着台湾地区的公民投票法进行联署,为民进党当局推进“台独”进程制造民意信号。这或许也是台湾当局“以疫谋独”的一着险棋。    

“九二共识”何以边缘化?两岸和平统一进程何以出现历史大逆转?我们不得不正视现实,客观评估这部法律之和平统一路径的现实可能性,并研究非和平方式作为理性选项的可行性:

其一,“九二共识”是以国共两党共同的民族主义政治认同为基础的,民进党与共产党之间不存在这样的民族认同,这是“九二共识”边缘化的关键精神因素;

其二,台湾与港澳不同,是从有联合国席位的“五常”之一退出但长期以“中华民国”名义维持一定数量邦交国及国际空间政治存在的准政治实体,具有虽不被国际社会承认但自身可感甚至喜感的“国家”与“主权”外观、存在意识及进取意志,“一国两制”设定的国际地位与自治权配置对其实际吸引力并不凸显;

其三,民主化与多党制选举,造成了本地民意至上的政治文化,塑造了国民党的“独台”倾向和民进党的“台独主义”,客观上限制了岛内政治力量在统一事务上的意愿和能力,“维持现状”的割据主义甚至渐进台独成为越来越多台湾人的实际政治追求;

其四,美国“一个中国”政策正在走向空心化,甚至有与台湾“准建交”的政治可能性,出现一种美国外交版的“一中各表”,加之美国对台湾外事、军事及内政相关精英群体与事务决定权的强势控制,诱导岛内出现普遍的“亲美主义”,并以对美“实质关系”作为台湾内政外事的第一原则,在政治与外事上与美国“挂钩”造成了两岸关系的持续走低和激烈对抗;

其五,香港反修例运动导致“一国两制”在台民意认同和吸引力的崩盘,香港自身陷入过度政治化与冷战棋子陷阱,对台示范效应急速萎缩,造成“一国两制”台湾方案难有市场。在这些不利条件下,继续无限期寄希望于岛内政治变化、民意扭转或选举更新,显然不可能完成两岸统一。

这就出现了反分裂国家法实施重心的转移需求:从和平方式转向非和平方式。从宪法与反分裂国家法的整体法律逻辑来看,完全统一是高于维持现状式和平的两岸关系最高宪制原则。无论是“和平统一”,还是“非和平统一”,其中的“统一”都是目的,而“和平”或“非和平”只是手段。手段的工具合理性需要根据时势条件加以衡量,在2005年立法时相关条件或许仍然偏向于和平方式,但在2020年的两岸关系严峻挑战下,条件指向已经发生变化。

2019年3月2日新党“春酒大会”,新党主席郁慕民呼吁不能忘记自己是中国人(@中时电子报)

这种条件变化,不仅在大陆出现了“武统论”持续走强的声音,在岛内统派中亦激发重要回响,比如新党主席郁慕民期盼非和平方式条件下大陆能够尽快完成既定任务,最大化减少台湾民众痛苦。郁主席所在的新党也是第一个率先提出“一国两制”台湾方案,希望回应大陆倡议而开启两岸和平统一协商进程的。然而,和平善愿遭到民进党当局不断严厉化的政治打压和法律制裁,岛内向往和追求和平统一的合法性空间基本消失。

其实郁主席的诉求在反分裂国家法中是有规定的。在这部法律颁布实施15周年之际,我们不妨重温曾经只是作为“备胎”方案的非和平路径,即反分裂国家法第8条和第9条的规定:

第一, 非和平方式启动的3种条件,具备其一即可:1)“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实”;2)“发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变”;3)“和平统一的可能性完全丧失”。这里的启动情形显然包括所谓法理台独、公投独立、外部势力干预以及两岸统一久拖不决等情形,大陆对此具有单方面的解释权、判断权和行动的实施权。但这里的适用情形仍然较为原则和框架性,具体操作上需要人大释法或制定细则予以明晰化,以法治方式保障非和平统一的顺利完成。

第二, 具体实施上的行政主导模式。第8条第2款规定,实施非和平方式,由国务院和中央军委直接决定和组织实施,并及时向全国人大常委会报告。因此,反分裂国家法已经完成法律授权,由行政机关负责判断和执行非和平方式,而无需全国人大常委会单项授权。这一行政主导模式具有紧急状态权的性质,也适应了两岸统一事务决策与执行的重要性与难度的实际需要。当然,按照内地法治原则,全国人大常委会可以对行政执行方案加以合法监督、质询与问责。不过,在非和平方式执行期间,国家统一具有最高利益和压倒性分量,机关间的配合是必不可少的。

第三, 实施过程的权益保护原则。第9条规定了非和平方式实施时,国家负有最大化保护台湾平民与在台外国人合法权益的义务。非和平方式只针对台独势力尤其是民进党军政系统,不针对台湾平民及合法居台的外国人。当然如果有在台外国人从事抵制统一、支持台独的政治活动,也在非和平方式打击之列。该条同时规定,在实施非和平方式完成两岸统一过程中,国家依法继续保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。由此可见,非和平方式并不意味着战争手段的极大化,相反,国家会制定和实施合比例的制裁方案,选择一种“最小武力,最大保护”执行原则,确保台湾利益损失降到最小。但如果出现台独势力顽抗以及外国势力干预,大陆为确保完全统一的最高目标实现以及最大限度保护台湾民众安全,一定会加大控制能力和打击力度,精准制裁和排除一切反对势力。

第四, 非和平方式下的“一国两制”适用性问题。反分裂国家法第5条第3款规定“国家和平统一后,台湾可以实行不同于大陆的制度,高度自治”,这是衔接于大陆对台“一国两制”长期方针以及宪法第31条之特别行政区条款的。我们所讲的“一国两制”之初心即为台湾而设,但不是无条件的。

2005年3月,山东政法学院的大学生在济南市泉城广场举行拥护《反分裂国家法》签名活动(@新华社)

“和平统一”就是法定条件,因为“和平统一”之下,两岸具备基本的相互信任以及存在通过“一国两制”从容安排台湾宪制秩序的政治条件。如果是非和平统一呢?反分裂国家法未置可否,法律解释上应当是排除适用的。

总之,反分裂国家法倾向于“和平统一”及相关的“一国两制”台湾方案,这一法制承诺与政治开放性至今存在。但两岸关系恶化发展,民进党当局肆意破坏“九二共识”及和平统一的政治基础和制度条件,倒逼大陆选择“非和平方式”解决两岸统一问题。

与维持现状的和平相比,完全统一是更高的宪制原则和道义立场,只有完全统一才能带来两岸永久和平及保障台湾民众长期利益。我们尽最大善意追求和平统一,也尽最大责任确保国家有能力实施和完成非和平统一,为民族复兴交出最后一份合格答卷,也为中国与世界在21世纪的新型国际关系增强相互信任感、行为确定性与世界体系的规则化预期。

《反分裂国家法》不是纸老虎,是有制度理性和牙齿的,备而有用,此言不虚。               

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田飞龙

田飞龙

北京航空航天大学高研院/法学院副教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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