田雷|微山湖往事:江苏、山东闹纠纷,中央这样做决策

来源:《继往以为序章:中国宪法的制度展开》

2022-03-01 08:30

田雷

田雷作者

华东师范大学法学院教授

【文/田雷】

微山湖,又称南四湖,位于山东、江苏两省的交界,由北向南分别由南阳、独山、昭阳、微山四湖连接而成。抗日战争期间,这里曾是八路军苏鲁支队沿铁道线打击日本侵略者的游击战场,新中国成立后,小说《铁道游击队》及同名电影在20世纪50年代出版发行,电影插曲更是传唱至今:“西边的太阳快要落山了,微山湖上静悄悄,弹起我心爱的土琵琶,唱起那动听的歌谣。”

但自1959年开始,微山湖地区却失去了渔歌唱晚的安静景象,数十年中,山东、江苏两省在微山湖地区的省界纠纷及附着在边界纠纷上的湖田湖产、水利和矿产资源的纠纷,曾一度打破湖区和谐的画面。

新中国的头三十年,各地方政府保持着社会主义大家庭内的手足情谊,持续性的省际边界纠纷并不多见。省际边界纠纷是在改革开放后逐渐抬头的,也是在此背景下,国务院在1981年出台并于1989年修订《行政区域边界争议处理办法》,1995年启动全国勘界工程,七年后出版了有“千年第一图”之称的《中华人民共和国行政区划图》。应当交代的是,此次全国勘界最终遗留三处省界未能勘定,其中之一就是苏鲁两省在微山湖地区的区划界线,“因特殊原因尚未勘定……为权益画法”。

《铁道游击队》资料图

本书所说的微山湖问题,指山东、江苏两省在微山湖地区的边界纠纷,也包括中央政府对这场省际纠纷的调处。这场纠纷从1959年开始,2000年前后始得结束,其中又以1980年至1985年冲突最激烈,伤亡人员最多,解决规格也最高。

作为中国宪制的研究案例,微山湖问题在方法上有两点创新意义。首先,微山湖问题虽小,却是一只可供研究解剖的“麻雀”。纠纷通常起因于最基层的社队村民,但由于矛盾发生在两省间,再小的问题也是省际问题,需要提交或等待中央政府的调处,微山湖的案例包括了从中央到地方各级政府的参与。

同时,这场纠纷数十年来不断扩展,其解决需要多个职能口的联合工作,不仅有民政、水利和农业部门,还有公安、财政、税务和交通等部门,微山湖问题形成了一种治理上的“多头体制”。

其次,但也更重要的是,微山湖的案例是一只“黑天鹅”,现有解释中国政治的理论范式在它面前往往显得贫乏无力。理论上,微山湖问题应当不难解决,但现实却是微山湖在地方政府文件内被称为“难死湖”(南四湖)。

在一个中央集权的单一制国家内,省与省之间发生边界纠纷,“官司”打到北京,请求中央就两造间的纠纷进行裁决以定纷止争,纠纷最激烈时,双方通常是“千方百计上京城”,并未出现封锁信息、欺下瞒上的政府间共谋。从法律形式上看,微山湖问题是一个统一国家内的省际问题,中央政府有权根据自己的意志裁判地方政府间的纠纷,而地方政府则有义务执行中央的裁决,否则“国将不国”。

微山湖的案例可以表明,对于地方间纠纷这种“细事”,中央政府通常是“不告不理”的,而在调处纠纷时,主要不是由中央进行单方面的依法裁决,而是要进行情理法并重的调解,调解的关键正如民政部部长崔乃夫所言:“总要双方照顾,过得去针也要过得去线才行。”

在调解过程中,中央的决断通常是备而不用的,是用来激励或督导地方形成共识的手段,但在例外情况内,中央也会决断,而决断权的依据与其说是科层制内的等级关系,不如说是政党—国家体制内的组织手段,这也是崔乃夫在调处微山湖纠纷时所说的“尚方宝剑”。

中央集权的简约治理希望表达两个并行不悖的主题,首先,中华人民共和国是一个中央集权的单一制国家,这既有形式法律的明文规定,同时也体现着国家建设进程中的法律表达功能,即白鲁恂所说的“主权需要剧场式的表演”,而政党—国家体制的纪律和组织人事手段,则是中央在必要时得以集权的制度保障。

其次,简约治理意味着:(1)中央虽集权但并非事必躬亲,而是要发挥“两个积极性”,将日常性的“细事”交由地方政府进行管理;(2)回应式的不告不理,以司法方式去处理微山湖纠纷这种省际问题;(3)调解式的,即上述的“共识型的向下分权”,力求将矛盾解决在基层。

一、微山湖问题:必要的背景交待

微山湖的故事要从1953年讲起。新中国成立前,微山湖是山东、江苏两省的界湖,由两省沿湖的八个县分管,北部的南阳、独山两湖属于山东省,而南部的昭阳、微山两湖大部隶属江苏省。当地人说,微山湖“日出斗金”,是一个“万民求食”的地方。

根据苏鲁两省1953年协议,两省“具体界线:基本上以湖田为界”,山东省政府在设立微山县的政府令中也规定:“微山县与江苏省沛县、铜北之间的界线:基本上以湖田为界。”微山县建立后,微山湖的湖面由山东省统管,但南部两湖的西岸土地却主要由江苏管辖,湖面及湖面以东由山东管辖。

微山湖的纠纷始于1959年,由于两省在湖区的边界走向迟迟无法划定,也并发了多种利益的争夺。通常说来,湖区群众关心的是湖田湖产,地方政府看重的是边界及水利问题,在改革开放后,又发展到对湖区煤炭资源、交通和税费收入的争夺。虽然微山湖问题是复杂的,在不同时期有不同的重点和表现,但归根到底是苏鲁两省在微山湖地区的边界纠纷。

如果承认上述的1953年协议,省界问题就取决于如何解释协议规定的“以湖田为界”。但以湖田为界,湖田会随着湖水位的涨落而变动,因此只能形成一条动态的边界线,当地人说“山东管湖面,江苏管湖底;有水山东管水,无水江苏种田”。

而且,以湖田为界的规则也未定义什么是湖田及湖田属于谁,山东省在纠纷初期的一份内部报告就讲出这个道理:“湖田是面,有四边,有东、西两线;东线为界,田在沛县,西线为界,田在微山。”在历次纠纷的调处过程中,苏鲁两方就对“以湖田为界”提出了有理有据但却相互冲突的解释。

在进入改革开放时代后,以湖田为界的规则逐渐成为老黄历,纠纷双方均开始寻求对此规则本身的挑战和突破,重新划界。苏鲁两省在微山湖区的划界主张,虽然因谈判策略的需要往往提出五花八门的方案,但归根到底,江苏方希望恢复传统的分治格局,两省对界湖可以利益均沾,而山东方则希望可以将微山湖完全统管起来,使之成为山东省的内湖。

二、中央决策是如何未炼成的

1.工作组湖区行

1980年秋,微山湖地区纠纷再起,两省基层社队因争夺湖产屡发械斗,先后导致双方4名社员死亡。微山湖问题虽然谈不上“大”,但是人命关天,性质上又属于省际问题,双方基层政府在械斗发生后又不免展开一轮“电报战”,终于国务院在10月下旬派出工作组赶赴湖区。工作组由民政部、水利部官员组成,此次湖区行旨在调研两个既彼此独立又相互关联的题目,首先是边界纠纷及划界问题,其次是水利冲突及水利工程统管的问题。

淮河流域是一个“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的区域,苏鲁两省在微山湖地区“涝时行洪、旱时争水”。沛县的西邻丰县曾因山东省在湖区筑坝建闸,两年内“向上级发电报121次,开支电报费用1736元,书面报告13次”,这是旱时争水。而山东省也有领导讲过:“南四湖的根本矛盾,是没有排水出路”,同时曾有官员在写给省委的报告中指出,如果山东省无法统管微山湖,那么就是“有上口无下口,只进不出,屁股门被人掌握”,这个形象的比喻讲的是涝时行洪的问题。

国务院工作组下到湖区现场,听到了苏鲁两省汇报的5个划界方案。

江苏方有两个方案,大方案是要恢复沛县的原县制,将湖东原属沛县的夏镇区,以及昭阳湖、微山湖的大部分湖面划回沛县,基层官员在汇报时开始挑战作为微山县立县之本的1953年协议:“尽管我们努力执行协议,但实践证明总是行不通,其原因就在于行政区划不合理,协议本身有问题。”

但公允地说,大方案只是江苏方的谈判策略,供中央裁决时可以“让步”至小方案,即以湖内南北走向的深水河卫河为界,河西归江苏,河东归山东。但无论大方案还是小方案,都要求改变1953年以来山东省统管微山湖的现状。

山东方则提出了三个方案,大方案是把江苏省在南四湖流域的丰县、沛县划归山东省,中方案是以微山湖西的苏北大堤为界,小方案是把江苏省沿湖第一排村庄划归山东省。山东方的这三个方案由大至小一字排开,同样意在突破1953年协议内的“以湖田为界”,而将微山湖变为完全封闭在山东省界以内的内湖。

分析上述的5个方案,双方的大方案更像是谈判策略,为的是在协商或裁决时留下让步的空间,但即便双方的小方案之间仍有相当的差距,而且都是对1953年协议的突破,因此中央政府如要裁决,首先涉及如何对待1953年两省协议,以及政务院批复的问题,其次就是要在两省的零和游戏格局内“动手术”,势必有一方要“割肉”。

微山湖区位示意图

2.民政、水利两部报告及其方案

1980年11月24日,民政部、水利部联合向国务院提交了微山湖问题的书面报告。工作组的方案没有照搬苏鲁两方的方案,但以湖中心线为界更接近江苏方以卫河为界的小方案(卫河是微山湖内南北流向的深水河,在湖中心线以东,因此以湖中心线为界会留给山东省更多的湖面)。

如果该方案由国务院所转批,微山湖自湖腰二级坝以下的湖面就将由两省各管一半,这是坚守统管湖面的山东方不可能接受的。因此两部报告在最后特别建议:“为了尽早解决苏、鲁两省南四湖边界纠纷,建议趁省长会议之便,请两位副总理召集两省负责同志协商处理。”

12月初,由杨静仁副总理主持,民政部和水利部参加,分别背靠背地就两部方案征求意见。江苏省是此方案的受益方,因此江苏省委的意见“基本上”同意两部方案。而山东省坚持本方的中方案(苏北大堤为界)或小方案(划入江苏湖西地区沿湖第一排村庄)。此次两省背靠背的意见听取,暂时搁置了以湖中心线划界的两部方案。杨静仁副总理在背靠背汇报结束时就讲:“看来分歧很大,定不下来。”

3.徐州会议:水利可统管,划界未定案

两部方案并未搁置太久,1981年9月,杨静仁副总理在徐州主持召开两省会议。徐州会议有两个议程,首先是审议水利部建议南四湖流域水利统管的报告,其次就是审议民政、水利两部所拟的苏鲁两省在微山湖地区的划界方案。

这两项议程从一开始就关联在一起,民政部的一位副部长在去年底就两部划界方案征求意见时就透露:“钱正英同志说,国外的边界在河道湖泊水中以中心线,在陆地以分水岭划界,所以这次提了这个意见。”

水利部部长钱正英是新中国第一代治淮人,1981年6月,她重返淮委在讲话中指出:“治淮必须做到统一规划、统一计划、统一管理、统一政策,必须要有这四个统一。”而水利部接着在8月11日向国务院提交《关于对南四湖和沂沭河水利工程进行统一管理的请示》,报告指出,“二十多年来,苏鲁两省边界附近的南四湖和沂沭河地区,水利矛盾不断发生”,建议“在治淮委员会领导下成立沂沭泗水利工程管理局”,“统一规划,统一计划,统一管理”。

对于此方案,江苏省是受益方,因为统管意味着微山湖的水利工程管理将由山东省移交给中央直属机构,因此江苏省表态支持水利统管。而山东省面对着统管方案,却是有苦说不出的,只能表示“原则上的同意”。山东省历来主张微山湖要统管,因此没有只有山东省的统管,而否定中央政府统管的道理。徐州会议结束未到一月,国务院就将水利部的统管报告转批苏鲁豫皖四省,水利统管正式定案。

第二个议程就是要再度审议去年底曾因山东省的反对而被搁置的两部报告。8月8日,徐州会议召开前一月,民政部、水利部又联合向国务院行文《关于苏鲁两省微山湖地区划界方案的报告》。报告指出,1953年的“以湖田为界”“使得水面和陆面分开”,“隐藏了许多矛盾”,因此应“适当调整边界”,“下级湖大体上以湖中心线为界,以西归江苏,以东归山东”。报告最后特别指出:“这个划界方案,山东划出的面积大,需要做好山东省的工作。”

对此方案,受益的江苏方表示“基本同意”,而需要割肉的山东方则重申微山湖要统管,论证了本方以苏北大堤为界或将沿湖第一排村庄划入山东省的方案。两部方案再次面对着江苏同意、山东反对的局面。

杨静仁的讲话结束了徐州会议,在谈到水利统管的方案时,杨副总理表示:“我们回去后准备尽快将水利统管的文件批转下来,付诸实施”,而在谈到两部的划界方案问题时,杨副总理却说:“这是大问题,我不能定。我只能带回去研究,让我批,会犯错误的”,并且在会议结束前要求收回印发的两部文件,以防扩散。徐州会议后,江苏省曾向国务院发出电报:“扬汤止沸,不如釜底抽薪,为了从根本上解决争议,要从速划界”,但两部方案虽经十月怀胎之苦,最终却还是难产。

三、中央决策是如何炼成的

1.崔乃夫的小解决方案

两部方案只开花却未能结果,微山湖地区维持着原有的格局。1983年的收苇季节又是噩耗频传,9月份有4名社员在械斗中死亡。10月23日,国务院工作组赶赴湖区,此次工作组由民政部部长崔乃夫亲自带队,所传达出的信号是,微山湖问题确实到了非解决不可的时刻了。根据地方档案的记录,崔乃夫是一位有着高超语言天赋的中央官员,他在此时的出现让我们接下来要讲述的故事更为丰富多彩。

作为受命调处微山湖问题的“钦差大臣”,崔乃夫自己心里也有一本账:两年前的两部方案建议调整两省区划,但只开花却不结果,有此前车之鉴,崔乃夫在会上抛出了自己的“小解决方案”,即不动区划,只是在引发械斗最多的湖产处“动个小手术”。双方湖产“犬牙交错”权属不清,就会导致械斗,“我们是不是就在有争议的地方划一条线,使群众能活下去”。而湖产的分配原则并不是“依法裁决”,不要纠缠1953年协议及此后历次协商的相关规定,而是要进行情理法并重的调解,维持双方基层群众的利益均衡,“划界要考虑到双方群众生活差距差不多。如果划界后一边群众天天吃肉,一边群众天天喝汤,也不容易划这个边界”。

但至少在此次会议上,小解决方案未能“互谅互让,达成协议”。会议结束时,崔乃夫表示:“在这里,没有权威的人做结论。我们把各个方案的利弊都带回北京去,让中央领导同志兼听则明。我们来,没有带方案来,回去把不同的意见带回去。”

工作组返京后不久,国务院办公厅就向两省传达了工作组所拟的小解决方案。该方案以“三个不变”(1953年政务院批准的行政区划不变;湖田、湖产和水面的管理不变;南四湖地区的水利由淮委统管不变)为基础,在此前提下,建议“对湖中发生争议的湖田、湖产按照双方群众实际使用情况和经济情况予以划分,明确双方耕耘湖田和经营湖产的使用界限”。

“三个不变,一处小调整”,对于工作组来说,最大的好处是尊重现有格局,不去翻历史旧账,既没有否定山东省对微山湖湖面的统管,也没有剥夺江苏省在微山湖内的利益,也因此更有可能获得苏鲁两方的同意,而且只需要对湖田湖产“动手术”,执行起来也比较便利。

曾经一度,此方案有可能成为中央的裁决,两省官员在知悉方案后均曾跑“部”进京,山东省官员在返回济南后即向省委报告:“目前,中央工作组正在准备解决这一矛盾的背景材料和拟定小解决的具体方案,以便报请国务院、中央书记处审定,我们认为,这次不会久拖不决。”

2.“哪里有纠纷,哪里划给山东”

“微山湖争议问题长期没有解决。群众利益受到损失。首先是国务院没有采取断然措施,是软弱无力的表现;两省的有关领导也是有责任的。”1984年1月20日,万里副总理在听取崔乃夫的汇报时,首先进行了批评和自我批评。而他接着提出了国务院解决微山湖问题的指导原则:“为了彻底解决好这个问题,国务院要作明确决定。现在看从各方面权衡利弊,还是把双方打架闹事多的村庄划归山东省统一管理比较好。”

这句话后来在双方基层被演义为“哪里有纠纷,哪里划给山东”,意味着要进行区划的调整,因此也是对工作组原拟小解决方案的否定。

至于接下来的工作,万里指示国务院工作组:“由民政部研究提出具体方案,代国务院起草通知,由国务院办公厅发给山东、江苏两省征求意见。如没有意见,就按通知规定执行。如有意见,国务院开常委会,请两省领导同志参加,会上做出决定后,两省必须坚决执行。”

万里讲话后,工作组在2月上旬拟出了新的方案。根据新方案,国务院解决微山湖问题的原则如下:“以1953年政务院关于建立微山县的批复为基础,从现实出发,合理划分群众利益,局部调整行政区划”,方案的具体意见凡五点,分别处理了湖田、水利管理、湖产及区划调整、湖区治安、思想政治工作,最关键的是第三条关于湖产和区划调整的规定:“凡近三年来,没有发生争议,由沛县群众收获的地段,应允许其继续收获,但在行政区划上仍属微山县管辖。凡近三年来发生争议和械斗地段的群众,以其居住的自然村为单位连同以湖产为生或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县。”

新方案所写入的正是贯彻万里副总理代表国务院所定的基调。由1981年以湖中心线为界的两部方案,到现在化省际矛盾为省内矛盾的新方案,苏鲁两省可以说是“河东变河西”。假如国务院批转了此方案,那么江苏方就要把近三年来发生过械斗的村庄划给山东,虽然具体要划多少个村庄取决于如何解释此规则,但江苏方确实输了官司,基层干群的说法就是要“割地赔款”。

山东省在2月底就向国务院发出报告,对新方案做了表态,报告称:“万里副总理关于解决微山湖争议问题的重要讲话和国务院提出的具体意见,我们同意……现在,国务院采取断然措施,解决这一争议问题,表达了湖区广大干部、群众的心愿。”

微山湖渔民的生活,图自微山县旅游局。

但如果1981年两部方案的失败作为一个先例可以说明什么,那就是山东省作为受益方,其表态不过是例行公事,关键取决于行将“割肉”的江苏省的态度。假如江苏方仿效两年前的山东,有理有据地直陈本省对方案的反对意见,那么是不是也会暂时甚至永久性地搁置此方案,我们在此又有了一组可供对比的案例。

当年2月中旬,江苏省就由一位副省长带队到北京,国务院工作组就新拟定的方案给江苏方通了气。根据可获得的地方档案,江苏的基层政府对此方案有着强烈的反应,第一时间就向上级党委发去电报:“我们认为,解决微山湖纠纷,必须尊重历史,分清是非,从实际出发,特电请市委、省委迅速上报党中央,以求微山湖纠纷的公正解决。”

在微山湖问题的治理结构中,基层的反对意见能否表达出去,取决于省里的态度,而江苏省的态度集中体现在省委3月4日发给国务院的报告。这份长达12页的省委报告不仅发给国务院,而且还发给当时的中央主要领导及负责调处微山湖问题的国务院领导。

报告分为四个部分:“南四湖地区历史简况”“南四湖地区纠纷的发生和发展”“对国务院微山湖工作组提出的处理方案的意见”“我们的意见”。报告首先就微山湖地区的两省纠纷史进行了江苏版的叙述,在这之后,江苏省委对新方案陈述了本方的立场:“我们认为这个处理方案,实际上是使两省共有的湖泊变成山东一省的内湖,使江苏沿湖的陆地和水域截然分开,把沿湖引水的主要口门都归山东控制。”

在“分论”部分,江苏省分别陈述了其在湖产、区划和水利问题上的立场及对新方案的意见。也许是国务院裁决的压力当前,江苏省陈述的划界方案并不是此前的卫河或湖中心线为界,而是“以32.5米高程为界,大体在京杭运河以东五百至一千米左右”,这在省里看来或许是个妥协,在基层政府眼中就可能就是软弱,但即便是此让步方案,也是对国务院和山东方所坚持的“统管”的突破。

而在省里最看重的水利问题上,“江苏在南四湖的水资源利用和湖西大堤的管理上不能再让,南四湖的资源两省共有分享的状况不能改变”,这两个“不能”说得是毫无协商退让的余地。

3.中央的拍板

这次故事的进展确实不同于1981年,这一次,中央政府行使了法定的裁决权。1984年4月18日,国务院在北京召开了田纪云副总理主持、苏鲁两省参加的微山湖工作会议,国务院的一位副秘书长宣读了中共中央、国务院批转国务院赴微山湖工作组报告的通知。

田纪云副总理在会上作了讲话,一如既往,讲话是从微山湖问题到了“非解决不可的时候”开始的:“如果我们对微山湖争议问题都解决不了,党中央、国务院还有什么权威?还谈什么整党?还谈什么治国?”紧接着,讲话说明了国务院此次决策的过程:国务院经“慎重考虑”,“对两省报来的方案,反复研究过多次。经过权衡利弊,认为工作组的方案比较切实可行”,在此基础上做出了“三个不变,一个小调整”的裁决:

“一是行政区划基本不变;二是水利统一管理不变;三是群众对湖田湖产现有经营权基本不变。一个小调整就是对湖产、湖田争议最尖锐的地方,在行政区划上作些小的调整。”

对于这个将要划出村庄、放弃湖产的方案,江苏省尤其是基层官员还有话要说,甚至在会前做好了汇报的准备,但据说田纪云副总理用一句话挡住了下面的举动:“民主的阶段已经过去,现在是集中。”

4月30日,中共中央、国务院以中发(1984)11号文件批转了国务院微山湖工作组的报告。区划调整方案在定案时作了更进一步的细化:“凡近三年来,发生争议和械斗地段的群众,以其居住的自然村为单位,连同以湖产为主或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县管辖,其中有的自然村的群众不是以湖产为主要生活来源的,又不愿划归微山县管辖的也可不划,但这部分群众不准再进入湖区经营湖产。”

最后定案所加入的“但书”条款,实际上是吸纳了江苏省委弃湖产、保村庄的意见。根据新加入的“但书”,并非所有参与械斗的村庄都要划入山东,江苏方争取到了弃湖产以保村庄的选择,这或许可以慰藉江苏省的情绪,但正如下文所述,此规定大大增加了11号文件的执行难度。

11号文件连同微山湖报告,不仅下发至苏鲁两省,也同时下发全国各省级党委政府、国务院各部委,微山湖的案例在此意义上成为中央所树立的一个典型,批复在最后指出:“凡有边界纠纷之类问题的地区,也都必须按照整党精神,各自多作自我批评,互谅互让,加强团结,及时地把问题解决好……”

同时中央以更权威的中发文件规格(而非国发文件)来批转此报告,或许可以表明,区划调整虽然是国务院主管的行政问题,但省际问题却是一个需要党中央出面才可解决的政治问题。

4.为什么要三个文件

我们的故事只能讲到这里。微山湖问题并未因11号文件就得到一蹴而就的解决。仅就这一阶段来说,11号文件也只是一个开始,接下来还有1984年8月的国务院109号文件、1985年9月国务院办公厅的61号文件,共同构成了微山湖历史上的“三个文件”。

我们知道,11号文件的关键是区划的小调整。公允地说,此次区划调整确实只是“小”的调整,假如1981年两部方案得到批转,其对山东的割肉就势必痛过此次江苏的割肉。但在单一制的政体内,大或小并非政策执行难与易的决定因素。

11号文件进行区划调整的依据是近三年来发生过“争议和械斗”,最后加入的“但书”条款还设定了弃湖产保村庄的替代选项,就此而言,江苏需要划出多少村庄、具体又是哪些村庄,就是一个不确定的解释问题,取决于如何解释“争议和械斗”,以及后补入的“但书”。

果不其然,在落实中发11号文件的两省协商过程中,山东方起初千方百计地对“争议和械斗”进行扩大解释,主张要落实文件,江苏应划出38个村庄,这也是沛县沿湖第一排村庄的总数;而江苏方则将11号文件内的解释空间用到最足,认为近三年来在湖产上有争议和械斗的只有12个村庄,7个村庄属于“一般性争议”,无需调整区划,另5个村庄纠纷较尖锐,但这些村庄并非以湖产为主要生活来源,因此可以“舍湖产,保村庄”。

第一轮谈判后,在划村庄的数目上,双方的差距是38比0。苏鲁双方从5月的徐州谈到7月的济南,山东方退让到“划28留10”(28个村庄划归微山,10个村庄放弃湖产),江苏方退让至“划7留5”,这已是双方在本省内定的不可退让的底线。而国发109号文件,即三个文件中的第二个,就是国务院对此问题的一个裁决,根据109号文件,“14个村庄划归微山县”,6个村庄仍留在沛县,但这些村庄的群众不再进入湖区经营湖产,也就是最后落实为“划14留6”。

国务院的109号文件还解决了另一个重要问题。1953年微山县成立时,沛县曾将湖西地区的15个村庄划归山东,现在又多了14个湖西村庄,微山县将这些村庄组建了其在湖西地区的四个乡,在微山县于湖西地区有村庄的地方,苏鲁两省的边界走向应当以村庄为界,但在没有村庄的地方,两省的边界应该划在何处,才能既让微山县统管湖面,同时又能尊重沛县沿湖群众入湖生产的习惯。

渔民在微山湖水域自家的鱼塘捕鱼。史春阳 摄

对此问题,江苏省主张应由湖西大堤东堤脚向东延伸150米,而山东认为应以西堤脚为线。109号文件对此争议作了个裁决:湖西大堤以西有微山县管辖的村庄和湖田的,应以村庄和湖田为界,没有的地段,则以湖西大堤东堤脚起向东延伸60米处为界。但后续的过程表明,即便这个精确到米的中央裁决,却因苏鲁两省在如何确定“东堤脚”上产生了分歧,竟然还是上通下不通的。

为什么需要“三个”文件,原因就是崔乃夫所说的“大问题解决了,还有中问题、小问题”,更重要的是,正是因为不停地在解决“遗留问题”,最后反而导致了未能解决大问题本身。崔乃夫部长是三个文件形成的见证者,我们可以从地方档案材料内看到他在此过程中的心态变化。

1984年5月,11号文件下发,苏鲁两省初次商讨文件落实时,崔乃夫的轻松心情是溢于言表的,他要求部里和省里来的同志要超脱一些,“悠哉悠哉”,让市县去“叮当叮当”。7月的济南会议上,崔乃夫就亮出了中央授予的“尚方宝剑”,劝诫两县不要“以身试法”,限期沛县和微山县达成协议,否则两县主要领导对调,如仍然无法达成协议,则就地撤职。

11月底,崔乃夫劝诫前来北京汇报的沛县县长:“为什么赔了夫人又折兵呢?为什么敬酒不吃吃罚酒呢?”1985年3月,崔乃夫对两省代表团又是一番苦口婆心的教育:“这个事我总感到有不祥之兆,不要把事情扩大,等中央出面采取强硬措施。现在的中央不是软弱无力的中央,还是通过协商解决好。”

而直到1986年,江苏省民政厅还准备借崔乃夫在江苏视察的时机向他汇报微山湖问题,崔乃夫的回答干脆利落:“我处理微山湖的问题有三个不满意,江苏不满意、山东不满意、我也不满意。我不能再解决了,再解决去找总理。”

四、中央集权的简约治理

1.中央集权的权力结构

微山湖的案例,看起来反映的是中央政府的“软弱无力”。万里副总理曾讲过:“微山湖争议问题长期没有解决……首先是国务院没有采取断然措施,是软弱无力的表现。”田纪云副总理也有类似的表述。如果我们对比中央调处的实践和中央文件的话语,似乎更能洞察出中央政府的软弱。

但正如黄宗智所指出的,法律的形式表达不仅是一种话语,其本身也是一种现实,一种与客观性现实相对的表达性现实,因此我们的探索不仅要听其言,观其行,更重要的是要考察言与行或说与做之间的复杂关系。正因此,“软弱无力”的话语表达并不足以否定中国的中央集权政体,却能启发研究者,中国的中央集权并非主流理论所想象的集权模式,而是另一种有中国特色的中央集权。

首先,每当中央强调“全国一盘棋”,反而更可能是地方主义抬头的时候,微山湖的故事正可表明,凡是中央自我批判“软弱无力”时,反而是要重拳出击的决断时刻,因此真正建立面向实践的理论叙述,不是简单地以客观性现实去否定表达性现实,而是要综合两者成其一统。

其次,中央三个文件并未让微山湖问题药到病除,但政策在实效上的成或败与政权结构的集权或分权,在逻辑上是两个不同的问题。中央调处微山湖问题的决策过程,所采取的是共识型的调解模式,来自省级政府的反对意见通常可以搁置中央的决策。但同样不能否认的是,中央作为主权者始终保留着“决断”的权力,而且11号文件的出台过程即可表明,中央政府如决定要决断,是不以地方意志为转移的。

事实上,正是有这么个兼具能力和意志的中央,才使得微山湖问题始终维持为一个省际问题,而没有恶化为局部性的“内部战争”。

再次,中央之所以始终保持其决断权,一方面不可脱离现代民族国家在法律形式上的科层制结构,另一方面也更为重要的要归功于中国的政党—国家体制。田纪云副总理在传达11号文件时就曾讲过:“对于‘通知’不再讨论了,因为已经征求过多次意见。两省和有关市、县如仍有意见,可以提、可以保留、也可以上书,但必须按‘通知’办,行动上不能违背。这要用党性来保证,要提高到是否和中央在政治上保持一致的高度来看待。”

由此可见,中央在将地方意见统一到中央政策上时,所用的资源并不是形式法律的论证(国法),而是中国共产党的领导、组织和纪律体制,也就是田纪云所说的“要用党性来保证”。而在两省落实11号文件迟迟未见进展之际,崔乃夫部长也曾请出他的“尚方宝剑”,要求两省基层政府限时达成协议,否则就将主要干部对调乃至撤职,这也是基于“党管干部”的政党—国家组织体制。

2.简约治理的日常模式

既然是中央集权,既然保留着决断权,既然在必要时可以动用党纪和组织手段的规训,为什么中央会表现得如此“软弱无力”,为什么在可单方面裁决的前提下却要协调和协商呢?微山湖问题是可以用科层制内的行政手段去解决的行政问题,但为什么却在日常治理中转化为由中央作为调解人介入的“司法问题”,为什么微山湖的治理实践会出现行政问题司法化、司法问题调解化的现象呢?

如果进行由表及里的分析,原因在于在中央集权的政体结构下,在中央地方关系的纵向分权领域内,日常所实践的却是一种新的“简约治理”。

首先是中央集权政体系统内地方的结构功能。根据通常的理论叙述,中央集权之下实际上是无“地方”可言的,地方政府只不过是政治中枢延伸到四方的“触角”,它在法律形式上没有也不应有自己独立的意志,所要做的仅限于忠实执行中央所下发的指令,至多在一定限度内具有因地制宜式的变通执行权。

与此理论叙述形成对比的是,中国政治向来都有诸如“政令不出中南海”此类的难题,而在前述的理论范式内,此类现象都被认为是集权政体在现实中的“衰变”。但微山湖的案例却告诉我们,地方在中国政治系统内是一种双头机制,一头由上至下地代表中央的意志,另一头由下至上地代表辖区利益。

大多数情形内,地方政治的双重代表可以实现和谐共存,但微山湖案例的特殊性就在于这种双重代表发生了非此即彼的断裂。1985年初,民政部官员下到湖区检查中央文件的落实进度,沛县县长在汇报时就讲道:“不是我叫苦,你看我这个县官有多难当,上面有中央文件我要执行,下面有群众利益不能违背。”

这句话生动地展示出地方政府在政治系统内的双重代表性,即便是中央文件当前,地方政府仍可用地方利益的话语修辞进行“软性”抵制,在此次谈话中,沛县县长在回应民政部官员的裁决建议时讲道:“万里同志说,国务院的权威再大,也不能损害群众利益。”

正是因为微山湖的案例最大限度地收紧了两个方向上的张力,我们才能清晰地看到这种双重代表性。万里副总理在1986年也曾讲过:“我不认为部门和地方不应该重视和讲求本部门、本地方的利害得失。这是他们肩负的一种责任。”

其次,政策在形成时应考虑执行的成本,在中国的多级政府体制内,简约治理以调解手段去建构共识,而不是以命令强制手段解决科层制内的行政问题,这或许会增加决策的成本,但同时也在降低政策落实的成本。

崔乃夫曾讲过:“为什么采取协商的办法不拍板?担心拍板有问题,最后没有办法也要拍板。”而为什么中央的拍板会“有问题”,问题往往出在“执行”上。中国是一个区域差异极大的共同体,中央政策有时会出现一种“上通下不通”的局面,导致行政资源都消耗在不断出现的“遗留问题”的后续解决上。简约治理运用司法调解的技艺,也是因为共识型的决策更能得到忠实、便利和有效的执行。

微山湖的案例可以表明,民主集中制及两个积极性的宪法原则正在中央与地方关系的领域内实践着。但民主如何可能集中,两个积极性如何可以相得益彰,而不会陷入“一抓就死、一放就乱”的循环,就要回到简约治理中所包括的“商量办事”的工作作风。

毛泽东在《论十大关系》中就曾指出:“党中央办事,总是同地方商量,不同地方商量从来不冒下命令。在这方面,希望中央各部好好注意,凡是同地方有关的事情,都要先同地方商量,商量好了再下命令。”

回顾前文所讲述的微山湖故事,对比1981年的水利统管方案和两部划界方案的不同命运,以及1984年11号文件的决策过程,商量办事可以说是在中央集权下进行简约治理的基本方式。从1980年国务院工作组初赴湖区到1984年的11号文件,中央政府反复多次征求苏鲁两省的意见,而两省也反复多次以各种途径上报本方意见,关于微山湖问题的决策信息在中央与地方之间反复交流着,中央下命令需要和地方商量,也就意味着中央的命令通常需要地方的同意,而地方的否决也会搁置中央原定的议程。

但简约治理还是在中央集权下的治理,因此中央政府在必要情况下的决断就构成了对地方政府的否定之否定,而且一旦生成决议,决策阶段的畅所欲言就要让位于执行过程中的令行禁止。就此而言,虽然以上的讨论区分了中央集权和简约治理,但它们在实践中却是相辅相成的。

这里讲述的微山湖故事,是一个不断暴露现有理论之局限的案例,而中央集权的简约治理,在现有理论的系统内,也是一个包含着理论紧张的表述:既然是中央集权,为何又要简约治理,反过来说,简约治理为什么还能保持着中央集权。

微山湖的案例却正可说明,在理论层面充斥着紧张的元素,在实践中恰恰是相互交融的。而我也深信,只有这种本身内含张力的理论模式,才能忠实地反映微山湖故事这个不寻常的案例,同时表明现有的框架性理论叙述有其适用限度,就此而言,微山湖的故事到此结束,眼下的微山湖区早已恢复往日的平静,但面向中国实践的理论探索却是永无止境的。

(本文摘编自《继往以为序章:中国宪法的制度展开》中《微山湖上静悄悄?——论中央集权的简约治理》一节,部分内容有所删减。)

《继往以为序章》书影

责任编辑:吴立群
微山湖 省际矛盾 江苏 山东
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