4月17日，CCTV播放了关于常州外国语中学学生身体异常事件的调查报告，并将其病因与该校旁边废弃的化学工厂联系起来。这一报道引起了中国民众的广泛关注，在社交媒体上引发了激烈讨论，催生了一系列后续报道。中外媒体迅速将此事件和半世纪前发生在美国的爱河事件联系起来，与爱河事件相似，此次常外事件也很可能会成为中国环保法发展史上重要的推动力量。

日本《外交学者》杂志网站4月26日文章：中国能从爱河事件中学到什么？

去年常州外国语中学的新校区通过了环境评估，其校址被认为符合国家标准，并于去年9月开始投入使用。然而到了12月，许多学生却纷纷病倒了，家长们向学校提交了一系列体检报告。根据CCTV的调查，641名接受体检的学生中有493名被查出了各种疾病，其中包括皮肤问题、白细胞数目异常，甚至还有白血病，而学校工作人员却否认出现了白血病的案例。

调查显示，学校所在地已遭到一系列有毒物质的污染，这些有毒物质与杀虫剂等其他化学物质的生产有关。据调查，2012年的地下水样本中氯苯含量超过法定标准94000多倍，氯苯是一种会损伤肾、肝及神经系统的化学物质。江苏常隆化工有限公司是一家杀虫剂生产厂，一名曾在这里工作的工人告诉记者，在该厂于2010年搬迁之前，曾公然藐视环保法律，将数量不明的未处理化学废料就地掩埋。

爱河事件推动变革产生

清楚爱河事件的人，会对这次常州事件有种诡异的熟悉感，两者都是工业污染危险性的象征。1953年，一片由运河改建的垃圾场被以一美元的价格出售给纽约尼亚加拉瀑布城的教育委员会，而该垃圾场掩埋着超过22000桶密封的有毒废料。随后，这片区域建起了一间小学及配套居民区，在1978年反常的暴雨过后，这些存放废料的桶开始腐蚀，并向周围土壤和地下水中泄露有毒物质，树木大量死亡，居民纷纷出现皮疹和白细胞数目异常等症状，当地妇女的流产率和婴儿出现先天性缺陷的概率也异常升高。

美国在20世纪60、70年代通过了大量严格控制环境污染的法律，包括规范环境评估的《国家环境规划法》（NEPA），以及《清洁空气法》和《清洁水法案》等。事实上，仅仅在1978年爱河事件迅速激化、并吸引全国关注的两年前，美国联邦政府就通过了首部用来规范危害性废料排放的法律《资源保护和回收法》（RCRA）。但是直到爱河事件发酵之前，民众普遍的态度仍然是“眼不见，心不烦”，法律也缺乏相应条款来强制企业清理有毒垃圾场，或是确保公众都能了解到有毒化学废料的确切地址。

爱河事件暴露出美国刚刚成形的环保法律的致命缺陷，并迅速刺激联邦政府对此采取行动。到1979年，美国总统卡特发布了紧急状况声明，使得900多个受害家庭得到疏散及相应补偿。第二年，政府颁布了《综合环境治理法》（CERCLA，或“超级基金”），这是美国用来规范有毒物质的迅速及长期清理方式的首部法律。美国环境保护局的报告显示，到2014年为止，已有375处污染场所得到彻底清理。CERCLA还建立了一套责任机制来承担污染治理的费用。在法律出台五年之内，“超级基金”就募集到超过16亿美元，当政府无法确定为污染负责的对象时，这笔钱就会为治理污染区域提供资金支持。

《综合环境治理法》规定，任何个人或集体，无论合法与否，只要在某特定区域倾倒垃圾，就会受到政府控诉，并将承担相应的污染清理费用。这套严格而全面的责任追究机制，将污染治理的费用压到了污染制造者、而非污染处理部门的肩上，强迫污染排放者必须为他们排放废料的行为负责。这类污染清理费用通常是高昂的，潜在的清理费用常常会给公司造成沉重的经济负担。例如，根据CERCLA的条款，爱河事件中被指控倾倒废料的公司最终赔偿了1.29亿美元。

CERCLA作出如此规定的目的，是要让公司由于害怕承担将来高昂的治污费用而主动控制有毒废料的排放，从而遏制低成本排污状况下各种不负责任的做法，这类遏制性效果正是该法律的核心目的。菲利普·卡明斯（Philip Cummings）曾是美国参议院环境委员会的首席顾问，正是他在任期间领导拟定了CERCLA的草案，他写道，“CERCLA的主要目的是通过追责机制使得危害性物质的泄露和倾倒状况得到遏制。”尽管法律这方面所起到的作用很难评估，但在污染区域的清理完成后，法律在这方面的作用很可能会越来越大。

除此之外，爱河事件还提高了公众主动举报危害物排放的积极性。在1984年印度发生博帕尔化学灾难，以及西弗吉尼亚州一家联合碳化物公司出现类似事件之后，1986年美国立法者通过了《应急计划与知情权法案》（ECPRA）。该法案要求工业部门每年都要向《全美有毒物质排放清单》（TRI）报告其排放和转移特定有毒化学物质的情况，以便公众能够获得这些数据。这一法案致力于督促孟山都（Monsanto）、AT&T这类的大公司公开削减废料排放，并取得了立竿见影的效果。事实上，从1988到1994年，17种最具危害性化学物质的排放量降低了51%。

常州事件暴露了中国环保法律的漏洞

在过去十年间，中国发展并强化了其环境管制规范，通过了对1989年《环保法》的2014年修正案，该修正案强化了对污染排放者的惩处力度，强调了公众对其生存环境的知情权，甚至还建立了一套快速激发民众关注兴趣的宣传机制。然而，和20世纪70年代爱河事件对美国造成的影响相类似，常州事件也暴露了中国环保法律网络里仍然存在的漏洞：缺乏明确有毒物质堆放区及其他污染区域清理责任的法律条款，也缺乏一套满足公众关于有毒化学物质排放转移状况知情权的统一规定。

政府最近的一系列行为表明，中国最终决定将对空气和水污染的关注转移到更为复杂的土壤污染问题上。环境保护部（MEP）2012年的一项通知就对污染土地的治理和开发给出了指导方针，更重要的是，一条关于国家土壤污染防治法律的草案已经通过审核，并将进入2017年的立法议程。据报道，土壤法草案将允许政府决定由谁来承担污染清理费用，并将建立用来资助污染治理行为的新机制。总之，这项涉及十大要点的土壤防治计划已经被拟定。此外，2015年7月，北京就宣布会在接下来三年内花费约4.5亿美元来帮助中国30座城市处理严重的金属污染问题。

中国在土壤治理方面的努力，不由让人联想到美国的“超级基金”方案，中国同样应当考虑到如何处理法律缺陷的问题。超级基金方案的批评者指出，很多案例中，关于怎样的治理结果才能算作有效的规定模糊不清，同时，法律也没有明确关于污染区域治理后有害废料的转移地点的问责机制。此外，还有一个问题：当美国政府对污染物排放者的税收终止后，如何追查污染治理基金的来源？

一些中国专家，如中国环境修复产业联盟秘书长高盛达，就曾公开呼吁要通过立法确立追责机制来处理中国的环境问题。其他一些中国专家则建议要探索污染治理的新模式，如展开公私合作的模式等，尽管这些模式可能会弱化未来通过追责机制的威慑达到预防污染目的的效果。

常州事件还重新让中国的注意力聚焦在一类土壤污染问题上，这类污染很久以来一直未受到公众注意——城市前工业用地的污染问题，例如那些曾用来生产重金属和石油化学产品，而现在已转作住宅和商业用途的土地。在2014年的一次采访中，高盛达发现，跟乡村农田的土壤污染案例相比，目前为止还没有任何城市土壤污染案例造成的公众健康问题得到过确诊。这样看来，根据美国爱河事件的经验，常州事件可能会成为中国城市土壤污染这一普遍性问题的揭发者。比如说，在爱河事件引起公众注意一年之后，全美发现了超过300起地下水污染事件，美国环境保护局还调查到，在一口地下水井周围的一英里内，竟有2600处未标明的液体废料储存区。

同时，自从《环境信息披露办法》于2008年开始实施以来，中国的环境信息披露机制的建设已经取得了飞速的进展。一项2014年开始实施的补充性规定要求，主要污染物排放厂家需通过当地环保局建立的网络平台，公开废水废气排放的实时自动监测数据。作为世界上超过20种化学物质最主要的制造者和消费者，中国如今已成为化学产业的“地震中心”。如果中国能延续美国”有毒物质排放清单”（TRI）或是欧洲”污染释放和转移登记表”（PRTR）的思路，建立一套公开有毒物质排放转移情况的统一制度，这将不仅会遏制厂家的废料排放行为，同时还能为保护公众健康提供重要的保障。

和美国相比，中国还能利用信息时代的优势来发展环境保护的政策。手机和社交媒体等新科技的应用，将为公众监督排污者提供便利，并简化公众获得环保信息的途径。信息技术还提高了污染排放者受到公众监督的风险：常州事件在全国范围内被披露之后的一天之内，社交网络上“常州污染学校”的话题就得到了3000万的阅读量。

中国从爱河事件中能够吸取的最重要的经验，就是法律必须严格到让排污者不敢冒任何风险。在4月20号的一次讲话中，中国环保部部长陈吉宁对常州事件作出了回应，他说，“我们需要加强预防措施。我们要处理的不仅是这次事件，事件爆发后再处理的代价太高昂了。对管理者而言，更重要的是弄清楚如何在事件发生之前就消除其发生的可能性”。强有力的政策必须到位，变革必须从基层开始，从源头处就消灭污染问题。

本文作者凯特·洛根（Kate Logan）是公共环境研究中心（IPE）绿色选择计划的经理，这是一个在北京注册的非盈利环境组织，旨在推动政府环境治理机制中的信息公开和公众参与，降低污染物排放，提高环境质量。在加入IPE之前，她曾在北京自然资源保护委员会（NRDC）的环境法律与治理项目中担任过研究员。

（青年观察者黄郁译自4月26日日本《外交学者》杂志网站）

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