编者按：近年来，本文作者及其研究团队在全国范围内开展资本下乡和乡村产业振兴专题调研。其中，于2019年10月、2021年10月和2021年12月三次在中部地区Y县调研。

20世纪90年代，乡镇政府采取动员农民的方式在Y县发展柑橘产业，形成以农民为主体的乡村产业治理体系。在乡村振兴战略实施过程中，地方政府侧重动员资本下乡促进一二三产业融合发展，改变了乡村产业治理的逻辑。调研期间，作者所在的团队深度访谈了相关部门工作人员、村干部、农民及工商资本负责人等，收集了丰富的一手资料。

本文以Y县为案例，首先分析乡村振兴背景下乡镇政府面对农民发展乡村产业存在的治理困境，进而分析资本下乡带来的治理优势，最后探讨在治理便利化驱动下乡村产业治理转型及其后果。

原文刊于《甘肃社会科学》2025年第3期，第159-167页。观察者网获作者授权节选转载，供各位读者参考。

【文/王海娟】

动员农民振兴乡村产业的治理困境

在乡村振兴战略实施过程中，各级政府投入大量财政资金推动乡村产业发展，同时强化了对基层政府的监管力度。地方政府不仅规定了财政资金使用目标，还制定了财政资金使用过程的监管机制，并强化了对治理风险的问责管理。

在乡村振兴战略实施初期，乡镇政府延续过去的乡村产业治理体系，将农民作为乡村产业发展主体。而在面对新型治理环境和治理任务要求时，乡镇政府动员农民参与乡村产业振兴存在诸多治理困境。

（一）治理目标困境

在乡村振兴战略实施过程中，社会各界具有的共识性观点是传统产业难以使农民致富，发展乡村产业的重点是推动一二三产业融合。2015年印发的《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》对乡村产业振兴方向提出了明确要求。

Y县将三产融合发展作为乡村产业振兴的方向，强调发展乡村旅游、康养、休闲农业、农产品电子商务等新产业、新业态，同时将三产融合发展作为考核指标之一。因此，乡镇政府只有促进三产融合发展才能申请到项目资金并完成行政考核任务。

与此同时，农民依然主要从事传统产业，乡镇政府在推动三产融合发展过程中，常常面临农民参与度不高的问题。三产融合发展具有资金密集和技术密集的特点，还具有很高的市场风险，对市场经营能力提出了很高的要求。在农民大规模向城镇流动的背景下，年轻人外出务工，留守在农村的主要是妇女和老年人，他们缺乏投资和市场经营能力，对发展新产业和促进三产融合发展的认识及能力较弱，他们更重视农业收入的稳定性，具有风险厌恶偏好。因此，乡镇政府依靠留守农民很难实现三产融合发展的目标。花镇农办主任明确指出：“留在农村的农民都七八十岁了，不可能依靠他们发展乡村产业。”

“留在农村的农民都七八十岁了” 资料图：央视新闻

（二）项目落地困境

在乡村振兴战略实施过程中，乡镇政府主要依赖项目资金推动乡村产业发展。项目分配具有竞争性，上级政府要求项目申报者和承接者具有保障项目顺利落地的能力。具体来说，实现项目顺利落地需要具备三个条件：

一是具备项目申报条件。项目申报条件包括项目承接者的经营面积、产业经营类型等。例如，Y县柑橘品种改良项目的申报条件之一是经营规模达到200亩，现代农业示范园区项目的申报条件之一是经营规模达到500亩。

二是提供各种类型的项目配套资金。Y县规定产业类项目承接主体按照60%的比例配套项目资金，基础设施类项目承接主体按照50%的比例配套项目资金。同时，项目实施中还会产生二次费用，主要有项目评审费用、占地费用、青苗补偿费用以及项目预算调整产生的额外费用等，这些都需要项目承接主体配套。

三是得到全村农民的支持。项目工程建设往往涉及众多农户的土地，如果有个别农民不同意占地，项目工程就无法落地。如果因为部分农民纠纷和阻挠而无法在规定时间内完成项目验收，乡镇政府不仅会被问责，还会面临未来将难以申请到项目的困境。

由于项目资金的使用程序和分配方式受到严格限制，乡镇政府在组织农民实施项目时遇到多种困难。

在申报条件上，普通农民很难具备项目申报条件。如土地经营面积太小，不具备柑橘品种改良项目的申报条件。

在项目配套上，乡镇财政和村集体经济大多处于“空壳化”状态，维持自身运转都非常困难，更难以提供项目配套资金。根据调查数据显示，2022年末，Y县有91个行政村，其中78个行政村有村级债务，村均债务19万元左右。

在过去十几年的资源下乡过程中，部分农民产生“等靠要”思想，缺乏自主筹集资金的内生动力。在实施项目过程中，部分农民采取机会主义行为，借机索要不合理的补偿；或在与村干部和其他农民产生矛盾时，阻碍项目工程施工。

各级政府对项目程序进行严格管理的同时，也增强了农民反对集体行动的权力。例如，项目工程实施一般以1年为期限，扣除项目申报、评审和验收的时间，实际实施时间往往只有半年左右。越是要在规定期限内完成项目建设任务，农民的谈判筹码就越大。在实践中，农户拥有对特定土地的合法占有权利，使项目建设常遭遇“扯皮”、阻挠施工、“敲竹杠”等“最后一公里”难题。

早些年的一则报道：村民为求拆迁赔偿突击安装路灯 图自央视新闻

（三）治理成本困境

在“大国小农”背景下，农民数量众多且非常分散，如何降低治理成本是乡镇政府面临的重要问题。

一个乡镇的农民数量一般有几万户，每户只耕种几亩地，农民耕种的土地规模很小。乡镇政府组织农民发展新产业、推广新技术、开展基础设施建设、实施项目等，需要与几万户农民对接。尤其是在项目资金增加且项目管理日益繁杂的情况下，乡镇政府的治理负荷急剧增加。

地方政府围绕着项目资金的使用过程，建立了一整套普适的、完备的项目资金使用制度，对资金的申报、实施、监管、审计、评估等进行规范。乡镇政府是项目实施的直接责任主体，在申报、实施、验收和评估各个环节需要与数量庞大且非常分散的农民对接，获得其需求偏好、项目配给额度、项目分配优先对象等信息的成本极高。

并且村级组织往往采取非正规治理方式，导致项目资金使用呈现不规范特征，乡镇政府进行合规化管理的负荷很大。如村级组织无法提供符合财务管理要求的正规票据，乡镇政府难以对项目资金使用过程进行合规化管理。

随着村级组织功能日益弱化，乡镇政府难以降低治理成本，遭遇治理成本困境。

在乡村产业发展过程中，乡镇政府往往依赖村级组织与农民对接。与行政组织和经济组织不同，我国的村级组织是一个集社会自治组织、集体经济组织、政府代理人、党组织为一体的综合性组织，可以低成本且高效地将数量众多且非常分散的农民组织起来，即将农民分散的需求整合为共同利益，并利用地方规范、认同感、关系网络等协调农民之间的利益关系和矛盾纠纷。在此基础上，村级组织代表农民与乡镇政府沟通产业发展类型、项目实施、技术推广、基础设施建设等事项。

村级组织把分散的农民个体整合为一个整体，扩大了乡镇政府的治理规模，乡镇政府只需要与村级组织沟通协调，从而降低了治理成本。然而在当前阶段，村级组织的行政化程度不断提高且承担着日益繁重的行政任务，难以将农民有效地组织起来。当乡镇治理单元细化到农民个体时，乡镇政府与个体对接的成本大幅增加。特别是在乡村治理转型过程中，基层干部需要花费大量时间和精力填写表格、制作台账材料和应付检查等，导致没有时间和精力开展组织农民工作，进一步加剧了治理成本困境。

（四）治理风险困境

在强化基层监管的制度环境中推动乡村产业发展，可能会引发社会矛盾，增加治理风险。

在激励型制度环境中，地方政府注重对乡镇政府赋权激励，对基层治理风险有更高的包容性，因利益调整引发的矛盾或者产业项目失败，一般不会导致问责，治理风险随之降低。而随着上级政府强化对基层的监督和问责机制，基层治理风险的包容度降低。如果产业项目推进引发农民纠纷甚至群体性事件，就会诱发巨大的治理风险。因此，乡镇政府把“不出事”作为推动乡村产业发展的前提条件，在申报项目时都会进行风险评估，把低治理风险作为产业项目立项和审批的必备项。

乡镇政府组织农民发展乡村产业存在较高的治理风险。

一方面，农民的产业发展需求和利益具有差异性，容易引发农村内部的矛盾纠纷。如在品种改良项目实施过程中，柑橘专业种植户有参与品种改良的积极性；兼业户要根据品种改良的效果决定是否参与；进城务工农民则不关心品种改良。因此，在连片推进品种改良项目时，难免引发部分农民的抵制行为。

另一方面，产业发展的市场风险容易转化为治理风险。在推动乡村产业发展过程中，乡镇政府与农民之间不仅是市场契约关系，还包含着政治关系。当乡镇政府推动产业发展失败时，农民往往将责任归咎至乡镇政府，从而对乡镇政府产生不满情绪。如在农村经济从短缺经济向过剩经济转变的过程中，发展新产业或者改变产业布局的市场风险增加，地方政府推动集体经济组织和贫困户发展特色产业和新产业的项目基本失败了后，农民可能要求乡镇政府对产业失败负责，乡村产业发展的经营风险会转化为乡镇政府的治理风险。

动员资本下乡振兴乡村产业的治理优势

随着乡村振兴战略的纵深推进，乡镇政府越来越依赖工商资本发展乡村产业。由于动员农民参与乡村产业振兴存在诸多治理困境，基层干部普遍存在动员意愿不足倾向。相较而言，乡镇政府动员工商资本下乡不仅有利于完成行政任务，而且有助于降低治理负荷，具有诸多治理优势。

（一）有利于完成行政考核指标

工商资本与乡镇政府之间是相互依赖的关系。乡镇政府推动工商资本下乡有利于完成各项行政考核指标。

一方面，工商资本投资的领域基本上是新产业、新业态，与地方政府推动一、二、三产业融合发展的意图契合。

当前，国内进入新一轮资本过剩阶段，工商资本需要找到新的投资领域。在乡村振兴战略实施过程中，国家推出坚持农业农村优先发展战略，投入大量财政资金和惠农政策。各级政府鼓励资本下乡参与乡村振兴，并提供系列配套政策，推动工商资本将农村作为重要的投资领域。工商资本具有很强的逐利动机和风险偏好，有发展新产业、新业态的动力，同时其有很强的市场经营能力和资金筹集能力，适宜投资乡村旅游、康养、特色种养业等新产业和新业态。

另一方面，乡镇政府对工商资本有较强的控制力，能够顺利实现组织意图。工商资本在使用土地申请项目资金、与农民对接等过程中都依赖地方政府的支持，因此会积极配合地方政府的各项工作。工商资本下乡不仅有助于乡镇政府完成产业考核指标任务，还能在政策框架内遵循上级政府的任务要求。

尽管工商资本发展乡村产业不一定成功，但是能够帮助乡镇政府完成行政考核指标。如在花镇，上级政府要求规模化种植黄花菜，而当地没有种植黄花菜的经验，且种植黄花菜的效益较低，导致农民种植积极性很低，乡镇政府通过动员一位种植蓝莓的老板种植黄花菜，完成了上级交办的任务。因此，在完成行政考核指标的考量下，工商资本下乡在推动乡村产业振兴中具有条件优势。

农户正在采摘黄花菜 资料图：央广网

（二）有利于项目顺利落地

申报农业产业项目一般要求土地规模经营，工商资本在村庄一般都流转了规模土地，满足项目申报条件。因此，乡镇政府依托工商资本能更加容易申请到项目资金。有的工商资本长期和政府合作实施项目，为了达到项目申报条件，往往会根据项目申报条件提前流转符合政策要求的土地面积。

相对于农民和村集体而言，工商资本还有能力投入前期资金，把产业发展起来后再申请项目资金。当产业发展已经初有成效，项目投入有明确的预期收益，上级政府更愿意把项目投到这些产业中来。

同时，由工商资本承接项目有利于保障项目顺利实施。工商资本往往通过流转农民的土地进行经营，避免了因土地纠纷导致阻碍项目工程施工的问题。土地流转一般是长期的，工商资本获得了土地流转期内的土地经营权便意味着政府可以直接对接工商资本，从而减少了农民可能产生的抵触情绪。

为了建立与政府的社会关系网络以及申请到项目资金，工商资本会积极配合政府，确保项目顺利落地。此外，工商资本还能够灵活地投入项目配套资金，确保项目落地。即使在一个项目中有一定的亏损，也能够在其他项目中获得适当补偿，因此，工商资本通常会积极配合政府的工作。乡镇政府为了保障项目顺利落地，往往把是否有工商资本承接项目作为项目资金分配的依据，只有当工商资本投入时，乡镇政府才会申请配套项目。

（三）有利于避免高昂的治理成本

工商资本下乡减少了乡镇政府的治理主体数量，在降低了治理复杂程度的同时，也降低了治理成本。在普通农业型乡镇中农户一般有几万户，而工商资本只有几个或者十几个。如花镇和林镇政府只需要与40～60个工商资本对接，避免了与数万名农民对接的复杂程度，极大地降低了治理负荷。

更加重要的是，乡镇政府对工商资本具有较强的管控能力，从而降低了双方的博弈和协商管控成本。工商资本对地方政府具有较强的依赖性，愿意积极配合乡镇政府的工作，这样就使双方沟通更加顺畅。

此外，工商资本采取规范的财务管理方式和企业运行方式，实现项目资金的合规化使用，降低了政府的治理负荷，这实际上消解了政府与农民的治理成本困境。在工商资本的数量较少且治理事务较为简单的情况下，政府部门可以直接与工商资本协商项目，因此建立了乡镇政府部门直接服务工商资本的机制，实现政企间无缝对接。

（四）有利于降低治理风险

工商资本承担产业经营的主体责任，乡村产业失败并不会转变为治理风险。乡镇政府与工商资本之间是一种市场契约关系，且在实际运行中乡镇政府处于支配地位。工商资本不仅不会将责任归咎于乡镇政府，反而会在能力范围内帮助地方政府化解因产业失败可能带来的治理风险。

例如，Y县乡镇政府主要的行政考核指标是发展集体经济，上级政府对集体经济收入数量进行规定，并且要求不能新增村级债务。然而，当地集体经济发展的市场空间很小，乡镇政府推动集体经济发展很容易产生村级债务和引发治理风险。乡镇政府采取的策略是由工商资本对集体经济发展进行兜底保障，村集体通过入股方式获得固定分红，从而避免集体经济负债或者破产问题。

同时，工商资本发展乡村产业引发的治理风险较低。工商资本在发展新产业和新业态时，主要依靠山林资源和集体公共资源，较少涉及土地承包经营，对农民权益的触动较小。

Y县大部分的山林资源归集体所有，并未承包给农户，当地山林资源基本处于荒废状态，经济价值不高，因此工商资本使用集体的公共山林资源一般不会引起社会矛盾。此外，地方政府在推动资本下乡时侧重保护农民权益，避免引起社会矛盾纠纷，因此，即便工商资本要使用农民的承包地，也是按照市场价格向农民支付土地租金。综上所述，工商资本对农民的利益触动较小，引起农民的激烈反应和利益博弈的风险较低。

产业治理转型带来的悬浮型内卷化困境

我国在乡村振兴战略实施过程中始终坚持农民的主体地位，强调乡村产业发展要回应农民的需求、增加农民的收入。在政策文件中多次强调，资本下乡：要带动老乡，不能代替老乡，要多办农民“办不了、办不好、办了不划算”的产业，把收益更多留在乡村。

国家推动资本下乡的目的是借助工商资本的力量提升农民的组织水平。然而，基于地方治理便利化驱动的工商资本下乡不仅未能提高农民的市场组织水平，反而导致乡村产业治理陷入悬浮型内卷化困境。“悬浮型内卷化”强调地方政府投放很多项目和精力推动发展乡村产业，但是并未回应农民的需求，反而加剧了农民的边缘化处境。

（一）乡村产业治理转型

在乡村振兴背景下，乡村产业治理呈现出新的趋势，即乡镇政府调整产业治理策略，促使工商逐步取代农民成为乡村产业治理的主体。乡镇政府在各村庄培育了农业企业承接产业发展项目，以便在需要申报产业项目或者有乡村产业发展任务时，与培育农业企业合作。乡镇政府的主要工作内容是为全镇范围内的几十家工商资本服务，形成了“政府+资本”的治理结构，代替了传统的“政府+村级组织+农民”的治理结构。

其一，乡村产业治理内容是服务工商资本。乡镇政府主要回应工商资本的产业发展需求，解决工商资本面临的基础设施建设、土地流转、政策配套等问题。

在柑橘产业发展过程中，林镇农技站平均每两周去一次农业企业，持续跟踪农业企业的发展状况，解决农业企业面临的问题并提供公共服务。如此，工商资本可以便利地获取政府的公共服务以及获悉政府产业发展思路、政策信息、项目信息等。除此之外，林镇农技站每半年召开一次企业现场办公会，并撰写一篇专题报告向上级政府反映企业的诉求。如花镇泉村一家企业的主要诉求是需要土地非农化使用指标，乡镇政府便协调相关部门调整村庄规划，由相关部门分配泉村上百亩建设用地指标。

其二，乡村产业治理机制转变为组织工商资本。工商资本在发展产业的过程中会使用农民的土地、宅基地及村庄公共设施等，因此需要其分别与分散的农民进行沟通、协商、签订合同、保障合同执行等，交易成本十分高昂，还可能会遇到农民抵制、机会主义行为等社会问题。乡镇政府建立了领导联系机制和乡镇部门直接服务工商资本机制。每个乡镇领导联系若干个工商资本，工商资本的投资规模越大，其联系领导的行政级别越高。乡镇各个部门直接与工商资本对接，弱化了村级组织的中间协调作用。

如2021年花镇工商资本在产业发展过程中遭遇11个矛盾纠纷，乡镇政府选派一位有丰富工作经验的乡镇党委副书记化解这些疑难问题，一次性化解了7个问题。通过乡镇政府建立的组织机制，工商资本可以有效嵌入乡村社会中，避免产业发展的社会困境。

（二）悬浮型内卷化困境

随着乡村产业治理转型，乡镇政府几乎将所有的治理资源都分配给了工商资本，并将主要时间和精力投入服务工商资本的工作中。如此，便形成了国家与农民之间的制度性阻隔。乡村产业治理陷入悬浮型内卷化困境中，各级政府向农村投入的财政资金和惠民政策越多，乡村产业治理的悬浮程度就越高，国家与农民关系的松散化趋势就越明显。

“悬浮”主要指乡村产业发展成为政府行政体系内部的一环，与农民群体关联性较弱。在行政体系内部，地方政府将治理资源主要分配给工商资本，服务重心倾向工商资本，并依赖工商资本完成行政考核指标。农民在乡村发展过程中被边缘化，既没有参与产业发展过程，也没有从中获得实际收益。

在治理资源分配层面，农民所获得的资源相对较少。从产业发展类型来看，农民参与度高、受益面广的是传统农业，而在产业融合发展中的参与度则较低。乡镇政府几乎将所有涉农项目与工商资本投资联接。

以花镇为例，该镇“十四五”规划中财政资金投资计划包括投入工业发展3.31亿元、全域旅游发展10.9亿元、交通设施建设0.9亿元、农林水利建设4.67亿元、社会事业建设1.37亿元。仅旅游产业投入占比就达到50%，且大量的交通设施建设项目和农林水利建设项目都被整合到旅游业发展中。

在治理过程层面，乡镇政府不再组织动员农民，将治理重心倾向于三产融合发展。如花镇“十四五”规划中农业产业化工作重点主要包括田园综合体建设、2个康养景区建设、水美乡村建设、有机茶厂建设、山羊养殖产业发展、高标准农田建设。这7个产业中有5个产业都是由工商资本经营的，其中的水美乡村建设和高标准农田建设工作也主要是为工商资本提供配套。

在治理结果层面，农民在乡村产业治理中的获得感较弱。动员资本下乡的目的是带动农民发展，使其共享乡村产业增值收益，然而在实践中却与预期有所不同。

当地农民参与度高且有一定收益的柑橘种植产量呈下降趋势。因为柑橘产业发展存在树龄老化、质量下降、品种退化、与市场脱节等问题，导致农民种植柑橘的效益越来越低。中老年农民只能选择外出务工，大量柑橘园被荒废，柑橘产量缩减了70%。就乡村旅游业而言，只有少数具有区位和环境优势的村庄才有发展乡村旅游的机会，大部分农村地区的农民难以从中受益。

“治理内卷化”主要体现为产业治理低效，项目资金投入陷入“低效—扶持—仍然低效—继续扶持”的恶性循环。

工商资本下乡并未推动农民参与度高且能从中受益的产业发展，导致农民从乡村产业振兴政策中获得的利益非常有限。各级政府为了回应农民的产业治理需求，向农村投入更多的财政资金和惠农政策，并加强对项目资金的管理。但是在现有的制度环境下，各级政府自上而下输入的财政资金越多、对项目资金的管理越严格，乡镇政府对工商资本的依赖程度就越高，就更加倾向于引入工商资本，进一步导致了乡村产业治理悬浮。因此，地方政府投入的财政资金和实施的惠民政策不仅没有将基层政权和农民紧密结合起来，反而加剧了乡村产业治理悬浮化。

结论

本文将工商资本视为乡村产业治理的主体，从地方治理便利化视角分析乡村产业治理转型逻辑及其困境。

在乡村振兴战略实施过程中，由于强监管型的制度环境，乡镇政府动员农民发展乡村产业非常困难。乡镇政府动员工商资本下乡振兴乡村，既能够完成一二三产业融合发展的行政任务，又能够争取到项目资金，还可以降低治理成本和问责风险。因此推动乡镇政府转变乡村产业治理策略，动员资本下乡代替农民发展乡村产业，从而改变了乡村产业治理体系。

地方政府把治理便利化而非乡村产业发展效益作为首要目标，并未回应农民的产业治理需求，反而加剧了农民在乡村产业发展中的边缘化处境。

推动乡村产业振兴离不开工商资本的积极作用，同时工商资本下乡也引发了新的发展难题。在乡村产业治理的制度环境未发生改变的情况下，地方治理便利化的逻辑就难以人为消除，乡镇政府和工商资本的新型合作关系也难以改变。这便解释了为什么资本下乡在部分地区并未推进乡村产业发展，但是仍然受到地方政府的青睐。

地方政府只有改变乡村产业治理的制度环境并提升农民组织能力，才有可能将工商资本嵌入以农民为主体的产业治理体系中，利用市场力量提升农民的市场组织水平。结合实践经验，可以从以下两个方面优化乡村产业治理：

第一，赋予地方政府更多自主权，因地制宜地开展乡村产业治理。由于乡村产业治理具有复杂性、地方性特点，地方政府具备一定程度的自主权才能够有效地将农民组织起来。

第一，在资源下乡过程中激活村级组织的作用，降低乡村产业治理成本。资源下乡为激活村级组织的功能奠定了经济基础，显著提升了基层治理效能。

总之，在乡村振兴背景下，有效发挥工商资本的作用需要在新的制度环境下提升乡镇政府的农民组织能力，促进以农民为主体的乡村产业振兴。