【文/ 观察者网专栏作者 王晋、杨光】

在经历了两个月的纷争之后，内塔尼亚胡也怂了。

当地时间3月27日晚，以色列总理内塔尼亚胡向全国发表电视讲话，宣布推迟司法改革相关立法程序，“我不会带着以色列陷入内战。”

而大规模抗议示威浪潮并没有终止，以色列社会也被这场司法改革撕裂了。

以色列民众游行示威抗议司法改革（本文图片由在以色列的中国留学生、作者杨光供图，下同）

司法改革改了什么？

2023年1月，以色列司法部长亚里夫·列文宣布了针对以色列司法体系的一系列改革设想，主要有三方面内容：

首先，改革旨在强化以色列议会的权威，削弱了最高法院的权威。在现行以色列司法体系中，最高法院具有终审权以及对控告政府、政府部长、所有公职官员或机构的案件的审判权，同时承担最高审判庭的职责。根据列文的改革内容，如果议会通过的一项普通法律与现有的基本法相矛盾，该法案只有最高法院全体法官出席的情况下，才能开启废除这项法律的程序；只有得到80%以上法官支持的情况下，才可否决该法案。与之相对，以色列议会可以凭借简单多数投票，即获得120个议席中61席以上支持，便可推翻最高法院的合法性判决。

其次，改革方案聚焦最高法院法官的人事任免权，强化以色列政府对以色列最高法院的影响。在改革之前，以色列最高法院法官的选取，由专门的任免委员会组成。该委员会包括三名最高法院法官，两名以色列律师协会成员、两名议员和两名政府部长，共计九名成员组成。任免最高法院的新法官，需要委员会九人中至少七人同意。这样设置的目的，既让最高法院的法官人选能够被以色列司法系统、行政系统和专业团体所接受，又可以防止某一个群体和组织对最高法院拥有绝对的影响力。

根据新的改革方案，任免委员会由九名成员增至十一名成员，司法部长成为该委员会主席，并增加一名议会“宪法、法律和司法委员会”的议员进入委员会。此外，原有名额中的两名律师协会成员，将改为由司法部长直接指派。由于议会司法委员会成员，都是以色列执政党的议会议员，因此，改革后的最高法院法官任免委员会，将受到司法部长的直接控制。以色列政府也可借此直接影响最高法院的判决。

最后，改革方案力图削弱检察机关对政府的监督。在改革之前，总检察长主管政府的法律事务，享有在所有重大刑事、民事和行政案件中代表国家的特权。国家检控官负责各级检察机关的行政管理工作。总检察长和国家检控官虽由政府指定，但独立行使权力。总检察长在法律事务上向政府提供建议，在法庭上代表国家机构，并就政府总体和司法部长的法律备忘录准备提供建议。同样，总检察长还有权审查议员的提案，并就相关议案内容提出修正建议。

在政府主要部门中，都设置由总检察长指派的部长“法律顾问”。法律顾问负责审查本部门出台的各项政策，并就这些政策与“基本法”和其他现行法律之间的关系作出评估。如果某项部门政策违反法律，该部部长法律顾问可以代表总检察长，向部长提出修正或者撤销该政策方案的要求。

根据新的改革方案，部长法律顾问人选将由各个部长自己决定，不再通过公共程序任命；部长法律顾问的权威也大大缩减，成为部长的法律咨询人员；部长法律顾问所提出的法律意见和建议，仅供部长和本部门参考。

对立意见与挑战

根据以色列司法部长列文的表态，此轮司法改革仅仅是“第一阶段”，未来以色列政府还将重新修订“基本法”。由于特殊的国情和历史，以色列没有宪法，只有长期临时充当宪法功能的“基本法”。以色列“基本法”由十四部具有宪法性质的法律文件组成，其中1992年由以色列议会通过的“人的尊严与自由”文件，成为了以色列“基本法”的重要组成部分。

“人的尊严与自由”规定，以色列议会修改“基本法”，或者删除“基本法”的某项法律文件，需要绝对多数议席通过，才能生效。与此同时，“人的尊严与自由”一些内容，被以色列犹太教极端保守派反对，认为某些规定违反了犹太教教义，因此抵制该法条。如果此轮司法改革生效，那么只需要以色列议会简单多数投票通过，便可以将“基本法”的法律文本降级为“普通法律”。

列文的司法改革，引发了以色列社会舆论的强烈反应。其中，赞成司法改革的，主要来自于以色列右翼政治和社会团体。赞成者认为，当前司法体系下，以色列最高法院的权威过大，应当受到行政机构的约束。这种观点认为，在其他西方国家中，政府领导人或者立法机构任命法官的制度是非常普遍的。比如在美国，最高法院法官由总统任命，并经参议院确认；在德国，宪法法院法官由两院议会任命；在法国，宪法委员会的法官由总统和两院议员以平等比例任命。因此，以色列的司法改革，只不过是参考了其他西方国家的司法体系而已。

也有支持者认为，当前总检察长和各个“部长法律顾问”权力过大，需要制衡。在当前的司法体系下，政府各个部门的“司法顾问”实际有权否决各个部门的政策决定，这样妨碍了以色列政府的高效行政，也让以色列检察机构成为了权力体系中的“国中之国”。

与此同时，也有很多左翼和中间翼群体，反对列文的司法改革。一些反对观点认为，以色列是总理议会制政体，其中议会是一院制的立法机构。以色列议会中120个席位中，只要获得61个议席以上通过，就可以设置新的法案。因此在实践中，以色列最高法院成为了制约以色列议会的重要力量。

如果司法改革获得通过，那么以色列司法部的权力将大大增加；以色列政府和政府影响下的议会，将左右以色列政治决策，以色列政府将不再面对制衡力量。以色列总统艾萨克·赫尔佐格警告说，政府司法改革计划之后，以色列的局势可能会产生“非常危险的政治、经济和安全后果”。以色列总检察长加利·巴哈拉夫·米亚拉也表示，坚决反对此轮以色列司法改革，认为改革措施会大大增强以色列政府的权威，使得以色列法院和检察机构失去制衡以色列政府和议会的能力。

也有反对观点认为，此轮司法改革，真实目的在于加强以色列右翼政党对以色列社会的影响力，肃清左翼和中间翼政治力量的约束。

过去二十多年里，以色列政府大多由右翼政党主导，因此出台的政策，往往具有较强的犹太教色彩和民族主义色彩。比如面对约旦河西岸和东耶路撒冷的非法犹太定居点，一些左翼组织和巴勒斯坦团体，无法向以色列政府提出申诉，只能依靠以色列最高法院裁决，迫使以色列政府拆除某些犹太定居点；面对把控教育、婚姻和社会政策的以色列右翼犹太教政党，一些以色列社会团体也希望通过最高法院裁决，来干预以色列政府将犹太教法规推行至以色列社会的政策。

因此，这种观点担心，一旦列文的司法改革获得通过，未来巴以冲突将很可能加剧，以色列犹太教极端正统派的“不参军”“不纳税”“领取薪金”等“特权”无法被改变，以色列社会“犹太教化”的趋势可能更加明显。

反对司法改革的观点还担心，此次司法改革将终止以色列现任总理内塔尼亚胡的贪腐诉讼案件，同时为以色列政客们提供司法保护伞。2018年以来，以色列总理内塔尼亚胡一直面临检察机构的贪腐诉讼案。除了内塔尼亚胡，一些右翼政党的领导人，都曾经因为检察机关的贪腐诉讼而被最高法院宣判有罪，或是短暂中断政治生涯，或是受到调查程序的影响，政治影响力下降。

因此，如果列文的司法改革获得成功，最高法院的权威将大大缩减，有观点担心，未来内塔尼亚胡就可以提起“议员豁免法案”或者“官员豁免法案”，赋予议会议员和政府官员免于司法调查和起诉的权利，导致以色列政府腐败无法被监管。

以色列的司法改革按下“暂停键”，但是对于内塔尼亚胡政治生涯的负面影响，已经难以弥补：

一方面，司法改革，使得内塔尼亚胡在以色列国内的政治形象进一步“极化”。作为1948年现代以色列国家建立之后，担任总理职务时间最长的政治人物，内塔尼亚胡的长期执政，使得自己在以色列政坛成为了各路政治力量的“靶心”。“支持内塔尼亚胡”和“反对内塔尼亚胡”，甚至成为了一种新的政治理念，可以团结以色列国内的政治力量。比如在2022年初，以色列“未来党”领导人拉皮德和“新右翼联盟”领导人贝内特，组建的横跨以色列左翼、中间翼和右翼八个政党的执政联盟，其最坚定的政治共识就是“反对内塔尼亚胡继续执政”。尽管2022年12月内塔尼亚胡带领右翼和极右翼政党重新上台执政，但是随着司法改革方案的推出，内塔尼亚胡自己再次成为以色列政坛“众矢之的”，这也意味着未来内塔尼亚胡政府必然会面临更大的政治冲击。

另一方面，内塔尼亚胡在以色列右翼阵营的威望受到较大冲击。为了推动司法改革的进行，内塔尼亚胡在3月26日下令解除以色列国防部长、利库德集团高层约亚夫·加兰特的职务。但是在该决定引发以色列国内更大规模抗议之后，内塔尼亚胡及其政治伙伴的态度，出现了较大的变化。包括司法改革的提出者、司法部长列文在内的一些利库德集团高层，认为应当暂停司法改革进程；而以色列国家安全部长、极右翼政治人物本格维尔等认为，应当继续强力推动司法改革。随着内塔尼亚胡最终决定暂停司法改革，其执政联盟内部的关系必然受到新的考验，利库德集团和其他执政联盟政党之间的关系，也将面临新的危机。

以色列的司法改革，涉及到以色列政治构建的核心问题，即以色列应当是一个以右翼犹太民族主义为核心的国家，还是一个包容不同政治理念和族群身份的多元国家。列文的司法改革，触碰到了以色列国家政治身份最敏感的问题，必然持续引发广泛的社会纷争。

【本文作者王晋为西北大学中东研究所副教授、所长助理，杨光为清华大学发展中国家研究项目博士候选人】

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