观察者网

王绍光:中国各级地方行政首长如何选举?

2014-11-05 00:00:00

我国《宪法》规定,各级政府的行政首长都由本级人民代表大会间接选举产生。《地方组织法》对提名地方国家机关领导人员的选举规定了两种方式,一种是由本级人民代表大会主席团提名,另一种是由代表联合提名。在不同层级,对联名人数有不同的要求:省级要求30人以上,设区的市和自治州要求20人以上,乡县两级要求10人以上。1995年修改《地方组织法》时,增加了一条规定,“不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人”,这是针对过去有些地方不允许代表跨选举单位串联的做法而作出的改动。同时,修改过的《地方组织法》还规定,“主席团提名的候选人人数,每一代表与其他代表联合提名的候选人人数,均不得超过应选名额”,这是为了防止主席团采取“人海战术”来阻碍代表对候选人进行提名。

在法律上,代表联合提名的候选人与主席团提名的候选人应该是完全平等的。但不少地方的党政领导害怕代表联合提名的候选人会影响他们提名的候选人当选,为此,他们用各种方式劝阻代表提名候选人,或动员代表撤回其提名,或不把代表联合提名的候选人交人代会讨论。更恶劣的是,有些地方党政领导甚至指责代表联合提名是搞“非法组织活动”。过不了提名关,人大代表实在是难以影响行政首长的挑选。

《中国·治道》王绍光  著   中国人民大学出版社出版

2003年以来,江苏省出现了“公推公选”现象,其程序是:发布公告―报名及资格审查―民主推荐—驻点调研—演讲和民意测验—党委全委会差额票决考察人选—党委常委会差额票决提名人选—决定任免。据报道,2003年下半年以来,江苏共有7名县(市、区)长及近百名部门和乡镇行政一把手通过公推公选的方式走上领导岗位。需要指出的是,“公推公选”里所谓“公”不是指人大代表,更不是指老百姓,而是指几十或数百官员。这样,“公推公选”不过是官选官而已,充其量只能作为人大主席团选拔官员候选人的一种方法。依照法律,这些候选人到底能否上任,还要看当地人大选举的结果。“公推公选”的好处是,官员候选人的选拔不再是一把手个人或党委常委几个人说了算,而是让更多的干部参与到选拔过程,减少了“买官”和“跑官”的机会。但由于“公推公选”一般一个职务产生一位候选人,它也隐含着一种危险,即阻吓人大代表提出另外的人选,或投票反对“公推公选”出来的候选人,实际上削弱了人大的作用。

候选人由谁提名很重要,同样重要的是候选人的人数。1979年通过的《地方组织法》规定地方国家机关的领导成员应由差额选举产生;1982年修订过的《地方组织法》明确规定,候选人多于应选人人数是选举地方国家机关领导成员的重要原则。1986年是个换届年,当年在省级领导班子正职选举中,有12个省的人大常委会主任、8个省的省长、15个省的法院院长和11个省的检察长进行了差额选举。在县乡两级,正职领导人的差额选举更为普遍。不过,1986年底对《地方组织法》的第二次修正,将地方国家机关正职领导人的选举修改为:“候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。”法律的精神很明显仍然坚持差额选举;只有在例外的情况下,才可以实行“等额选举”。但各地党政领导却纷纷钻法律条文的空子,把“一般”当作例外,把“例外”变成一般。在过去一些年里,全国各地从省级到乡级的国家机关正职几乎全部实行等额选举,而唯一的候选人几乎都是党委组织部门安排的。至于副职官员的选举,由于《地方组织法》明确规定实行差额选举(差额数1~3人),各地党委组织部门便纷纷采取最低差额数的策略(即只规定一个差额候选人)。为了保证这个策略成功,有些地方党委组织部门千方百计阻碍人大代表联合提名候选人或安排可靠的人充当“陪选”。结果,对正副职官员的选举成了走过场,人大代表们的作用无非是举举手、画画圈,完全玷污了选举的意义。

这些违反《地方组织法》精神的做法理所当然地引起了人大代表的普遍反感。一些地方代表干脆放弃提名阶段的努力,直接在投票时用选票表达自己的真实意愿。于是,出现了组织提名的候选人落选、非候选人当选的现象。在县一级,这种现象相当普遍,以至于已经有人忧心忡忡地讨论起违反“组织意图”的“选举失灵”问题来。即使在大城市和省两级,这种情况也开始出现。以下是一些例子:

● 1993年初,贵州省对省长实行差额选举,结果主席团提名候选人(原省长)落选,代表联合提名的候选人陈士能当选省长。

● 1993年,浙江省人大等额选举省长,结果主席团提名的唯一候选人落选,而非省长候选人的副省长万学远以绝对多数票当选省长。

● 在2000年2月21日举行的广东省九届人大常委会第16次会议上,省长卢瑞华共提请任命15名省政府机构改革后的组成人员。经过无记名投票,省人大常委会否决了省长提名的两名厅长人选。

● 2002年12月,辽宁省锦州市下属的北宁市市长唯一候选人选票没有过半,位置悬空;锦州市的古塔区区长蝉联的美梦没有做成,而代表们直接将原来的副区长选为区长;在锦州市义县,上级组织部门“属意”的县长和 3名副县长候选人皆落选,而县委副书记则被代表以直接选举的方式选为县长。

● 在2002年12月召开的沈阳市东陵区人代会上,代表们联名推举了两位副区长候选人。在预选中,有两个组织推荐的候选人落选。在正式选举中,又有一名组织推荐的候选人落选,而代表联名推荐的两名候选人双双当选。

● 2002年12月,湖南省保靖县换届选举时,县长候选人在第一次等额选举中未获得过半数选票;经第二次提名,对同一候选人另行选举,得票仍未超过半数,未能当选。

● 2002年12月,湖南省花垣县换届选举中,县长候选人经等额选举未能当选后,没有另行选举,县长职位出现空缺。

● 2002年,在山东省政府换届时,中央组织部原本要推荐一名副省长为省长候选人,但在民意测评中,此人始终落后于省委副书记韩寓群。中央坚持山东进行第二次测评,仍无法改变民意,最终尊重了山东的民意,提名韩寓群为省长候选人。

● 2003年初,辽宁省抚顺市人代会要选1名市长、5名副市长、1名人大常委会主任和6名副主任。原本省委组织部为每个职位推荐了1位候选人。但抚顺市人大代表突然在第4天联名提出了另外2位副市长人选和4位副主任人选。虽然省委领导曾找几位被代表提名的候选人谈话劝退,但副主任候选人坚持参选到底。结果,省委组织部推荐的1位副市长和3位市人大副主任人选被人大代表拒绝,没有当选,另一位副市长候选人差一点落选,而由人大代表联合提名的3人则坐上副主任的位置。

● 2003年1月1日下午,在湖南省岳阳市五届人大一次会议第三次全体会议上,53岁的上届市长罗某作为唯一的市长候选人参加市长选举,因得票未过半数落选。事隔一日,选举组织者引用《地方组织法》第二十四条进行“另行选举”,罗某仍被推荐为唯一候选人参选,在415人有效选举投票中,终以335人赞成而当选市长。人们把这一事件称为岳阳的“二次选举”。

这里列举的只是受到媒体关注的一些个案,没被报道的类似事件肯定不少。2002—2003年换届选举中出现如此多的“意外”是前所未有的。这说明,在人大代表参与意识提高的今天,用控制候选人提名的传统方式来操控选举结果已不再是万无一失。可以预测,在下一轮换届期到来时,来自代表的挑战会变得更频繁、更尖锐。这次岳阳的“二次选举”也许可以奏效,但从它事后引发的广泛谴责看,这类事件十分不得人心,它的重演可能为主事者带来难以预料的政治性危机。

与县及县以上相比,乡镇一级领导干部产生方式的变化更大,已经出现了直接选举领导干部的强烈呼声与一些实例。

变化从20世纪80年代中后期就开始了。例如,在1986年,福建省有550个乡镇的正职实行了差额选举,占全省乡镇总数的57%。贵州省有2 199个乡镇的正职实行了差额选举,占全省乡镇总数的56%。湖南省县乡两级领导班子正职实行差额选举的则高达占82%。在乡镇这一级政权班子中,由代表联合提名的候选人当选也相当多,如贵州省有正、副乡镇长829人。两年以后,按照中共十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的精神,四川省在川东的达县、川北的南充等地区的部分县市展开了公开竞聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作。不过,在1989年政治风波之后,这方面的变化戛然而止,停顿下来。

下一个变化高潮出现在1997—1999年。1997年11月,中共深圳市委和深圳市人民政府向中共广东省委和广东省政府呈报《关于在我市镇级政府换届中进行直选试点的请示》,建议1998年在宝安区西乡镇和龙岗区布吉镇试行由选民直接选举镇长、副镇长,并计划于1999 年在全市各镇政府换届选举时全面推广两镇的经验和做法。广东省委委托广东省人大常委会把深圳的请示报请全国人大常委会审批。全国人大常委会办公厅的回复是,深圳市的镇级政府换届选举工作还是应在现行宪法和地方组织法的规定范围内进行。虽然全国人大常委会没有批准进行直接选举的请示,但在1998年,其他一些地方政府也开始进行乡镇长的选举改革,其中四川省一马当先。这年3月,四川省委在巴中地区召开现场会,总结该区公推公选乡村干部的经验,要求把“群众参与、民主推荐、竞争上岗、承诺就职”的公推公选乡村干部做法推广运用到选拔乡镇领导干部上来。同年6月,四川省委又在成都召开会议,对改革乡镇领导干部选任制度进行了部署。9月,省委在《四川省乡镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》第十条中明确规定:“推荐乡镇的某些领导职位人选时,还可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐与考试考核相结合的方法”。在四川省委的推动下,从1998年底到1999年初,该省掀起了一次公选乡镇领导干部的高潮。这股改革乡镇长选举办法的浪潮也波及其他省份。据不完全统计,从1998年5月到1999年底,至少下列地方出现了这样的选举:

● 四川省南部县79个乡镇(1998年5—12月)

● 四川省遂宁市市中区保石镇和横山镇(1998年5—11月)

● 四川省眉山市青神县南城乡(1998年12月)

● 四川省遂宁市市中区步云乡(1998年12月)

● 四川省绵阳市11个乡镇(1998年11月—1999年2月)

● 深圳市龙岗区大鹏镇(1999年1—4月)

● 山西省临猗县卓里镇(1999年4—5月)

● 河南省新蔡县孙召乡和佛阁寺镇(1999年12月)

表2—4比较了1998—1999年间和2001年以后出现的个案在选举方式上的异同。

表2—4比较了1998—1999年间和2001年以后出现的个案在选举方式上的异同

先说1998—1999年间出现的个案。在提名方式上,除卓里镇外,都扩大了参与范围。在8个地方里,有3个地方允许个人主动报名参选乡镇领导职位,有5个地方鼓励选民举荐候选人。有些论者十分推崇所谓“海推”,即允许选民不受限制地直接提名乡镇长候选人,似乎只有将提名权毫无保留地交给选民才是真正的“民主”。但我们应该清醒地认识到,“海推”包含着被少数人操纵的潜在危险。例如,在只有5 259位选民的大鹏镇,就有76人获提名,其中获100票以上提名的只有6人,平均每名被提名人得票692票。由于票源分散,如果个别人意图操纵选举,他们只需稍下功夫,就可以超过其他被提名人的票数而“名列前茅”。保石镇和横山镇也存在类似的问题,那里连选民举荐都被省略了。结果,虽然设定了报名条件,这两个镇还是有181人报名,179人资格审查合格,平均每个镇有近90名候选人。步云乡的做法比较好,它规定个人可以自由报名参加竞选,但须得到选民30人以上联名推荐;而且,每一选民只能提名一名候选人。由于存在这些合理的限制条件,步云乡一共只提名了15位候选人。事实上,类似步云乡这样的提名“门栏”,在所谓“民主”国家是普遍存在的。

当被提名人太多时,就有必要设定某种机制来进行筛选,以便确定初步候选人。保石镇和横山镇的做法是对所有被提名人进行笔试,考核他们在邓小平理论、市场经济、法律常识、时事政治、农村工作等方面的知识水平,然后依笔试成绩确定竞争每一职位的前6名作为初步候选人,似乎是在借鉴中国古代 “选贤任能”的理念。大鹏镇的做法则简单得多:将获100票以上提名且符合参选条件的5人确定为镇长候选人的初步人选。这种“票决”看似很公平,但前提是,提名过程不被操控。否则,“票决”可能成为罪恶的掩饰。在其他三个地方,为初步候选人把关的是县委组织部门。如在四川省眉山市青神县南城乡,提名阶段产生8位乡长候选人、22位副乡长候选人,看起来很“民主”,但很显然,候选人太多了。由于南城乡提名不是像大鹏镇那样是经由选民投票,所以计算谁得票多少是不可能的。这时,南城乡党委介入了,它首先从乡长被提名人中挑选4名,从副乡长被提名人中挑选15名上报县委组织部,组织部又进一步筛选,批准3人为乡长初步候选人,8人为副乡长初步候选人。在四川南部县的79个乡镇以及河南省新蔡县的孙召乡和佛阁寺镇,初步候选人也是由县委审定的。需要指出的是,在这两个地方,县委审定的名单依然为选民预留了比较大的选择空间,南部县平均每个乡镇有872个初步候选人,孙召乡和佛阁寺镇分别有8人和7人作为初步候选人,比南城乡选民有更多的选择。

 选举的下一个目标是确定正式候选人。在这一阶段,一些地方采取选举人团面试的方式。主持面试有不同的主体,如“评委组”、选区联席会议、面试大会、竞职演说大会等。面试也采取不同方式,如答辩、竞选讲演等。不管是哪种方式,参与面试的都不是全体选民,而是其中某些特定群体或选民代表。如南部县的“评委组”由县委、县政府、县人大、县政协负责人及乡人大代表组成;保石镇和横山镇的面试大会由区委、区政府领导,人大、政协主要领导,公选领导小组成员,乡镇机关党员干部,村干部中的党员和群众党员代表,区直机关单位负责人等出席;南城乡的竞职演说大会有乡村社干部、党小组长、选民代表、人大代表参加;步云乡候选人的施政讲演对象是由村干部、村民小组组长和每个村3名村民代表参加的选区联席会议;大鹏镇的选举人团由全体党员、干部以及职工和农村户的代表(每户1人)组成。面试后,选举人团要么给每位初步候选人评分(如南部县79个乡镇),要么对初步候选人进行投票(如保石镇、横山镇和步云乡),得分最高或得票最多的人成为正式候选人。南城乡有点特别,面试由选举人团出面,但预选让全体选民参加。由于候选人并没有直接与选民见面,选民把票投给谁恐怕在很大程度取决于选举人团成员如何向他们转达有关候选人的信息。孙召乡和佛阁寺镇似乎没有经过面试或竞选演说,但它们确定正式候选人的主体也是由每户一位代表组成的选举人团。选举人团以无记名投票方式对初步预备人选进行民主推荐,得票前三名者为乡镇长正式候选人。

按照《地方组织法》的规定,乡镇长应该由乡镇人大选举产生。在上述八个地方,候选人的产生方式大多不符合该法。不过,南部县79个乡镇、保石镇和横山镇、孙召乡和佛阁寺镇都试图满足这最后一个法律程序要求。它们向本地乡镇人大提交的正式候选人的人数一般是每个职位2个人,以便人大能进行差额选举。大鹏镇不是这样,经过选举人团投票只产生了一位正式候选人。换句话说,镇人大没有选择,只能将这位候选人“选”为镇长。南城乡和步云乡走得更远,连人大选举这个程序也免了。作为替代,它们让全体选民对正式候选人进行投票,得票多者当选为乡长。为了表示对《地方组织法》的尊重,这两个地方只要求将选举结果报乡人大备案或请乡人大对选举结果进行审查确认——不过是走过场而已。

在以上8个地方,卓里镇和绵阳的11个乡镇与其他地方的做法非常不同。卓里镇的选民无权参与提名镇级主要负责人,唯一的候选人是原镇领导。选民的作用不是投票选举 (vote),而是投票否决 (veto)。具体做法是由县委、县政府、县人大、县委组织部、县委办公室、县民政局、县人大办公室和卓里镇党委主要负责人组成民意调查领导小组,领导小组组织全体选民对镇党委、镇政府和镇人大主要负责人进行信任投票。投票前,镇主要负责人要作出述职报告,供全镇选民评议。信任投票有三个选项:信任、基本信任、不信任。凡是信任票和基本信任票不到半数者不得成为下届镇党政、人大领导成员的候选人。投票结果,所有现任镇领导获得的信任票和基本信任票比例均超过投票选民的90%,于是顺理成章地成为下一届领导职位的唯一候选人。人大代表没有选择,只能把他们再度选为镇领导。卓里镇的否决模式可以淘汰太坏的现任领导,但无法选出选民或人大代表拥戴的人。这种模式可以用来罢免现任领导,但把它看作一种选举模式是不恰当的。

在上面8个地方中,只有绵阳市11个乡镇的乡镇长选举办法完全符合《地方组织法》。为此,有些论者认为绵阳经验太受“现行体制的约束”,不如其他模式那么具有“竞选”色彩;并不以为然地说,绵阳所做的不过是让法律“名至实归而已,并无多大创新之处”。但这种看法有失偏颇。绵阳经验有两个层次。在选举乡镇长之前,绵阳首先改选了乡镇人大代表。以往乡镇人大代表候选人主要由“组织提名”产生,这一次11个试点乡镇的所有人大代表候选人均由选民直接提出,完全符合《选举法》第29条的规定: “选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”虽然《选举法》也允许“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人”,但绵阳当局主动放弃这么做。在开放提名的基础上,选民对乡镇人大代表候选人进行了直接差额选举,在11个试点乡镇选出人大代表545人,平均每个乡镇人大有50名左右的代表。人大代表选举完成后,乡镇长选举才正式拉开帷幕。《地方组织法》第21条规定:乡镇长的候选人可以由本级人民代表大会主席团或者代表十人以上联合书面提名。在这一阶段,绵阳当局再次放弃了提名权,让11个试点乡镇的所有乡镇长候选人都由本乡镇刚当选的人大代表联署提名。在这11个乡镇,人大代表共提出23名候选人,其中有3个乡镇只提出1名候选人,选举是等额选举;另外8个乡镇,平均每个乡镇长职位有25个候选人。这些候选人必须面对人大代表进行施政演讲,并回答代表们提出的问题。最后,由人大代表通过秘密投票决定谁当选。

步云乡的选举显然违背了《宪法》第101条关于“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”的规定,当然也违反了《地方组织法》。为此,步云乡选举结束不久,《法制日报》便发表题为《民主不允许超越法律》的署名文章,指责步云选举违反了中国的宪法。2001年7月27日中共中央发出《关于转发〈中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》 , 文件针对乡镇长选举特别强调:“依照宪法和地方组织法规定,乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求,个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中,各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行”。此后,虽然有个别地方因试图推行选民直接选举镇长而遭到阻止,但明目张胆违宪的案例并不多见。

2001年以后,乡镇长换届选举中也出现了一些引起媒体高度关注的新试点,形成第三个高潮。这些试点的共同特点是尽量“直选”,但不突破乡镇长由乡镇人大代表选举的法律底线。例如,在2001年末进行的乡长选举中,步云乡虽然没有照搬上一次的做法,但依然试图保留“直选”的精神:先由选民投票确定10名预备候选人;10名预备候选人向165人组成的选举联席会议演讲自己的纲领施政,联席会议经过投票确定两位初步候选人;这两位初步候选人到各村发表施政演说后,由全体选民投票选出一位正式候选人;最后,乡人代会进行等额选举,选出乡长。2004年2—4月,云南省红河哈尼族彝族自治州石屏县在7个乡镇进行的换届选举采取了与步云乡几乎完全相同的程序。湖北省京山县杨集镇在2002年9月进行的选举虽然自称“两推一选”,但与深圳大鹏镇的“三票制”很相似,唯一的区别是:杨集镇推荐给人大的是两位候选人,而大鹏镇推荐给人大的只有一位候选人。当然,这是一个关键的差别,在杨集镇人大代表还有选择的余地,而在大鹏镇,人大被当作了“橡皮图章”。2005年2—4月,重庆市渝北区在张关镇进行的“三推一选”镇长试点,程序有点特别,但显得过于烦琐,在正式选举前有“公推”、“优推”、“群推”三关。第一关“公推”是由一个叫作“公推会”的选举人团从12位参选人中投票选出5人;第二关“优推”是由区党委全委会从5人中投票选出3名初步候选人;第三关“群推”是由选民从3人中投票选出2名正式候选人;最后,由镇人民代表大会从2人中投票选举产生镇长。

与以往的做法比,近年来出现的这些试点都扩大了选民参与挑选本地领导人的广度和深度。然而,在众多的试点中,很多乡镇长选举的观察者对步云乡、南城乡、石屏县7个乡镇的“直选”评价最高,因为它们“把选举乡镇长的权利直接交给了广大群众,更能准确地体现和表达民意”。其中,他们对步云乡1998年的选举模式更是情有独钟,称它“最具有竞争性”,是几个模式中“最为成熟的一种”,“接近真正意义上的选举政治模式”。其实,步云乡的所谓“直选”是指正式候选人确定之后,由全体选民直接投票决定当选人。在这方面,南城乡与步云乡比毫无二致。问题是,仅看最后一关是片面的。选举中最容易受人操控的部分不是最后投票,而是候选人的确定。步云乡的正式候选人是由161人组成的选区联席会议从3名初步候选人中选出的,161人只占当地11 347名选民的1.4%;南城乡的3位初步候选人需面向逾千名乡村社干部、党小组长、选民代表、人大代表进行竞职演说,并由全体选民从中投票选出正式候选人。在这方面,步云乡的参与面不仅不如南城乡,其选举人团的规模恐怕比其他几个地方也要小。因此,很多人众口一词地推崇步云乡模式,其中恐怕有人云亦云的成分。

不少论者对从法治的角度批评步云乡“直选”持反对态度。他们认为:改革就要克服旧体制的弊端,就必须突破其束缚;没有必要完全拘泥于现行体制的具体法规。诚然,法律是人制定的,是可以改变的。问题是,违宪事关重大,不应轻易借改革之名突破宪法的约束。否则,还有什么必要谈法治、谈依法治国?推崇步云模式的论者似乎有一种直选情结,好像只有直选才是民主,直选一定比间接选举优越。这种看法其实缺乏实证和理论的依据。

从实证的角度看,在世界上很多老牌“民主国家”里,一直存在着两种基层政府首长的产生方式,一种类似总统制,即市长 (mayor) 由市民直接选举产生;一种类似议会制,即行政领导人由市政参议会 (the council) 间接选举,或直接由市政参议会操盘。前者流行于美国、欧洲大陆某些国家,后者流行于英国和北欧国家。有些国家甚至两种体制并存,例如,直到1990年代初,德国还只有两个原属美军占领区的邦有直选的市长,其余各邦的基层政府则是由市政参议会主政。不错,近年来有些欧洲国家的有些地区出现了直选市长的趋势,但这并不是没有争议的。例如,英国对直选的优劣已经进行了一二十年的辩论,到2000年才产生第一位直选市长——伦敦市长,到目前为止也一共只有十来个地方用美国方式直选市长。

从理论的角度看,与议会制相比,总统制的弊端十分明显。首先,由于总统是直选产生的,其权力可能变得太大,变成“帝王式”总统。其次,由于国会也是直选产生的,直选的国会可能处处与直选的总统作对,造成政治上的僵局。虽然有关总统制/议会制的理论争论大多仅关注国家层面的比较,但国家层面的问题也会在地方层面出现。例如,考虑到出现两虎对峙的可能性,意大利在1993年开始引入直选市长时便设立了一套制度,保证当选市长在市政参议会里也能获得多数支持。但这种做法造成了地方性“超强大总统”,引起广泛的批评。中国基层领导人的权力一向很大,如果他们经由直选产生,他们很可能摆脱其他机制对自己权力的限制。按照《宪法》和《地方组织法》的规定,乡镇人大享有广泛的权力,其中最重要的是,选举本乡镇正副乡镇长的权力,决定本行政区域内重大事项的权力,监督本级人民政府(尤其是乡镇长)工作的权力。一旦乡镇长由直选产生,人大的这些权力都成了空中楼阁,乡镇长则成了有中国特色的地方性“超强大总统”,这大概不是我们希望看到的。另一方面,如果今后人大代表由真正的民主选举产生,人大权威得以提升、人大地位得以加强,又可能出现谁也不服谁的局面,造成决策滞怠,这大概也不是我们希望看到的。更何况,我国乡镇规模不小,小的万把人,大的(如作为县或县级市中心的镇)可达十万人以上,比西方一般的“市”要大得多。随着合并乡镇的推进,乡镇的平均人口规模会变得更大。在这种情况下,一般选民很难在直选中了解候选人,不免会被候选人的竞选姿态和虚假承诺迷惑。如果再加上黑金势力、家族势力的幕后操纵,选举有可能使选民在热热闹闹中上当。台湾的乡镇长选举中出现的“黑金政治”就是教训。

因此,在没有认真分析直选可能产生的后果前便贸然鼓吹直选是危险的,尤其是在这种做法本身违宪的情况下。那么看似并不违宪的大鹏镇模式(或步云乡2001年的模式)是否值得推崇呢?这种模式除了具有上述直选的潜在问题外,还有一个明显的弊端,那就是只推出一位候选人让人大代表表决,完全把人大当作了“花瓶”,严重侵犯了宪法赋予人大的权力。这种不尊重人大的做法只会妨碍人大制度的改革。另外,万一出现人大代表否决那位唯一候选人的情形该怎么办?大鹏镇模式没有设计任何补救措施,算不上是个完善的模式。

至于有人因为人大代表选举的改革没有实质性突破,便希望通过乡镇长直选来为中国政治发展 “另辟蹊径”,逻辑上也说不通。如果人大代表选举有问题,为什么不把注意力放到人大代表选举上去。《法制日报》的文章说得不错,当前中国政治中存在的问题并不是选民不能直接选举各级政府的行政长官,而是很多地方的人民代表选举未能真正贯彻民主原则,流于形式。据此,当务之急是要严格依法组织好各级人代会代表的选举,切实保障广大选民充分行使民主权利,杜绝各种搞形式、走过场的“民主选举”,严禁各种侵犯甚至剥夺选民民主权利的行为,而不是在直接选举问题上抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径”。实际上,绵阳市的经验便是从改革人大代表选举方式入手的,可以说是有所突破;由选民选举出来的人大代表选举乡镇长,更是名正言顺。但有人又说,“绵阳市的人大代表直接提名选举方式实际上是对乡镇人大制度的改革,而不是直接进行乡镇长选举的改革……[它]只是一种非常初级的改革尝试”,似乎除了直选,其他都不算数,真可谓一叶障目。

我们认为,乡镇长产生方式的改革应该依据现行的《宪法》和其他相关法律的规定,与人大制度的改革衔接。人大制度只能加强,而不是让它被进一步边缘化。那么,在乡镇,依靠完善人民代表大会制度能否达到实行乡级民主的目的呢?当然可以。如果我们希望有关地方当局在最敏感的乡镇长选举上会放手让选民表达自己的意愿,那么我们也有理由期待他们在乡镇人大代表的选举上严格按法律办事。绵阳市能够做到让选民不受干扰地提名和选举自己的代表,其他地方没有理由做不到。如果还没有做到,我们应大力推动在人大代表选举方面严格执法,揭露和批判强奸民意的假选举。当乡镇人大代表是由选民根据自己的意愿选举产生时,人大就会在人事任免方面更好地代表当地的民意,选出让选民称心而又称职的乡镇长,同时又有效地监督他们的行为。

(本文摘自《中国·治道》一书第二章《行政首长的选举》一节,王绍光  著,中国人民大学出版社出版)

王绍光

王绍光

香港中文大学教授,清华大学长江讲座教授

分享到
来源:观察者网 | 责任编辑:李楚悦
专题 > 中国模式
中国模式
风闻·24小时最热
网友推荐最新闻
切换网页版
下载观察者App
tocomment gotop