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王绍光|抽签与民主:释放对民主理念实现方式的想象力

2019-03-04 09:05:23

民主与抽签的历史渊源

“民主”是个极其时髦的词,人们几乎每天都见到它,听到它。说到“民主”理念的实现方式,人们首先联想到的恐怕是一人一票的选举,是自由的、不受约束的、竞争性的、多党之间的选举。在很多人的理解中,民主与选举几乎是同义词:民主就意味着选举,选举就表明有民主。

然而,在被很多人奉为“民主发源地”的古希腊雅典城邦,民主不仅没有采取一人一票的方式进行选举,而且选举根本就不是古希腊城邦实现民主的主要方式。古希腊城邦实现民主的主要方式是随机抽签!

在刚出版的《抽签与民主、共和:从雅典到威尼斯》(中信出版社,2018年)一书中,我试图用详尽的史料展示,民主、共和与抽签(而不是选举)原本有极大的、久远的关系。从公元前六世纪直到十八世纪末,在两千多年的历史中,抽签在民主与共和制度中扮演着极为关键的角色;缺少了抽签,古希腊城邦民主就不是民主了,罗马共和国、佛罗伦萨共和国、威尼斯共和国也就不是共和了。

对大多数读者而言,这种说法也许完全出乎意料,甚至可能感到有点不可思议。在他们看来,抽签是非理性的、荒唐的、不负责的,此书告诉大家,如果摆脱20世纪以来流行的“民主”、“共和”观念,回到民主、共和的本源,在政治中运用随机抽签,实际上是很有道理的、经过深思熟虑的、有助于实现民主和共和理念的。在现代世界,对诊治漏洞百出的西式代议民主,重新启用抽签恐怕不啻为一剂良药。

不过,在19世纪以后的两百多年里,随着“共和”、“民主”的呼声增大,民主与抽签绵延两千多年的内在关系却被剥离、割断了。抽签逐渐淡出人们的视线,以至于现在绝大多数人,包括绝大多数学者几乎完全不知道,在民主、共和的传统中,抽签曾经扮演过举足轻重、不可或缺的角色。

取而代之的是,曾被历代思想家看作寡头政治标志的“选举”成为“民主”的标志:争取“民主”就是争取选举权、争取扩大选举权、争取普选权。

选举说到底就是挑出一批精英来治国。“民主”不再意味着由占人口绝大多数的平民自己直接当家作主,而意味着人民拱手将治国理政的权力交由一小撮获得较多选票的精英打理。民主的实质被抽空了,换上华丽的外套;偷梁换柱之后,民主已变为选主。而抽签之所以被腰斩,也许正是因为作为民主、共和的利器,它过于锋利,危及了那些对民主口是心非的统治精英。

普选权的实现与代议民主的危机

经过底层民众一百多年的争取,到20世纪60年代,普选在欧美各国终于基本实现了。这时,有人开始意识到,即使完全实现一人一票的普选,代议民主也未必是真正的民主。

从1840年前后,普选权(Universal suffrage)曾在100多年的历史中是各方关注的焦点。不过,从20世纪60年代末开始,随着普选权的实现,人们对它的关注迅速消退。与此同时,人们逐步意识到,虽然代议民主在理论上赋予每个人相同的政治权利,现实政治却始终牢牢把握在极少数“政治精英”或“权力精英”手中;熊彼特津津乐道的精英集团内部竞争丝毫无助于削弱政治中的“精英主义”。

1956年,当赖特·米尔斯出版《权力精英》一书、揭开美国民主面纱背后的军事、经济、政治精英网络时,他曾遭到不少批评家的嘲讽,认为他的研究不够专业。但4年之后,谢茨施耐德(1892-1971)出版了《半主权的人民》一书,从另一个角度揭示出相同的事实:民主、共和两党的动员对象主要是社会的中上阶层,忽略了人口的另一半——几千万不参与投票的选民。他对风行一时的多元民主理论提出了强烈的批评,指出:“那种认为有压力集团的存在就可以自动代表所有人的看法不过是个神话”;“多元主义天堂的问题在于,在天堂合唱中,上层阶级的音调太响亮”。

20世纪60年代末,这样的出版物多了起来。1967年,心理学家威廉·多姆霍夫(1936-)出版了《谁统治美国》;1969年,政治学家西奥多·罗伊(1931-2017)出版了《自由主义的终结》;前一本书十分畅销,后一本书引起学界热议;两本书都再次对多元民主理论产生巨大冲击。的确,虽然社会中存在种种利益集团,但它们之间并不存在多元民主论所说的平等竞争。相反,在政治影响力的角逐中,某些有强大财力做靠山的利益集团占据压倒性的优势地位:它们可以雇佣专业游说人士,可以为选举提供金钱支持,可以用种种方式对政府决策施加影响(比如威胁政府把投资移往别处)。这些强势利益集团也许会摆出一副追求公众利益的姿态,但那不过是掩盖其寻租行为的幌子。利益集团之间这种不对称的竞争,根本不是民主,只会导致公共政策的议程设置被少数人绑架,使政府成为特定阶级的工具。

也许是意识到票选内在的局限性,一些人群开始通过动员的方式推动体制外活动,由此形成了一轮政治参与高潮和所谓“新社会运动”的高潮,如反战、反核、环保、女权、少数族群、社区等运动。投身社会运动,使一大批民众迸发出参与政治的极大热情,展现出非凡的能动性。一波接一波的游行、示威、静坐、抗议、占领,突破了西方既有体制的束缚,将一系列以往被遮蔽的经济、社会、政治问题提上议事日程。

当时占统治地位的代议民主理论对蓬勃兴起的参与热潮无法作出内恰的解释。如此一来,新社会运动的兴起不仅造成社会运动理论生机勃勃的局面,也激发一批理论家开始反思代议民主理论,提出一些倡导民众直接参与政治的新理论,如“直接民主”(Directdemocracy)、“参与民主”(Participatory democracy),以及后来出现的“协商民主”(Deliberative democracy)(见图1)。

终结历史的黄粱梦

突破代议民主框框的政治参与,对现有经济、社会、政治秩序构成巨大挑战,引起保守思想家们的忧虑、甚至恐慌。他们认为,在常规政治之外,各个社会群体的“非常规”政治活动(即选举投票以外的活动)对政府提出了“过多”的要求,导致政府管的事越来越多,政府财政不堪重负。更严重的是,这些“非常规”政治活动严重削弱了政府的权威,人们对政治领袖与政治体制的信任度急剧下滑。保守派在学界的代表人物塞缪尔·亨廷顿(1927-2008)于1975年发表的一篇文章用“民主瘟疫”来形容当时的局面,他确信,“60年代展现出来的民主活力给70年代的民主提出了统治能力(governability)的问题”。 同一年,亨廷顿与一位欧洲学者、一位日本学者代表美、欧、日三边委员会提供了一份报告,题为《民主在危机中》。报告第一段话为西式民主描绘了一个近乎四面楚歌的图景。虽然报告声称对“民主制度”仍有信心,但它所说的“民主制度”有特定的含义。亨廷顿驳斥“治疗民主罪恶的唯一处方是更多的民主”之说,他坚信在当时情况下,用这个处方只会火上浇油,造成更糟糕的局面。在他看来,当时各种问题的根源是“过度民主”;其处方只能是用两种策略对民主进行限制:一是很多问题不必政府管、不必用民主的方式处理;二是民主制度的有效运作需要一定程度的政治冷淡、需要一些人与一些社会集团不参与政治。如果实在做不到第二点,他希望所有社会集团都能自我约束;显然,这无异于缘木求鱼。

很快,随着撒切尔夫人于1979年担任英国首相、里根于1980年赢得美国大选,一场新自由主义风暴席卷全球。打着“私有化”与“自由市场”的旗号,新自由主义实行的就是亨廷顿推荐的第一种策略:“让国家缩水”。这实际上就等于“把民主私有化”,“让民主缩水”,“消解人民”,“民主的终结”。亨廷顿推荐的第二种策略无法大张旗鼓地推行;作为替代,欧美各国(尤其是美、英两国)采取了一种以攻为守的策略:向全球推销西式民主(亦即代议民主),其潜台词是告诉本国人民:你们拥有的政治制度就是丘吉尔所说的“唯一的、最不坏的选择”。从20世纪80年代初起,创立于1941年、预算主要来自美国政府的“自由之家”开始变得空前活跃起来;1983年,美国政府又新设了美国国家民主基金会。这一策略至少在短期内产生了效果。从图1我们可以看到,从20世纪70年代末到整个80年代,关注“直接民主”的人减少了,对“参与民主”的讨论没有再增温。

在那个年代,撒切尔夫人有一句口头禅:你别无选择(There Is No Alternative)。据有人统计,她在讲话中使用这个口头禅达500多遍,以至于有人给撒切尔起了个绰号,就叫TINA。她所谓“别无选择”是指,除了经济上的私有制、自由市场,政治上的代议民主,世界已别无选择。

1989年初夏,美国国务院日裔官员福山把撒切尔“别无选择”的说法上升到了历史哲学层面,发表了一篇题为“历史的终结”的论文。在这篇名噪一时的论文中,福山说:“20世纪开始时,西方对自由民主的最终胜利充满了自信;到20世纪接近尾声时,似乎转了一个圈又回到了原点。结局不是像某些人曾预料的那样,出现了‘意识形态的终结’或资本主义和社会主义之间的趋同,而是经济和政治自由主义完完全全的胜利”。在福山看来,人世间已不再有关于“大问题”(例如资本主义还是社会主义)的斗争与冲突;人类社会已抵达意识形态演化的尽头,西式自由民主制度已无可争议地变成各国独一无二的选择。此后人类面临的唯一问题是实施这一制度的技术细节。在文章的结尾,福山几乎难以掩饰自己的得意,但却故意流露出一丝胜利者不再有对手的失落感。据他说,历史终结以后的世界将会变得非常无聊:不再有艺术与哲学;只有在博物馆里才能看到它们的痕迹。

福山的文章发表后不久,苏东前社会主义国家纷纷易帜,发展中国家也纷纷踏上了“民主化”的道路。一时间,“民主化”成为西方社会科学研究的显学,历史似乎真的走到了尽头:虽然代议民主不能尽如人意,但它仿佛已是人类的唯一选择。

代议民主的颓势

庆祝西式民主最后胜利的狂欢很快被证明不过是一枕黄粱梦。

首先,全球的“民主化”障碍重重。“民主化”开始仅仅几年后,就有一批国家遭遇了“民主崩溃”(democratic breakdown)或“民主逆转”(democraticreversals)。剩下的转型国家虽然每隔几年就会来一场轰轰烈烈的竞选,但选举的过程与结果让西方怎么看怎么别扭,出现了一大批非驴非马的“民主制”。于是,西方学者不得不煞费苦心为这些“民主制”加上前缀修饰词,如“非自由民主”(illiberal democracy)、“有限民主”(limited democracy)、“受限民主”(restricteddemocracy)、“受控民主”(controlled democracy)、“威权民主”(authoritarian democracy)、“新世袭民主”(neo-patrimonialdemocracy)、“军人主导的民主”(military-dominated democracy)、“半民主”(semi-democracy)、“低质民主”(low-quality democracy)、“伪民主”(pseudo-democracy)等等,不一而足。后来发生的几场“颜色革命”不仅没有挽救“民主转型”的颓势,反倒加剧了人们对“民主转型”的疑虑。近年来,这种失望已扩散至大众媒体。《经济学人》2014年3月的专辑“民主到底出了什么问题”引起了全球媒体的广泛注意。到2015年,以推动全球民主化为己任的美国《民主研究》(美国国家民主基金会的官方刊物)推出了一组7篇特邀文章,标题是“民主衰退了”?虽然标题中故弄玄虚地带了一个问号,但这家刊物的两位共同主编都承认,全球民主确已陷入低潮。

在全球“民主化”踯躅不前的同时,西方自身的代议民主制度也经历着前所未有的危机。这表现在四个层面。

第一,代议民主实际上不是“民主”而是“选主”。代议民主不再是人民当家作主,而是由人民选出精英来为自己做主。我在2008年出版的《民主四讲》一书中把代议民主称作“选主”。

第二,代议民主选出来的“主”不是全体人民选出的,不是“民有”(of the people),而是小部分选民选出的。 在35个经济合作发展组织(OECD)成员国中,投票率最低的为38.6%,最高的为87.2%;投票率最高的5个国家中,3个实行强制投票;在35国中,美国的投票率排在第31位,低于60%。这里的投票率是全国性关键选举的投票率;其它类型选举的投票率一般要低得多。可以说,代议民主制下选出的“主”几乎没人能得到超过半数合资格选民的支持,是少数人而不是多数人选出来的“主”(rule byrepresentatives elected by minority of the people)。

第三,表面看来,选民手中的选票可以决定谁当选、谁落选;实际上,只有极少的人可以成为候选人;选民只能在特定候选人中做选择。在代议民主制下,候选人几乎都是通过政党推举出来的。谢茨施耐德的经典著作《政党政府》开宗明义在第一段话中便说:“政党创造民主;没有政党,现代民主是不可想象的”;类似的话,还有其他不少著名政治学者重复过。他们这么说的言下之意是,选举需由政党组织;没有政党,选举无法进行。当政党制度运作正常时,选民要么支持台上这个党的候选人,要么支持几年前下台那几个党的候选人。选民其实没有多少选择的余地;无论他们怎么选,其结果都是精英统治。麻烦的是,欧美各国政党制度的运作越来越不正常,其最明显的标志是,认同政党的人越来越少。1972年以前,超过七成美国人要么认同民主党,要么认同共和党。此后,对两党都不认同的“独立人士”(independents)越来越多,但依然少于两大党中至少某个党。2009年以后,美国政党政治出现重大变化:“独立人士”的比重既超过了共和党,也超过了民主党。假如他们构成一个单独政党的话,它已是美国第一大党,占美国民众的45%左右;但在美国那种“赢者通吃”(winner-take-all)的选举制度下,这些选民支持的独立候选人当选的机会微乎其微;在某种意义上,他们手中的选票都成了废票。同样,欧洲的政党制度也开始衰落,其表现形式是各国登记为政党党员的人数大幅下降,各党党员占选民比重大幅下降,使得几乎所有欧洲政党都不得不放弃继续维持大众组织的假象。政党的边缘化被不少观察者看作西式民主面临重大危机的证据之一。2013年,当代欧洲最著名的政党研究学者彼特·梅尔(1951-2011)的著作《虚无之治》,副标题是“西式民主的空洞化”。在梅尔看来,今天政党已变得无关紧要,公民实际上正在变得毫无主权可言。目前正在出现的是这样一种民主,公众在其中的地位不断被削弱。换句话说,这是不见其“民”的空头“民主”。

第四,由于两大支柱(选举制度与政党制度)都有严重的内在问题,代议民主必然是一种“不平衡的民主”、“不平等的民主”;是少数人受益的“民主”,而不是“民享”(for the people)的政体。近期一份在西方引起很大舆论震动的研究,分析了美国政府在1981-2002年间制定的1800项政策,其结论是“经济精英与代表公司的利益压力集团对美国政府政策有显著的影响力,而代表普通民众的利益集团与一般老百姓的影响非常小、甚至完全不存在”。主持该项研究的学者相信,在美国,政治影响力分布得如此不平衡、不平等,它的政治体制实际上已不是民主制,而是寡头制。这也正是研究古典民主那些学者的结论。丹麦学者汉森在其2005年发表的著作中说:“就政治制度而言,美国已不再是民主制,而是寡头制”。剑桥大学古希腊史学者保罗•卡特利奇(1947-)2016年出版了《民主:一部生命史》一书,对代议民主的评论更是一针见血:古希腊人绝不会把所谓“现代民主体制”认作民主,因为它们全都是“寡头制”,不是民有、民治、民享,而是少数人有、少数人治、少数人享。

西方政治制度已病的不轻,这一点几乎没人可以否认。但不少人还是只愿承认这国或那国出现了这种或那种“病症”,却不愿承认代议民主本身已是沉疴难起。最近的一项研究给了这种幻觉致命一击。利用“世界价值调查”(World ValueSurveys)1995-2014年间获取的数据,这项研究发现,在欧美各国,人们不仅对他们的领导人越来越不喜欢,他们对作为一种政体的代议民主制也越来越疑虑重重,越来越不相信自己能对公共政策产生任何影响,甚至越来越倾向否定代议民主制、接受与代议民主不一样的政体。尤其是在越年轻的人群中,这些趋势越加明显。项目主持人的判断是:在千禧一代(指1981年后出生的人,到千年期结束时达到成年)中,民主的合法性正遭遇着全面危机。

抽签浴火重生

正是在代议民主逐步陷入危机的过程中,更严肃的思考者开始试图跳出选主的框框,重新审视一些在他人看来不是问题的问题,如民主的含义到底是什么?选主到底是不是实现民主的唯一方式?自20世纪60年代中期以来,世界各地的人们已提出了种种代议民主的补充方案或替代方案,抽签也趁势浴火重生了。

抽签上一次有可能成为代议民主替代是在约一个世纪之前(图2)。在19世纪最后十几年,曾出现过一批与抽签有关的出版物,其中既有学术性研究,也有政论小册子。在这些出版物中,有的直截了当地呼吁用抽签代替票选;有的用抽签作为区分古典民主制、共和制与现代代议制的一个指标;还有的会指出抽签的长处、票选的短处。此后半个多世纪,几乎没有人再谈及抽签在现代政治中可能的运用。

当代最早倡导抽签的人,可能是黑人马克思主义理论家C. L. R. 詹姆斯(1901—1989)。他于1956年发表了一篇鼓吹直接民主的论文,标题是“每一位厨娘都可以治理国家” ,副标题是 “古希腊民主研究与其对今天的意义” ,详细讨论了抽签在雅典民主制中的作用,他确信这种机制同样适用于当代,因为他完全赞同列宁的理念:经过学习,普通劳动人民也具备治国理政的潜质。不过,由于詹姆斯的激进身份,他的观点并没有在主流学界和政界引起广泛的注意。

1970年,在西方政治学界、尤其在是民主理论领域占有举足轻重地位的罗伯特·达尔出手了。他出版了一本小书题为《革命之后?美好社会中的政治权威》。该书指出,代议民主(达尔称之为“多头政体”Polyarchy)与理想民主的距离必须以光年(light years)计,它有三大问题:资源分布严重不平等,大公司权力巨大、所谓民主政府权力巨大。为了进一步推动多头政体的民主化,达尔认为至关重要的是重启抽签这种机制。他建议,为多头政体里每一位重要官员(市长、州长、众议员、参议员、总统)配备一个顾问委员会;这些官员每年必须定期与其顾委会见面,回答他们的问题,听取他们对重要议题的辩论,考虑他们提出的政策建议。每个顾委会由几百位抽签产生的成员组成,任期一年,不得连任;如果成员是穷人或失业者,可以为参与顾委会活动获得津贴。达尔深知,在抽签与有关抽签的讨论消失近200年后,很多人会对他的提议感到震惊。因此,他书中涉及抽签的部分主要是为了回应各种可能的疑问。

他最著名的著作是《民主及其批评者》一书(1989)。这本书的一个基本论点是,民主在历史上已经走过了两次转型:第一次转向民主城邦,第二次转向共和主义、代表制与平等。该书在最后一部分“迈向第三次转型”中,达尔勾勒了一幅民主的未来图景,抽签是其中一个关键机制。他认为,克服代议民主下政治不平等的一个有效途径,是用抽签的方式在立法机构之外创造出一个可以代表大众的“微型大众”(Minipopulus,简称“微众”)。其具体建议是,在全体公民中,随机抽取大约1000人,组成“微众”,它的任务是就某一个政策议题展开为期一年的商讨,并最终公布其政策建议。这些人可以借助现代通讯工具“碰面”。可以设想,由一个“微众”设置政策议程,另设多个“微众”,每个“微众”专就政策议程上的某个议题进行商讨。各级政府都可以设置这种“微众”,也可以选派一些学者、专家、政府工作人员为这些“微众”提供咨询服务。“微众”还可以召开听证会、委托研究机构提供背景报告,对民众关心的政策问题展开讨论与辩论。由于“微众”是随机产生的,在达尔看来,它们完全可以代表全体公民;它们的判断就是全体公民的判断。不过,达尔并不主张用抽签取代选举,它只是对现行政治体制的补充。

世纪之交的转折

在达尔之后,20世纪70年代对抽签进行研究的主要不是政治学者,而是经济学者、历史学者、统计学者、决策学者,且这些研究基本上是纯学术性的,不涉及对现有政治体制的改革。唯一由政治学者撰写的书呼吁美国人不再参与毫无意义的选举,投身于一场宪制革命:取消参众两院,代之以一院制的国会;国会议员的50-60%应由随机抽取,其余40-50%的议员仍由选举产生。这是比达尔更为激进的主张;也许正因为如此,这本书没有产生任何影响,几乎被人忘却了。

在接下来的80年代,情况的确发生了变化。几位思路开阔的人士不约而同地提出,应该用抽签替代或补充票选。

一位是从天主教教士转化为社会主义者的澳大利亚哲学家约翰•本黑姆,他于1981年发表了两篇题为“统计民主”的文章,历数票选的弊端,建议用随机抽签的方式构建决策机构。几年后,他出版了一本书,标题是《民主是可能的吗?选举政治的出路》,更系统地鼓吹抽签,并把这种在统计意义上具有代表性的民主改称为“抽签民主”(Demarchy)。

20世纪80年代中期,本杰明·巴伯出版了一本影响很大的著作《厚实民主》。他把代议民主称作“浅薄民主”(Thin democracy),把普通公民直接参与其运作的政治体制称作“厚实民主”(Strong democracy)。该书的最后一章提出改造代议民主的十二条方案,其中至少四条都与随机抽签相关。

1988年,一位政治学者敏锐地捕捉到了新的时代气息,他在一篇对几本新书(包括本黑姆的《民主是可能的吗》)的书评中指出,民主理论正在开辟“新的方向”。果然,达尔在次年出版的《民主及其批评者》中再次阐扬抽签的民主潜质。两年后,费希金出版了《民主与商议》,力推带抽签环节的商议式民调,把它看作“民主改革的新方向”。从图3可以看到,20世纪80年代的确是抽签重生的转折点。其间有关抽签的出版物数量达136件,是70年代相关出版物的两倍多,相当于1749-1969年这220年间同类出版物的总量!

进入20世纪最后10年,如图1所示,商议民主理论异军突起,引起了学术界内外的广泛注意。大多数读者对此的注意似乎集中在“商议”过程上,但值得关注的是,参与商议的人如何产生?能否用抽签的方式产生?抽签具有何种优势?同样,其它各种替代或补充代议民主的方案似乎也可借助于抽签,使得这十年中有关抽签的出版物数量再上一个台阶,达到近200种(图3),其中一些现在已成为该领域的经典。

抽签理论:从边缘到主流

21世纪刚刚过去了16年,但我们已经可以很有把握地说,这将是抽签重生的世纪。图3很直观地告诉我们,本世纪头10年,有关抽签的出版物数量接近此前20年的总和;而过去7年有关抽签的出版物数量几乎相当于此前260年的总和!最近一些年,涉及抽签的理论探索大幅增加。有出版社已推出了“抽签与公共政策”系列丛书,现已出版9本专著。一些大学与研究机构举办了相关的研讨会,如2005年,加拿大英属哥伦比亚大学举办了有关公民大会的专题研讨会; 2008年,普林斯顿大学举办了研讨会,讨论“超越选举:新型代表的民主正当性”;巴黎政治大学(Sciences Po)政治研究中心(Cevipof)分别于2008年、2011年与2012年举办了三次有关抽签的研讨会;爱尔兰的都伯林三一学院于2012年10月举办了研讨会讨论“作为民主体制的抽签”。另外,一些学术刊物出版了与抽签相关的特刊,如《星座:批判与民主理论国际季刊》(Constellations:An International Journal of Critical and Democratic Theory)于2010年出版了有关抽签的专刊,其中包括当代著名政治理论家菲力普·佩蒂特收入本文集的文章;又如《美好社会》(Good Society)于2011年出版了8篇评论约翰•麦考米克《马基雅维利式民主》一书的专辑。

马基雅维利

20世纪90年代以前,除个别例外,参与抽签讨论的多是学术界的边缘人物;但随着巴伯、费希金、曼宁、麦考米克等人加入,越来越多学术界主流人物也开始参与其中。2010年以前,讨论抽签的场合往往是小型研讨会,难以引起广泛注意;现在这类讨论已开始登堂入室、进入大型学术活动。在美国政治学会的2011年大会上,主席卡罗尔·佩特曼的年度演说谈及了抽签在民主参与中的作用。一年后,担任同一职务的简·曼斯布里奇也对抽签很有兴趣,她在自己的年度主席演说中再次提及抽签对民主的意义。到了2016年,美国政治学会的年度大会不仅专门安排了一个圆桌讨论,关注“抽签与民主理论转型”,还有多个小组讨论涉及与抽签相关的议题,这在以前是从未出现过的。

最近参与关于抽签讨论的学者有一个共同特点,那就是敢于跳出主流民主理论的无形紧箍咒,探索在现代条件下重新启用抽签这个民主、共和利器的必要性与适用性。抽签可以从哪些方面弥补以选举为特征的代议民主的弊端?抽签在多大程度上可以实现更高质量的代表性?抽签与商议应如何结合?从认识论角度看,抽签有何种价值?这些价值对人民当家作主有什么意义?抽签适用于哪些领域?只是特定领域,还是可以适用于所有决策领域?抽签适用于哪些层级?只是基层、地区、全国,还是也包括像欧盟那样的超国家组织?由抽签产生的机构的商议结果应在多大程度上影响政府最终决策?它们是只具有参考价值,还是应具有约束力?这些都是他们试图回答的问题。尽管他们看法不尽相同,但努力的方向却是一致的,即必须进一步开发抽签的民主潜能。

抽签逐步摆脱边缘地位、引起越来越多主流学术界人士的关注,这说明代议民主框架内的思考已近枯竭,有必要另辟蹊径、探索民主新路。同等重要的是,一大批学者试图发展与抽签相关的理论,这在历史上是前所未有的。从古希腊到古罗马、再到意大利城邦共和国,抽签之所以被采用,往往没有任何理论的引领,几乎都是为解决实际问题不得已而为之。政治思想家们对它基本上视而不见;即使对它有所评论,往往不过是只言片语,导致有关抽签方式无法系统化、理论化,难以隔世流传。结果,威尼斯共和国于18世纪末消亡后,抽签在政治中的应用便从人们的记忆中彻底消失近200年。也就是说,缺乏相关理论大概是抽签长期一蹶不振的重要原因。反过来,抽签理论的逐步繁荣也会促进抽签在实际政治的复兴。

抽签实践:遍地开花

在对抽签的理论探索一步步深入的同时,抽签试验也遍地开花了。从20世纪70年代起,各国出现了一系列抽签/抽签的实践。如德国的“计划单元”(PlanningCells)、丹麦的“共识会议”(Consensus Conference)、英国的“公民审议团”(Citizens' Jury)、巴西的“参与式预算”(Participatory Budgeting)等等。这些试验的共同特点是,除了都包含着参与、商议的成分外,这类活动的参与者都是经过抽签挑选出来的普通民众。与古希腊和中世纪城邦不同,这时的抽签已经没有了宗教的神秘主义意含,挑出的人不再被看作神的选民。经过欧洲与俄罗斯统计学家在19世纪末20世纪初的探索,无论在操作上还是在理论上,随机抽样已被确定为在人口中挑选出有代表性样本的方法。因此,随机抽签出来参加这些活动的人具有了代表人口整体的正当性。在20世纪的最后二十来年,世界各地基于抽签的试验在代议民主的大池塘中引起了阵阵涟漪。

进入21世纪后,抽签方面涌现出两大类最引人注目的试验。一类是“商议式民调”(Deliberative Polling),另一类是“公民大会”(Citizens'Assembly),两种试验已经遍布各国。

商议式民调的主要推动者是詹姆斯·费希金,这种民调与普通民调的相同之处是从人口中抽取统计上具有代表性的样本;不同之处是,被抽签出来的人要集中起来对某个议题进行深入讨论(商议),之后才对他们进行调查,其意见可以作为政策建议。换句话说,商议式民调就是抽签与商议的结合物。到目前为止,已有十几个国家进行过商议式民调,而中国是试点最多的国家,包括浙江的温岭、台湾、香港和澳门。

公民大会的大规模试验始于加拿大的两个省。英属哥伦比亚省于2004年、安大略省(加拿大最大的省)于2006-2007年举办过有关选举制度改革的公民大会。其参与者都是从本省各个选区以抽签方式挑选出来的,每个选区一男一女,他们都是普通公民,不是职业政客。选举制度的改革之所以不让选举产生的议会搅和,是因为议员们都各怀鬼胎,让他们改革自己从中受益的选举制度,无异于与虎谋皮。让没有既得利益的普通民众讨论选举改革,结果才会更客观、更公正。公民大会经过反复商议,形成的改革建议最后需要经过高门槛的全民公投批准。

与以前的试验相比,近年来的抽签试验适用范围更广、影响力更大。抽签的理念开始引起越来越多国家政治人物的关注。

在法国,2006年总统大选时的社会党人候选人塞格琳•罗雅尔(Segolene Royal)许诺,如果当选,她将组建一个由抽签产生的市民议会;市民议会将与现存的国民议会一道参与修宪的讨论,最后拿出草案提交全民公决。

在荷兰,2007年全国性的选举制度改革采取了加拿大模式,由142位由抽签选取的公民经过大半年的讨论、最后向议会提交改革建议。

在冰岛,2008年金融危机导致了其银行体系的崩溃,由此引发了民众对政府的极度不信任。2010年,议会决定启动修宪,但不允许政党染指新宪法的准备与起草过程。作为替代,冰岛设立了“国事论坛”(the National Forum) ,即由计算机随机选出950个18岁以上的公民,提出他们认为应该被列入新宪法的议题,并且将讨论结论公开于网络上。而制宪会议(the Constitutional Assembly)的25成员不是来自体制内的政治精英(议会成员不得参选),而是从522位来自各行各业的普通公民中选出,包括教授、记者、学生、工会工作者、物理学家、牧师等。这25人起草宪法的过程完全透明,时时与民众沟通。虽然这次修宪因程序问题(实质是政治精英的抵制)并未最终完结,但它被哈佛大学法学院教授劳伦斯·莱斯格称之为全球宪政史上最民主的修宪过程。

在芬兰,政府也考虑借鉴冰岛的经验,让集体智慧在未来决策中扮演更重要的角色。

在爱尔兰,2011年设立的制宪大会(theConstitutional Convention)借鉴了加拿大模式,它的100位成员中,66人是随机抽取的普通公民,33人是政党推选的政客,主持人由政府任命。制宪大会共提出18项宪法修改建议和20项对其它法律的修改建议。为了应对另外几项极具争议性的政策议题(如堕胎、公投、议会任期限制、气候变化),爱尔兰于2016年设立公民大会,其成员由99位随机抽取的普通公民构成,外加一名政府提名的最高法院法官担任主席。公民大会最终会向议会提交修法建议。

在英国,早已有人建议用抽签的方式改造上议院,区域性的公民大会也已有先例,现在议会上、下院已开始认真讨论是否有必要建立全国性的制宪会议。

除此之外,美国加州也曾有人提议为选举制度改革设立公民大会。

从过去四十余年的演变可以看出,一度失传的抽签现在已失而复得。它在20世纪末还只是激起一阵阵涟漪,现在已经扩展为一波波潮涌。未来,它有可能形成排山倒海的巨浪吗?让我们拭目以待!

本文不是为了证明抽签是实现民主理念的唯一正确方式;也不是为了证明选举一无是处。在不同的时代、不同的历史文化背景下,实现民主理念也许可以采取很多种、甚至无数种方式,根本不存在某种唯一正确的方式,选举不是,抽签也不是。推进民主应该多轮驱动,不应单轮驱动。如果这有助于释放大家对民主理念实现方式的想象力,我们的目的就达到了。

王绍光

王绍光

清华大学教授,香港中文大学荣休教授

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来源:《经济导刊》2月刊 | 责任编辑:吴立群
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