【本文系清华大学公共管理学院、苏世民书院特聘教授王绍光参加由华中科技大学国家治理研究院主办的“新冠肺炎疫情和全球格局演变”视频会议上发言整理而成】

新冠肺炎疫情发生以后，很多人包括一些著名的学者把它比喻成一次黑天鹅事件，但是我的看法是，这次事件绝对不是一件黑天鹅事件，而是比黑天鹅事件更困难的事件，我把它称之为“深度不确定条件下的决策”。

将确定性作为标准来划分，公共决策可以分为四种情况：一是确定性，在确定的条件下进行公共决策，叫做已知的已知，比如前两年比较火的一本书《灰犀牛》，实际上就是确定条件下的决策，灰犀牛的三个特征概括为，可预见、大概率、影响巨大。

二是一般性的不确定，绝大部分的公共决策都有一定的不确定性，就是已知的未知，也是我们说的黑天鹅事件，黑天鹅事件也有三个特征：出乎意料、影响巨大、事后可以解释和预测，这是一般不确定条件下的决策，这种情况下人们往往会采取经验主义的做法，就是把以前已知的东西当成这次未知的因素，比如在这次疫情发生之初，很多人会把这次疫情看成另外一次非典。

三是深度不确定性条件下的公共决策，叫做未知之未知，就是未知的因素我们至今还不知道。

所以这次的事件既不是灰犀牛事件，也不是黑天鹅，我把它称为“天外来物事件”，是我们即使回头都解释不了的东西，具有深度不确定性，最初决策者根本不知道应该怎么决策。

图片来源：华中大国研院

最近几年，国际上有一些学者，包括美国兰德公司的一些学者，对深度不确定条件下的决策做了一些研究，这些研究的初步成果还是有一定道理的。在这种条件下最好的策略就是“摸着石头过河”，具体而言：一要尽快收集、分析关键信息，二要迅速做出决策，三要动态评估决策的代价和收益，四要及时调整决策以减少代价、增加收益。

这种决策有赖于政治体制的几种能力：及时的信息收集和分析能力，高效的组织动员能力，灵巧的监测评估能力和快速的调整转换能力。尽管这件事情是未知的未知，如果一个体制有这四项能力，可能应对起来会比较得心应手，正如一句英文谚语“我们不能引导风向，但是我们可以调转船帆”。

此外，还有一种情况是完全不确定性，完全的未知，不可知的未知。在这种情况下人类只有听天由命了。

回到这次疫情，一开始面临三大不确实性：

一是“是”还是“不是”，就是要确定是否出现了大流行的疫情，因为新冠肺炎疫情的传染力比非典高很多，要判断它是不是新病毒，以及传染性有多高、死亡率有多高和致命性有多强等。

二是封不封城，为了阻断疫情要不要采取极端的措施。这次武汉封城在中国历史上，甚至人类的历史上，恐怕都是第一次这么大规模以严峻的手段封城，所以这是极端不确定条件下的决策。

三是决定复工还是不复工，中国、武汉包括全球都没有经验可供参考，所以前期中国的决策异常困难。

深度不确定条件下决策有多困难，可以从四个层面来看。

首先是一般的前线医务人员，他们没法做出判断，比如所谓武汉最早的吹哨者，他们把这次疫情看成另外一次非典，实际上这是错误的。

第二，从疫情防控的专门部门来看，其实也没有办法知道，恐怕大家不一定记得在2012年到2013年也出现过一次新冠病毒的危机，就是后来的中东呼吸综合征，早期做出没有人传人或者不会大规模传播是借鉴了那次的经验，这是在深度不确定的条件下做出的判断，实际上那次的传染性确实不是很强，一直到2015年全球的感染及病亡人数也不是很多，中国是在广东发现的第一例，没有大规模流行起来。

第三从政策研究人员来看，在深度不确定的条件下做出的判断经常都是错误的，2005年出版的《错误的警报——关于流行恐惧症的真相》，美国医疗政策专家指责本国疾控部门多次发出错误的信息，给国家造成巨大的损失。到2018年美国还有一档节目叫《为什么病毒难以转化为致命流行病》，告它诉听众，病毒转变为致命流行病的可能性并不是很高，所以不希望人们过度渲染病毒的可怕，这都是我们早期政策制定者面临的条件。

最后是各国的决策制定者，他们要听取前线的医护人员、疾控部门和医疗政策专家的意见，这些人的意见都有不确定性，所以导致政策制定者不可能在早期做出非常正确的判断。

回到此次疫情上来，中国早期做出判断时，我们将其定义为“深度不确定条件下的决策”，这可以解释为什么早期开始的步伐慢了一点。湖北和武汉是在深度不确定条件下作出的决策，而其他各个省是在一般不确定条件下的决策，所以除了湖北以外各个省的表现是比较好的。国外尤其是欧美各国的决策条件已经不是一般不确定性了，而是已知的已知了，是在确定性很大的条件下进行决策，但是仍旧做出错误的决策，表现出他们的决策水平是很差的，所以就决策条件来分析是一个很有说服力的说法。

实际上这次疫情给人类敲响了警钟，可以预测的是在未来30年中，深度不确定性的情况可能会频繁出现，尤其在国际领域，比如中美关系的脱钩，我们当然不愿意，但是这不完全取决于我们，会不会脱是不确定的。再如，全球的产业链、价值链、供应链的稳定性程度也具有不确定性。最近欧美媒体上讨论会不会重新给中国拉起一道“铁幕”，“铁幕”会不会重新拉起也不是完全取决于我们自己的。又如我们熟知的气候变化、能源结构、金融危机、自然灾害、恐怖袭击等，都属于深度不确定条件下的决策，这是一个理论性的问题，尤其值得公共政策研究者关注。