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魏迪英:从智库报告分析美国TPP政策

2016-03-20 08:55:30

2016年2月4日,12个环太平洋国家,美国、日本、澳大利亚、加拿大、新加坡、文莱、马来西亚、越南、新西兰、智利、墨西哥和秘鲁,签署了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。此外,印尼等国家宣布有意愿加入TPP。

TPP协定签字后,须提交各签署国立法机构批准,相关程序预计将需要数年之久。在一手推动TPP的美国,奥巴马政府几经波折,终于在2015年5月获国会“快速通道”授权。根据这项《贸易授权法案》(TPA),在政府向国会提交TPP协定后,后者须在90天内表决是否批准,而不能予以修改或拖延。

TPP协定在美国,以及各签署国家中,引起许多争议。在美国,由于担心TPP拉高失业率、压低工资水平,工薪阶层坚决反对TPP。经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为TPP增加经济风险,为富人牟利;保罗·克鲁格曼表示TPP对全球经济或美国经济都无补于事,在政治上缺乏支持。既然TPP在美国民众中不受待见,民主党的桑德斯和共和党的特朗普,目前都乐意借抨击TPP,好为大选加分;至于更主流的希拉里、克鲁兹,也逐渐表态不支持TPP。

据估计,在2016年国会选举或总统选举,待一切尘埃落定后,奥巴马将向国会提交这一协定。成败与否,在兹一举。

将TPP和美国“国家安全”挂钩

因为TPP在美国国内争议很大,美国政府在为TPP宣传时,对经济影响轻描淡写,着重强调其攸关美国的“国家安全”,包括在全球的霸权地位。

2015年12月,美国外交关系委员会(The Council on Foreign Relations)刊文《TPP是全球贸易规则最后和最好的机会》,认为:二战后美国一直是世界贸易规则的制定者,但最近几十年来,WTO谈判逐渐停滞;TPP将涵盖全球GDP的40%,即使TPP不能吸引新兴经济体,也可能从标准上影响新一轮WTO谈判。1

在亚太地区,TPP被看成是针对中国的战略支点。2013年11月,美国智库战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies)发表评论《TPP是美国亚太政策的关键》,认为:TPP覆盖了美国的几大贸易伙伴,经济总量达到全球GDP的40%;TPP将是美国的长期政策;TPP成功实施,将造成美国在亚太的战略锚点,保证美国的安全和繁荣。2

2014年1月,战略与国际问题研究中心又刊文《TPP不只是贸易协定》,提出:TPP是美国“转向亚太”政策中,除军事部署外很重要的一环;针对中国,TPP可以在机制、经济和政治上加强美国与其亚洲盟友的联合;强调TPP在贸易之外的战略意义,可以打消亚洲国家对“转向亚太”空心化的疑虑,巩固其对美国的安全信赖。3

在游说重点国家加入TPP时,美国也竭力将TPP和安全问题挂钩,依靠日美、日韩等同盟关系支持TPP谈判。在日本,农业利益集团是自民党的重要票仓,一向反对美国农产品进口;而日本民众也担心TPP损害日本的医保体系,带来食品安全和大规模的外国移民。4但是,安倍政府基于加强日美同盟的考虑,决定加入TPP谈判,成为TPP的重要助力。这也体现了安倍政府强化日美同盟,追求日本“正常化”的基本政策思路。

韩国是美国在亚太的另一重要盟友,但韩国期望保持更独立的政策。2015年10月,战略与国际问题研究中心发表评论《首尔重新考虑TPP》,指出:美国认为TPP攸关美国在亚太的经济霸权,“和航母一样重要”;美国认为基于美韩同盟,韩国必须加入TPP。5

该机构直白地透露了美国对韩国的不满:美国认为韩国拒绝承担责任,只想搭便车;韩国在美国亚太体系中的地位可能下降,而日本将上升;美国怀疑韩国优先考虑对华关系,而不是对美关系;韩国不加入TPP,会妨碍韩国实现“亚太贸易枢纽”的国家目标。6

基于美国的态度,韩国总统朴槿惠访问美国时,声明支持韩国加入TPP。但迄今为止,韩国尚未签署TPP协定。

由于TPP被看成关乎美国的国运,几乎是“大到不能输”。布鲁金斯学会(The Brookings Institution)刊文称《TPP在地缘政治上很关键》,声称TPP一旦失败,美国会遭到重大损失,包括:一、美国失去世界贸易规则制定者的地位;二、“转向亚太”政策失败;三、日美同盟失去关键支点;四、世界贸易体系失去发展机制,遭遇瓶颈。7

担心TPP引发中美对抗

美国强调TPP攸关美国的“国家安全”,包括在全球的霸权地位;但与此同时,美国也担心TPP引发中美对抗的风险。TPP协定签署后,美国各智库逐渐改变了口径,转而强调TPP的包容性,以及与中国合作的潜力。

2015年10月,布鲁金斯学会刊文《TPP是新起点的第一步》,提出TPP不能成为遏制中国的工具。理由是:一、将TPP政治化只会搁置各国的经济改革,鼓励保护主义;二、一些国家担心站在中国的对立面,会拒绝加入TPP;三、中国会反对TPP,拒绝和TPP合作。8

该文章指出:TPP失败的危险不是无法遏制中国,而是拒绝接纳中国;在亚太,中国和美国各自建立自由贸易区,可能走向对抗;中国加入TPP需要作出一些承诺,在国内促进必要的改革。9

2016年1月,战略与国际问题研究中心发表评论《TPP是包容性的而非遏制性的》,提出将TPP视为美国遏制中国的地缘政治工具,这种思路是错误的。该评论分析称:中国推动的区域全面经济伙伴关系(RCEP)和亚太自贸区(FTAAP),尚无法匹敌TPP;TPP目标不是遏制中国,而是加强既有的国际经济秩序;中国不应尝试打破并重塑国际经济秩序。10

美国在TPP协定谈判中排除了中国,在TPP协定签署后,美国以此为筹码要求中国让步,在中美双边投资协定(BIT)上让步。

2015年10月,美国贸易代表Michael Froman在外交关系委员会解释了美国的政策:一、中国如果要加入TPP,需要作出让步,达到TPP的标准;二、美国当前期望中国能在BIT上让步,BIT和TPP的投资条款在很多方面重合;三、如果中国周边国家加入了TPP,中国就会被迫让步,最终接受TPP的条款。11

2015年9月21日,布鲁金斯学会发表评论《中国应该加入TPP》,提出应以签订中美双边投资协定为条件,吸收中国加入TPP。12

该评论认为:一、亚太地区正出现两个独立的自由贸易区,分别是美国推动的TPP和中国推动的RCEP,而RCEP的开放性不如TPP;二、中国如果不加入TPP,到2025年每年将损失460亿美元;中国加入TPP,中国将获利8000亿美元,而美国将获利3300亿美元。因此中国加入TPP是对中美是双赢。13

该评论表示,中国只有在开放投资市场、国企和互联网政策等方面让步,才能加入TPP;其建议中美首先签订BIT,为中国加入TPP铺路;在此基础上,中美致力于推动亚太自贸区(FTAAP),或启动WTO新一轮谈判。14

TPP前景尚多变数

美国对TPP的政策综合了多重考虑。美国视TPP攸关美国在亚太乃至全球的霸权,与美国“转向亚太”的政策有密切联系;美国担心TPP升级成地缘政治工具,引发中美直接对抗,增加美国在亚太的压力;美国试图以TPP为筹码,要求中国在BIT上让步,接受TPP的标准;美国希望未来以TPP为蓝本,主导新一轮世界贸易规则谈判,继续保持有利于美国的国际经济秩序。

总之,TPP延续了美国战后的基本外交政策,即促进并巩固美国的全球经济霸权;同时,TPP也体现了美国90年代以来“接触+遏制”的对华政策思路。

不过,TPP也面临很大挑战,前景并不明朗。在美国两党内部,对TPP协定中有关汇率操控、投资者-国家争端解决机制(ISDS)、汽车零部件原产地规则等条款,至今各种反对声音不断;在美国民众中,经济不景气刺激了保护主义,对TPP带来失业的担心上升。因此,美国国会批准TPP的前景并不明朗。

在国际上,TPP在经济上缺乏基础,不适应全球经济趋势,特别是新兴经济体的兴起;在亚洲区域,韩国、日本等重要经济体在安全上与美国合作,但在经济上与中国联系日益密切,对TPP不免有鸡肋之感;TPP也不符合新兴经济体的利益和诉求,印度、巴西对此反应冷淡。

相比之下,中国、印度、印尼、日本、韩国等参加的RCEP从2013年谈判启动以来进展顺利,更大范围的FTAAP也已在2014年启动,向亚太经济体提供了TPP之外的更多选项。

TPP是亚太一体化的路径之一,对中国也有借鉴的价值。随着中国经济“走出去”,中国已成为区域一体化的重要推动者,缺乏中国参与的一体化在影响力上将大打折扣。区域一体化有利于提升中国经济水平,改善区域经济结构和治理模式。随着中国经济启动供给侧改革,进入产业升级和价值链提升阶段,TPP的相关规则和条款上也越来越值得借鉴。

注释:

1.Edward Alden Monday, “The TPP Is the Last, Best Opportunity for New Global Trade Rules”, The Council on Foreign Relations, Dec. 7, 2015, http://www.worldpoliticsreview.com/articles/17373/the-tpp-is-the-last-best-opportunity-for-new-global-trade-rules.

2.Murray Hiebert, Ernest Z. Bower, Matthew P. Goodman, Scott Miller, “How Important is TPP to Our Asia Policy?”, Center for Strategic and International Studies, NOV 13, 2013, http://csis.org/publication/how-important-tpp-our-asia-policy.

3.Scott Miller, Paul Nadeau, “TPP Is More than a Trade Agreement”, Center for Strategic and International Studies, JAN 31, 2014, http://csis.org/publication/tpp-more-trade-agreement.

4.Mireya Solís, “Japan’s Big Bet on the Trans-Pacific Partnership: The TPP Nations Should Reciprocate”, The Brookings Institution, March 25, 2013,

5.http://www.brookings.edu/research/opinions/2013/03/25-transpacific-partnership-solis.

6.Jessica J. Lee, “Seoul rethinks TPP”, Center for Strategic and International Studies, OCT 21, 2015, http://csis.org/publication/pacnet-70-seoul-rethinks-tpp.

7.Jessica J. Lee, “Seoul rethinks TPP”, Center for Strategic and International Studies, OCT 21, 2015, http://csis.org/publication/pacnet-70-seoul-rethinks-tpp.

8.Mireya Solís, “The geopolitical importance of the Trans-Pacific Partnership: At stake, a liberal economic order”, The Brookings Institution, March 13, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/03/13-geopolitical-importance-transpacific-partnership.

9.Mireya Solís, “TPP: The end of the beginning”, The Brookings Institution, October 5, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/10/05-transpacific-partnership-agreement-solis.

10.Mireya Solís, “TPP: The end of the beginning”, The Brookings Institution, October 5, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/10/05-transpacific-partnership-agreement-solis.

11.Patrick O’Connor, “The Trans-Pacific Partnership: a trade agreement of inclusion, not containment”, Center for Strategic and International Studies, JAN 6, 2016, http://csis.org/publication/pacnet-2-trans-pacific-partnership-trade-agreement-inclusion-not-containment.

12.Michael Froman, “The U.S. Trade Agenda and the Trans-Pacific Partnership”, The Council on Foreign Relations, OCT 15, 2015, http://www.cfr.org/trade/us-trade-agenda-trans-pacific-partnership/p37117.

13.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.

14.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.

15.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.

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魏迪英

魏迪英

历史专业博士研究生

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来源:观察者网 | 责任编辑:李楚悦
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