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翁鸣江:美国国父们面对的领导力难题,中国是怎么解决的?

翁鸣江

翁鸣江

律师、法治工作者 来源:观察者网 2020-11-26 08:02:12

【本文作者抛砖引玉提出“文明发展论”,试图从价值观、国家治理、生产力和民族文化这四个视角出发,并以“意识形态”、“财富创造”、“民族国家”和“贤明体制”作为不同国家文明共同的发展基础重构“意识形态”、“财富创造”、“民族国家”和“贤明体制”,作为比较各国文明发展的共同基础。

此为下篇,讨论和分析社会的“领导力量”对上述发展基础的积极作用及其自我约束。】

二、领导力量

汉语中的文明,最早出自《易经》乾卦,曰“见龙在田、天下文明”。此卦的意思是说,真龙出现在哪块土地上,哪里的天下就将出现文明和平的盛世。换而言之,只要世间出现英明的领导或者是有涵养品德得道者,就可以领导天下教化万民,达到文明的状态。从这个意义上说,一个地方要实现文明的状态,按中国古人理解最需要的,就是要有好的领导力量。

美国作家和传播学大神级人物沃尔特·李普曼( Walter Lippmann,1889年9月23日~1974年12月14日)曾经指出:“对于同居于一国或一地的人来说,最大的必需品莫过于被统治,如有可能便实行自治,如蒙天赐,便受廉明政府统辖;但无论如何,非被统治不可。”

他这个对西方民主政治的悲观论点在被亨廷顿理解后,形成了如何制度化建立政治秩序的要求。在亨廷顿看来,这里首要的问题不是自由,而是建立合法的政治秩序;因为人类可以无自由而有秩序,但不能无秩序而有自由。

其实,不管是“统治被统治”,还是“制度化的政治秩序”,其核心都是如何制度化地架构一个国家和社会的领导力量,这也与《易经》所示的文明含义暗合。现代社会中,不管是采用什么样的社会制度和治理方式,只要有好的领导力量,国家和社会就能有效运转、政通人和、和谐稳定。

所以,我们可以说,对于任何一个国家和社会而言,领导力量是判断这个国家和社会是否能够快速发展的关键。如果说我们把“意识形态”、 “财富创造”、 “民族国家”和“贤明体制”作为一个国家文明的发展基础的话,那么领导力量的强弱,则可能最终决定文明发展的高度。


在《联邦党人文集中》,美国宪法之父之一的詹姆斯·麦迪逊曾说,“在设计一个由人统治人的政府时,最大的困难在于:首先你必须使政府有能力控制被统治者,然后还要迫使政府控制其本身。”

如果我们套用一下这个观点,从领导力量的角度来分析,那么这里第一层的意思就是要建立民主政治,即一个国家的领导力量必须要首先有能力建立起良好的社会秩序,并领导国家的前进;第二层的意思则是要通过法治社会的建设,让这股领导力量也要有能力约束自己,从而确保被领导者的自由和权利。显然,这两层意思互为犄角,缺一不可。

就一个国家领导力量的制度设计而言,中国的一党制和美国的两党制可以说是各具特点,而且与多数其他西方发达国家采用的议会制相比,可以说都是例外。具体来说,中国和美国其实完全都可以主张自己的制度例外论(Exceptionalism):中国政党制度的特点在于其领导力非常强;美国两党制的特点在于其自控力特别强。


(一)建立秩序的领导力量——民主政治

如果和其他西方国家的议会制和美国的两党制相比,中国政党制度的主要特点在于中国制度的领导力量非常强。具体我们可以通过以下几方面来分析:

第一,中国制度之所以有非常强的领导力,基础在于其执政党有全面代表性,这和世界上很多其他国家是不一样的。

在西方两党制和多党制的国家中,由于强调个体自由、个体价值高于整体的传统价值观,一个政党通常只能代表部分民众,而无法代表全民的整体利益。譬如美国的共和党属于右派,主要代表中上层、实业界、保守势力和军人等群体;美国民主党则立场偏左,主要代表中下层、金融服务界、工会和知识分子等群体。

由于任何一个政策和规定都会有支持者和反对者,竞争性的选举制度也迫使每个政党必需在每个国家治理和领导的具体政策选择上有所取舍,以迎合各自代表的选民。所以,西方两党制和多党制的国家体制本身就会产生和强化政党之间的对立和持有不同立场选民之间的对立。

因此,这些国家和社会,在好的情况下,基于选民的钟摆心理效应,各方可以达成一定程度上的妥协,国家和社会的治理会在左右立场之间来回摇摆,虽然“福利拍卖会”等制度本身的问题会一直存在,但是整体能够保持太平和发展。

在坏的情况下,政党制度日益演变成福山所说的“否决政治(vetocracy)”,反对党都是为了反对而反对;国家日益极化,各派之间的矛盾越来越不可调和,甚至可能会产生极端的社会对立和冲突。

不过不管怎样,由于老百姓的整体利益没有一个政党来代表,这些国家都不大可能实行长期的计划和规划,在绝大部分情况下只能实现一些短期的实用主义目标,来满足部分群体、部分时间段的要求。更多的时候,因为这些国家缺少能够解决现实问题的有效领导力量和机制,直接导致国家和社会进步缓慢。一些根本性问题(包括政治、经济、文化和社会问题)也会因为各方立场冲突和相互推诿,甚至变得越来越严重,各方之间也越来越不信任,容易形成恶性循环。

相比之下,中国在文化和历史上就有以和为贵的传统,唐宋明等朝代末期的党争都被视为是亡国之象。加之中国这样幅员辽阔、民族众多的国家,历来就强调国家和社会的整体利益高于个体利益的价值观。今天的中国仍然强调社会和家庭为核心,社会关怀,尊重个人。我们需要通过和谐协商达成共识,而不是通过冲突对抗来解决问题。

在这个基础上,中国共产党有九千多万党员,包括领导层在内都是向全社会所有人才开放的。虽然中国共产党最初是基于左派立场的政党,但是在长期执政的过程中,已经发展成可以代表全民立场的政党。通过定期制定长远规划,中国共产党的领导能让大多数民众对社会治理、社会发展目标以及实现这些目标的主要方式等等达成广泛的共识。

对于存在和发现的问题,共产党作为执政党责无旁贷,有义务代表老百姓的整体利益去妥善解决。通过解决或缓解问题,共产党又能够进一步团结越来越多的大多数,进而让老百姓给共产党更多的信任、决策空间和容忍度,形成良性循环。

所以,基于“和而不同,天下一家”的大一统的政治和哲学传统,中国政党体制本身就有深刻的历史文化基础。在此之上,中国的民主政治体制,通过开放性和具有全面代表性的中国共产党领导,有非常强的适应性,组织性和凝聚力。新中国之所以能够崛起,屹立于世界强国之林,无疑首先要归功于中国共产党的强大领导力。

第二,中国民主政治体制的强大领导力,表现在执政党采用的合理和必要的国家干预政策

迄今为止,人类历史上的任何社会和任何制度都会造成贫富分化,而且,工业革命之后,社会上贫富分化的速度是一直在增加。在这种大背景下,究竟是控制国家经济命脉的资本和利益集团通过政党来领导国家的治理,还是政党直接通过国家干预措施来领导整个国家和社会(包括资本和利益集团),就是一个非常现实的问题。

在新自由主义所谓“政府膨胀一分,则自由收缩一分”的理念之下,西方社会形成了限制政府权力的小政府思潮(虽然“吃财政”的人员总数未必真的控制得很好)。美国总统里根的名言就是,“政府不是我们的问题解决者,政府本身就是问题。”

毕竟,对于那些在资本主义社会中赚到盆满钵满的资本和利益集团来说,他们当然要最大程度的维持现状,所以不希望会有任何形式的国家干预。但是,对于社会上的弱势群体和个人来说,能否有制度性国家干预政策的支持和保护,很多时候甚至是生死攸关的大事。

从广大老百姓的角度来分析,要打破“富的更富,穷的更穷”的马太效应,打破社会的阶层固化,唯一的方法就是需要国家进行有效的干预。譬如新中国成立70年来,8亿人成功脱贫,对全球减贫贡献率超过70%,其最核心的原因,就是几百万党的扶贫干部长期在农村贫困地区第一线,手把手地帮助贫困地区脱贫。

国内有些学者喜欢把新中国改革开放前后的历史割裂来看,以此否定或贬低新中国在改革开放前的成绩。事实上,改革开放前,党领导的一系列国家干预政策(土地改革、社会主义改造、到建立社会主义公有制主导地位等)以实现平等的价值观为核心,着力解决建国前社会两极分化、贫富悬殊的不公平现象,不仅有广泛的民意基础,在现实中也解放了大量曾经处于受压迫地位的劳动力,总体上为新中国打下了社会主义公有制的基础,也为整个国家社会的发展提供了一个新的、更为公平合理的出发点。

改革开放后,党的一系列市场化改革的国家干预新政策,则是对当时过度强调平等原则的平均主义和大锅饭政策的一种调整和反省。新政策强调自由竞争的市场经济模式是释放创造性想法和实现进步的重要方式。通过摸着石头过河,大胆假设、小心求证,这些国家干预的新政策在自由和平等两大社会主义核心价值观之间寻求平衡。

毕竟,今天的中国社会在一部分人先富起来之后,还是会有如何处理好社会财富集中、贫富分化的老问题。如何在未来实现经济增长成果再分配,让先富带动后富,仍然需要正确的国家干预政策。

当然,国家合理和必要的干预政策也不只是贫富调节问题。几年前,林毅夫和张维迎这两位中国顶级经济学家曾有过一场“世纪之辩”,其核心的内容就是国家是否要通过“产业政策”来对经济实行干预。张维迎作为自由主义市场经济的代表,主张市场会自我调节(除了垄断导致的市场失灵之外),所以要废除一切产业政策。林毅夫则主张通过产业政策来进行国家干预,特别是国家有必要对新科技、新产业和基础研发等特殊行业的提供支持。

事实上,美国等西方国家历来就有对中国进行科技封锁和技术打压的习惯。随着近年中美对抗的日益升级,今天的中国开始面临类似芯片等技术发展瓶颈时,在更多人看来,对于像芯片等新技术,国家过去的产业干预和扶持不是多了,而是明显太少了。

不过,反对国家干预的观点会认为,我们不能光看成绩而不看问题,譬如中国最近固然有像合肥市政府那样投资取得成功的例子,但也不乏独山县负债400亿大搞政绩形象工程的败笔。而且,经济、科技、文化的发展自然有其市场规律,国家和地方的不当干预如果导致资源错配等等问题,反而会影响经济、科技、文化的健康发展。

从这个角度来说,我们也确实不能从西方小政府的极端走到另一个极端,认为全能政府或大政府就是一切,非但不会认为自己有任何问题,反而认为自己可以包打天下,是解决一切问题的答案。

而且历史证明,中国民主政治体制虽然有强领导力,但党作为领导者也犯过错误。中国民主政治体制在经济、生产力、科技和文化等方方面面上的领导力,意味着在不同时期,针对当时的具体情况,党作为领导者需要适时提出必要和合理的国家干预政策,而且有问题要及时加以纠正,从而来最终满足最大多数人的最大利益。

第三,中国民主政治体制的强大领导力,依靠的是实事求是的实用主义哲学理念

实践是检验真理的唯一标准,在过去很长一段时间里,中国政党制度的魅力在于执政党通过民主集中制等方式方法来解决实际问题的能力。“实干兴邦、空谈误国”,毕竟很多问题其实并不是“真理越辩越明”,如果每个人都坚持自己的观点不愿妥协,空谈和辩论很有可能就只会固化其个人的意见,强化分歧。这在信息社会发展出回音室效应(Echo chamber)和信息茧房(Information Cocoons)等问题后尤其如此。

西方的自由民主体制神话中,其中一个似是而非的理论就是,鉴于事实真相存在于竞争性的“思想市场”(marketplace of ideas),所以西方民主社会百家争鸣的大讨论,一定会有最好的结果。

以新冠疫情为例,当今年2月初中国人还在同心协力、努力抗疫的时候,德国著名的《明镜周刊》给出的建议居然是:“中国人若想消灭这次的新冠病毒,需要的药方既不是什么西医疫苗,也不是中医草药,而是自由和民主。”在他们看来,西式言论民主与新闻自由,似乎自然就可以遏制病毒的传播。

但是,从事情发展的走向来看,包括德国在内的西方国家,即使拥有他们所谓的民主和自由,防疫工作还是问题重重,乏善可陈。像美国、巴西、印度等国家所谓的言论民主与新闻自由不可谓不充分,大家甚至对于是不是要戴口罩等防疫基本问题,都展开了最详细和充分的讨论;但结果也是大家都看到的,这些国家不仅有世界上最高的感染人数,也有世界上最多的死亡人数。

我们还需要看得更清楚的是,西方的所谓自由民主在空谈误国上一骑绝尘的原因,还有制度本身的深层问题。说到底,一方面,当社会的大部分资源都集中在少数资本和利益集团手里的时候,谁都不敢也不能轻易动它们的奶酪。像美国的军火商和枪械协会只要稍加煽风点火,支持拥抢的人和支持禁枪的人之间就永远谁也说服不了谁。

类似地,基建问题在西方国家更是越来越难,就是因为各方各执己见、利益协调是一个大问题,哪怕像制造强国德国,其柏林机场开工几十年到现在还在建设当中。所以,光有民主讨论和言论自由其实很难解决实际问题,即使能够解决,效率也成问题。

另一方面,哪怕西方很多国家行政机关的执行能力和效率本来就有问题,小政府的传统很可能会让选民在所谓民主大讨论之后,要求立法机关采用更严、更难执行的法令,或者让司法机关介入,这些都会都进一步降低行政机关的自主性和本来就不高的效率,反过来限制了行政部门的行为,使得行政部门更加短视、僵化,拘泥于现状。

老百姓看到行政部门的无能表现,就会对行政部门更加失望,进一步要求立法机构和司法机构的介入干预,自然而然就会形成新的恶性循环。像美国最近的种族骚乱,左派建议的解决方案中就有让立法机构来削减警察经费、甚至解散警察(defunding the police)的要求;显然这类方案不管能否实施或怎么在修改后实施,对于执行部门来说恐怕未必是什么好消息。

相比之下,中国的资源主要集中在国家手中,所以制度上本身就有“集中力量办大事”的优势;而且通过长期规划、具体计划和战略顶层设计,还更能发挥“实干兴邦”的积极作用。

与仅仅在选举期间才会考虑民众话语权的西方民主不同,在党的领导下,中国的民主集中制在所有重大议案和方案的形成过程中,就会事先广泛征求各方意见。

像中国的五年计划的制定就会有各方评估、前期研究、形成方案、专家论证、争取意见、审议批准等等多个步骤。具体的落实过程中,各地区、各部门明确约束性指标的责任部门,也会通过实施的效果评价和绩效考核,来确保顺利实施等等。诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯彭斯就曾明确表示,中国坚持五年规划的经验值得西方学习。

(二)领导力量的自我约束——法治社会

美国两党制的主要特点在于其对领导权力的自我控制有一套行之有效的制度,美国在法治社会的建设上有许多有别于其他西方发达国家的议会制和中国一党制的特色。随着中国法治社会建设的日益进步,也意味着中国在以法治权、对领导力自我约束的道路上取得了长足的进展。

第一,很多人其实没有意识到,美国两党制的领导制度和其他西方发达国家普遍采用的议会制有非常大的区别。

美国的两党制中,总统的选举(包括两党领导人的初选)和议会成员的选举是分别举行的;议会中的多数席位党,和总统的政党可能是两个不同的政党;所以,执政党哪怕掌握了行政权力,但不一定掌握立法权力。在多数议会制国家里,政党领袖不是通过全民选举产生,即使像英国、加拿大这些两党制国家,老百姓选的也是议会中的政党议员,不会直接选首相或总理(法国等是例外);政府是由议会中占多数席位的政党或政党联盟来组织,由政党领袖直接担任政府最高领导;所以,执政党不仅掌握行政权力,而且还掌握立法权力。

美国的两党制下,美国的总统还有任期限制,连任不能超过两届。多数议会制的国家,政府领导人没有任期的限制,譬如我们熟悉的德国联邦总理默克尔,只要德国执政党一直占有议会多数席位,她这个总理就可以一直当下去。

美国的两党制下,政府是当选的总统来任命的,但政府的内阁成员任命需要议会投票通过;美国总统也不一定能控制同党议员的投票。总之,美国实行的是政府、议会和法院严格地三权分立体制;而且美国的联邦体制还进一步限制了中央政府的权力。而在议会制下,由于政府和议会都主要由执政党控制,通过政党纪律,政党领袖(即政府最高领导)不仅本身可以在议会投票,还可以控制同党议员的投票,所以除了司法相对独立之外,多数议会制国家其实没有严格意义的三权分立。

所以,正是由于美国的制度设计中贯穿了小政府的理念,对其领导力加设了三权分立的牵制和平衡(check and balance),以及联邦制的地方对中央的分权等具体架构,这样直接导致了美国两党制之下,领导力量在内政事务上的自我控制力会非常强。

不过特别需要强调的是,美国领导力量的强制度自控力更多是对内的,在涉及外交、军事、移民等对外事务和关系中,各方的制衡虽然仍然存在,但是其自我控制力相比之下要小很多。这也是为什么,我们看到美国在二战后在世界上可以长期指手画脚,肆无忌惮地充当世界警察,追求所谓“美国治下的和平”(Pax Americana)。

第二,与美国和其他西方发达国家相比,中国的政党体制下的法治建设,仍然处在发展过程中。

从历史上来看,党的领导作用,之前不管是以党代政,党政分开,还是党政分工,这里的“政”其实都包括了国家的立法、行政和司法等具体执行权力,因此其实都有党直接从事国家的立法、行政和司法的意思。所以,中国的政党体制在以前确实一直都有党政不分的困扰。

党的十九大重新确认了党的领导原则,按照有些学者的说法是确立了“以党领政”的方式,实际上就是党保留了决策的权力,把执行的权力下放给各个部门。具体来说就是把党作为领导者,只行使决策和决定的权力,而把具体的执行工作,包括国家的立法、行政和司法等工作则由各个部门来分工合作。这样,党作为领导者的地位法理化、制度化和规范化之后,不仅有利于理顺党政关系,同时也是对自己领导力的一种自我约束和控制。

从某种意义上说,中国政党体制的例外论(Exceptionalism),是因为中国可能是世界上唯一的一个实行“三院制”的国家。在中国的体制架构下,党是领导者,所以党的全国代表大会和各级党代会、党委实质上构成的是“领导院”,对国家和地方的立法、行政和司法都有领导权。全国人大和各级人大作为中国的权力机构,是中国的“人民院”,具体决定国家和地方的立法,行政和司法部门也要向人大汇报,是全体人民行使国家权力的机关。全国政协和各级政协是中国的资政机构,是中国的“资政院”,负责为党和人大提供意见和建议。

因此,在中国“三院制”的体制架构中,人大作为拥有中国最高立法权、决定权、任免权和监督权的机构,政协作为政治协商、民主监督和参政议政的机构,本身在体制上就对党的领导有监督和约束作用。当然,我们如何在中国的体制架构之下,通过党的领导和法治建设来更好地实现以法治权,无疑仍然任重道远。

第三,中国现行制度的发展,使得我们对领导权力的自控力在不断加强。

全国人大和各级人大作为中国的监督机关,本来就负责对党的领导进行监督。从新设的国家监察委来说,其是独立的,并且和国务院、法院、检察院平行,由全国人大产生并对全国人大负责。这也意味着,监察委对全国的所有党政人员,都有监督和监察的权力。

这些都可以说明,现行的制度架构设计都在强化人民监督的力量,避免权力产生的腐化和腐败;也可以说明中国社会整体上对领导权力的自控力正在变强。

事实上,从世界各国和各地区的发展经验来看,腐败现象在社会发生转型、经济迅速发展的时期最容易盛行。按照亨廷顿的观点,在这个时候,如果一个国家的政党(执政力量)越弱小、越不被社会所承认,腐化的可能性就越大,也就是所谓“党派组织的弱点就是腐化的机会”。只有执政力量(包括政治组织)发展了,才能超越个人、家庭、集团或宗族等社会小圈子的利益,减少腐化的机会。

新加坡、中国香港地区在上世纪六七十年代也曾经有非常普遍的腐败现象,执政主体通过强化法治、清肃管理队伍、维护政治稳定、完善公众监督等具体措施,严惩腐败,就成功地走出了腐败高发期。

当然,对中国来说,如何更好地落实人民对党和国家权力机关的监督,保证国家的长治久安,还是社会主义法治的重要长期课题。监督不到位,无疑会使腐败等社会问题越来越严重,对领导力量的约束也就成了一句空话。

幸运的是,随着技术的发展,当下人民监督的渠道已经越来越多,成本越来越低,方式也越来越多样化。有时候,一张照片、一段录音或视频、一条短信等等就能够举报和揭露某个问题,启动国家权力机关对此的调查和问责程序。所以,只要我们能够在制度上切实落实人民的监督,就能够体现社会主义法治的高效率和高效益。

三、小结

早在上世纪六十年代,李普曼就意识到,“我们这个时代的核心话题,就是西方国家和亚洲人民要如何找到可容忍的共存基础。”(The central drama of our age is how the Western nations and the Asian peoples are to find a tolerable basis of co-existence.)

西方人的解决思路之一是要找到东西方的普世价值。按照亨廷顿的说法,“强大的社会是普世性的,落后的社会才各有各的问题(Powerful societies are universalistic, weak societies are particularistic)。”

亚洲金融危机之前,日本、亚洲四小龙、甚至包括泰国、马来西亚等都一时成绩骄人、光芒四射,新加坡和马来西亚的很多政治家和学者也曾经畅谈亚洲价值观。在他们看来,基于儒家传统的重视集体主义(但也认可个人发展),尊重领导权威,勤奋和有纪律,家庭观念强,强调和谐一致而不是对抗冲突等等,正是东亚各国和地区可以迅速经济崛起的共同原因。1996年,马来西亚总理马哈蒂尔甚至曾对当时的欧洲领导人说过:“欧洲价值只是欧洲价值,亚洲价值才是普世价值。”

但是这里的问题在于,西方(欧洲、美国)过去在推广其所谓普世价值的时候,是建立在其更有能力“有组织使用暴力”的血腥征服史基础上的,广大受到创伤的非西方国家和社会来说,本来对这些西方价值观就很难有多少认同和信任。从这个角度来说,东方(亚洲)注定不可能走同样的道路去推广东方的“普世价值”。

而且,不管是东方还是西方,只要推广各自主张的普世价值,就必定会要党同伐异,试图通过夸大自身价值体系与价值观的普适性,来损害甚至消解建立在与他们不一样的文化、传统和价值基础上的其他国家和文明的社会制度。最后,为了实现各自的自身利益与国家利益的最大化,不同国家和文明之间甚至就会走入“文明冲突”的陷阱。

所以,如果我们要走出“文明冲突”的陷阱,我们首先就要放弃任何建立和推广任何普世文明的想法。每个国家和社会都有权利捍卫自己的价值观和生活方式,来建立自己特色的文明。未来的世界,应当是多元文明的世界。

在这个意义上,主张“文明发展论”,就是支持每个国家和社会都应当寻找适合自己的发展模式,从价值观实践、生产力、民族文化和国家治理等四个方向发力,扩大各自国家的“意识形态”、“财富创造”、“民族国家”和“贤明体制”的文明发展基础。与此同时,每个国家和社会都应当把各自的“领导力量”导入正轨,来提高各自的价值观实践、生产力、民族文化和国家治理水平,从而实现各自文明总量的提升。在此之上,我们可以“逐步超越意识形态和社会制度差异,从相互封闭到开放包容,从猜忌隔阂到日益增多的互信认同,越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体”。

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作者
翁鸣江

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律师、法治工作者
责任编辑
陈轩甫

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