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夏日:农村集体经济发展关键靠“集体”,“产权”重要但仍需改进

2019-08-23 17:00:37

【文/ 观察者网专栏作者 夏日】

中央一直将“三农问题”视作全党工作的重中之重。在发展农村经济上,近年来,党和政府也多次采取新的措施。其中,农村产权制度改革就是一个重要环节。

2016年12月,《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》发布,该文件指出:要探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益,调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性。之后,从中央到地方各级政府都开始积极落实这一任务。

到今年年初,中央又发布了今年一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》,再次强调要全面深化农村改革,激发乡村发展活力,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,深入推进农村集体产权制度改革,完善农业支持保护制度,加快构建新型农业补贴政策体系。

中国农村。图自:视觉中国

不过,农村集体产权制度改革将近三年,农村集体产权制度改革究竟取得哪些成效?又是否激活了农村集体经济的发展呢?

在本文中,笔者将会根据自己的亲身调研对这两个问题进行回应与讨论。笔者将会指出:农村集体产权制度改革的成效尚有待商榷。

(一)P县农村集体产权制度改革实践及其成效

P县是A省农村集体产权制度改革的4个试点地区之一,全县围绕实现农村集体经济组织“实体化”、农村集体资产“股份化”、农村集体资产经营“市场化”要求,推进农村集体产权制度改革工作。

根据《P县农村集体产权制度改革激活经济活力》一文的介绍,其工作重点主要分为三个方面:

一是准确界定成员身份,集体经济组织成员总人数22.9万元;

二是全面开展清产核资。全县共清查登记集体山场和水面3.2万亩、房产15.1万平方米,全县量化资产1.07亿元、23.4万股;

三是规范产权交易行为,组建农林产权交易场所,成立县农村产权流转交易监督管理委员会等。

贵州农村“深化农村集体产权制度改革”公告。图自:视觉中国

从其工作成效看:

一是股份经济和经济合作社的数量提升。全县成立村级股份经济或经济合作社74家,拥有省级以上农业产业化龙头企业7家、产业联合体5家、龙头企业“甲级队”2家,盛典休闲生态园稻虾生态种养基地被评为“国家级稻渔综合种养示范基地”;

二是共享经济发展成果效果显著。全县共有6个村实现分红,平均每个村分红近15万元。

三是规范了新的集体经济组织与村委会关系。主要措施是推行事务分离、账务分设。

改革工作虽取得实际性成绩,但仔细分析,便发觉成绩有限:

首先反映在工作重点上,农村集体产权制度改革将其重点集中于程序性措施,也就是填写各类表格文件。这对于调动村民发展经济的积极性与主体性,促进农村集体经济的发展,收效甚微。因此很容易陷入形式主义的逻辑链条中,是一种完成任务式的消极方式。

农村产权制度改革的根本目的在于发展农村集体经济,而不是改进产权制度本身。集体产权制度本应服务于农村集体经济发展。

农村产权制度改革至今已实施2年多,但其在P县的发展规模却极其有限,与整个P县的农村规模而言,更是微不足道。可见政府对于这项工作的推进并不很顺利。

从成果共享而言,按照一村3000人计算,每人通过产权制度改革而获得的额外收入也微乎其微。相比起农民家庭收入,分红收入对于老百姓而言无所谓。正如干部所言:对于分红,老百姓不关心,不指望,又何谈提升村民的获得感呢?

至于政经分离,至今也只是流于表面的形式变化而已。“一套班子、两本账、三块牌”,“政经分离”不仅换汤不换药,而且不具有现实性。

农村集体产权制度改革,目的在于激活农村集体经济发展,但是实践证明:除了具体措施和工作成效的有限性外,农村集体经济发展本身也相当有限。改革推进更多的是程序性工作,而缺乏实质性的有效措施。其成效甚小的原因根本上在于它不符合农村发展的客观实际,不仅村干部不同意,村民也无感觉,因此必然走向形式主义。

(二)村干部不欢迎,村民无感觉

依据某些人的认知,农村产权制度改革,作为试点工程,本应受到自村干部到村民的大力支持,因为这意味着大量项目资金的下乡。然而调研的现实表明:村镇干部、村民对于此次改革普遍没有积极性,他们认为这一改革极有可能流于形式主义,对于真正提升农村经济无实际效果。

以P县C镇为例:

该镇曾采取大量措施推动集体产权制度改革。他们不仅有前期的培训与宣传,制定了周密方案,如《实施方案》、《成员确定方案》、《清产核资方案》,后期也开展了许多实际入户工作,如摸清家底、资产资源资金登记、身份确认、股权量化等。

按照干部的说法:前期工作往往务虚,最终真正头痛的还是实际谋划经济项目。

广西农村发展蔬菜大棚集体经济。图自:视觉中国

“巧妇难为无米之炊”,村集体几乎没有财产,如何发展集体经济?

“县财政每年安排2000万元专项资金,扶持农村集体经济发展,并对探索股权化的混合所有制发展项目予以重点扶持,每个村100万元,在符合政策要求、不改变资金使用性质和用途的前提下,量化为村集体资金,通过入股经营主体等方式,获得股份收益。”

然而村集体并没有任何动力去承接庞大的项目资金,村干部普遍觉得这是一个烫手山芋,不愿意接也不敢接,甚至“顶”回去。

据村干部说:县给我村100万,但我不要。100万,要了怎么用?搞砸了怎么办?即使每年获得收入5万元收入,平均分红给百姓,百姓也不说好。可见,村干部是极其不愿意接手扶持资金。

对于村干部而言,主要是三个问题:

一是如何使用这项资金。这项资金只能入股,而不能村集体经营;

二是存在问责风险。某书记说,“项目不可行,不可持续性,无发展原动力,资金不能回笼会被问责。扶持资金和帮扶资金不要,怕担风险;能不能搞,不能搞就不干。”集体经济如若发展失败,村两委要被问责;

三是分红共享发展成果,群众并没有提升获得感。

此外,在如今资金审计严格的背景下,多一事不如少一事。

从群众层面讲,村庄集体经济发展与自身关系并不大,而且相比务工收入,分红所得可忽略不计。因此在村干部行政压力增大的同时,群众的参与度却非常低。

背负着自上而下的行政压力,村干部对产权改革疲于应付:

一是保证各方面的材料的齐全完备;

二是集体经济组织与村两委是“一套班子、两本账、三块牌”;而村民则采取漠不关心的态度,并没有获得感。

总之,农村集体产权制度改革流于形式,而更加关键的发展农村集体经济,提升群众的获得感、政经分离等目标却始终未能实现。

(三)C镇农村集体产权制度改革形式化的原因

发展农村集体产权制度,不仅需要制度设计,更需要符合客观实际。没有集体财产,很难凭空发展,即使有外部资源的输入也是无济于事。

在C镇,为什么通过农村集体产权制度改革,难以实现农村集体经济发展呢?

主要有三点原因:

一是农村资源不足;

二是农村可用人才不足;

三是农村市场发展欠缺。

在干部与群众的眼里,如果不解决上述三点,发展农村集体经济就是“天方夜谭”。

农村人才流失现象仍值得关注。图自:视觉中国

首先,发展农村集体经济要有资源。

乡镇农村的资源普遍有限,“90%是空壳村,无资产就没有收入”。80年代后,随着家庭联产承包责任制的实施,不仅是田分到户,村社的集体财产也都被分到村民组或个人。在这一情况下,村集体的剩余资产极其有限的,如C镇一个村,属于丘陵区,村社集体没有山林,“以前都分到村民组或村民,产权上分割了”;村社集体也没有耕地,“也没有一分耕地,都是老百姓的”;村里唯一有的就是269亩水塘。

按照农村集体经济收入超过5万元就视作达标来计算,在C镇13个村中,只有2个村每年都能够达标;还有5个村集体经济每年收入2—5万元;其他6个村收入则十分有限。即使有上级的专项资金,普通村镇实现集体经济发展水平可持续达标也成问题,“不符合市场经济规律,违背上级发展初衷。依赖外来资产,解决不了根本问题。”

其次,发展农村集体经济需要可用人才。然而现实的情况是,各村庄精英大量外流导致乡村发展失去了人才支撑。村庄现有的精英主要是村干部和种植大户。对于村干部而言,他们并不能承担直接发展农村集体经济的重任,一是政策上不允许,二是他们也没有管理的经验,缺乏经营头脑;对于种植大户而言,依靠农业实现高收益,也不太现实。

最后,发展集体经济更需要市场支撑。如果缺乏有效的市场支撑,即使农村集体经济得到发展,往往这种发展也是不可持续的。C镇过去的经验就已证明,“以前村办企业,村村都有,一哄而上”,但是终仍难以避免走向衰败的结局。因此发展农村集体经济,对于C镇而言不符合市场经济规律,是开历史的倒车。没有有效市场作为支撑的农村集体经济发展只能是昙花一现。

C镇实施农村集体产权制度改革,可以说并不具备条件,这也决定了其改革最终不可能成功。既不符合C镇的历史基础,也不符合当下的现实条件结果只能止步于形式主义。

(四)农村集体产权制度改革的谬误

农村集体产权制度改革之所以会走向形式主义,主要是因为决策者在规划实施前后有两个认识上的错误:

第一,是忽视基层的客观实际。基层的客观实际才是一切理论与政策的出发点。

从村庄的历史看,原有村庄的集体经济发展“昙花一现”,原因是其不符合社会主义市场经济的客观实际;

从村庄的现实看,农村集体经济发展,必须立足于村社集体本身的客观条件,如资源、人才和市场等。在工业化的背景下,当前农村人财物大量流出,这致使农村发展集体经济并不具备历史基础与客观条件。

忽视村庄的历史,以及决策往往由上头自己“拍脑袋”的现实情况,即使输入大量资源,农村改革仍旧浮于表面,工作成效有限,并且容易陷入“村干部不欢迎,村民无感觉”的尴尬境地。一旦脱离实际,空有改革理念,改革本身就失去了生命力。制定的政策也犹如浮在空中的蒲公英,无法落地生根发芽。

这个以产权为中心的改革,是一厢情愿的做法,不符合客观实际。农村集体经济改革,要以集体为核心,结合广大农村的实际,充分调动的农民的积极性,因地制宜,逐步分类地实现农村集体经济发展,而不是依靠理念先行的策略。

中国农村。图自:视觉中国

第二,是政策制定的私有化逻辑。

“集体产权+市场化”的改革思路,从表面看,似乎能够发展壮大农村集体经济,提升群众的获得感,但实践表明:农村集体经济发展陷入形式主义逻辑,群众的获得感也只是宣传性话语。

其根源在于政策制定的私有化逻辑,主要体现在两个层面:

一是通过确定产权,使其归属清晰,权责明确,经过市场,实现产权的交易与流动,从而赋予农民更多财产权利,实现农村集体经济的发展;

二是私有化产权后,集体经济发展的成果,以个人的形式进行分红。

在政策实施过程中:

一方面,这会导致形式主义,镇村干部的基本工作主要在于填写各种资料与表格,关键性的发展农村集体经济却是一句空话;

另一方面,即使集体经济发展起来,如果仅仅是采取平分主义的分红方式,群众采取无所谓的态度,也无法增强群众对村社的集体认同感,同时分散村社集体资源,消解村社集体集中力量办大事的优势,不利于充分调动群众的积极性,不利于推动村社集体的建设与发展。

此外,土地的市场化交易与流动,

一方面,使土地的财产性凸显和私有地权意识出现,私有者很可能成为食利阶层,阻碍土地的动态调整,不利于土地的规模经营,土地细碎化无法解决;

另一方面削弱土地维持社会稳定的功能,消解了它保障村民基本生活的作用,同时也不利于村社集体的现代化治理。实践证明,产权制度改革最终止步于形式主义,农村集体经济的发展成了空谈。

综上,这种以确定产权为核心的市场化逻辑,以及以分红为目的的平均主义,具有私有化的倾向。

从改革的思路与制度设计看,虽然这种市场化逻辑是自洽的,但是它并不接地气,违背了基层客观实际,既违背社会主义市场经济的,也不符合农村集体产权制度的宪法基础,因此就陷入了形式主义的逻辑。

实际上,农村集体经济的发展,关键并不在产权,而在于集体。以集体为基础的农村集体产权制度的改革既能最大程度发挥集体的优势,同时能够有效避免私有化的劣势,从而极大推动农村集体经济的发展,促进农村公共事业的进步,实现农村治理的现代化。

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

夏日

夏日

武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员

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来源:观察者网 | 责任编辑:陈思危
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