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姚洋:中国8万亿刺激没问题,但地方政府加杠杆需更谨慎

2020-05-29 07:38:39

【今年的政府工作报告中,提出了总额3.76万亿的中央财政赤字,再加上1万亿特别国债和3.75万亿的地方债,总支出规模超过8万亿。这样的刺激力度将对经济恢复起到什么样的效果?财政支出增量全部转移支付给地方,地方政府如何用好这笔钱?观察者网就此采访了北京大学国家发展研究院院长姚洋教授。】

通缩已经发生了,财政政策空间很大

观察者网:今年的政府工作报告没有设置GDP增速目标,但是提到了赤字规模比去年增加1万亿,再根据不低于3.6%的赤字率可以算出,今年名义GDP的增速预期不会超过5.4%,扣除通胀后的实际增速也就是3%左右。这个算法合适吗?您对今年GDP的预估大概是多少呢?

姚洋:我觉得这种算法意义不大,现在详细的政府预算还没有公开,没办法具体计算。但得今年确实是相对比较困难的一年,GDP实际增长率大概就是0~3%。

我们可以简单估算一下,一季度疫情挖了个大坑,GDP增速是-6.8%,对全年的贡献也就是-1.7%。二季度也有可能是零增长。所以如果要保证全年3%的增长,那么下半年要贡献4.7个百分点,意味着下半年的增长要达到9.4%。这是非常困难的。

观察者网:在GDP增长困难的情况下,有人担心中国正面临滞涨的危险,不应该推出太大的刺激政策。但也有观点认为,扣除猪肉等因素之后,中国实际面临的是通缩。您怎么看待今年的通胀?

姚洋:说滞涨是没有道理的,扣除猪肉、能源的因素,过去这一年已经是通缩,而且现在猪肉价格、能源价格还在往下走。所以现在还不需要担心通胀,如果有通胀,大家都高兴死了。如果能有3~5%的通胀,说明经济在快速恢复了。任何一个国家在衰退的时候,都巴不得有通胀。

现在要担心的是,通缩已经发生了,PPI已经是负的,CPI还是正值。但是如果能源价格也算进去,CPI会下降不少,猪肉价格也肯定会降。所以今年CPI能保住正值就不错了。

所以中国财政政策的空间还是很大的,这次报告提出的中央债和地方债加起来有8万亿,是一个很大的量。

全国猪肉批发均价自2月19日触及50.08元/公斤的阶段高点后,已连续3个月维持降势。(图:新华社)

我最大的担心,是地方政府再加杠杆

观察者网:李克强总理强调,今年中央财政支出的2万亿增量要全部转给地方,地方债也新增了1.6万亿。这是不是意味着,今年并没有中央层面的大规模投资,而是把主动权交给了地方?

姚洋:如果仔细读李克强总理的报告,其实中央新增的2万亿资金,首要任务还是保就业、保民生、保经济主体,最后才是投资。这2万亿实际上是一个社会保障作用,不是让你去搞投资刺激的。当然社会保障也是总支出的一部分,也是可以拉动经济的。所以我觉得中央这一次还是比较谨慎,中央层面不会大规模刺激,只有6000亿拿来做投资,是比较少的,主要还是保障民生。

观察者网:但是资金全部转移支付给地方之后,地方政府会不会重新走上靠投资来拉动经济的老路,导致资金流向房地产等领域?

姚洋:我觉得这种可能性是很大的。 去年地方专项债规模是2.15万亿,今年增加1.6万亿,总额接近4万亿。虽然是专项债,有一部分是指定用途的,但其实很大一部分都是投向基建。地方政府拿到这么多的钱,肯定就会甩开膀子去干。

而且我最大的担心,倒不是怕他们拿这笔钱去投资,更多的是他们再用国债去撬动市场上更多的钱。2008年的4万亿、2016年的经济刺激,都造成了这样的结果。地方政府拿到的钱,其实还是不够用,前段时间各地披露的基建投资计划,13个省加起来就达到了30万亿,可是专项债只有不到4万亿,远远不够,怎么办?他们就会到市场上去筹。

这又会造成新一轮的加杠杆,一方面导致地方政府背上庞大的商业性债务,另一方面,一些企业也会被拖累。地方政府把工程外包给他们,承诺说我们有钱,但是暂时拿不出,都是企业先垫付,时间一长很多企业就被拖垮了。我们A股市场上有些企业就是这样倒掉的,环保企业几乎全军覆没了。16年那一波刺激之后,到17年底暴露出了问题,就开始收紧融资政策,18年一刀切下去,受害的都是那些给政府做工程的企业。

如果还是回到这种boom-bust(繁荣-萧条)周期,是解决不了问题的。中央既想让地方政府刺激,想让他干活,又不想让他发太多的债。地方政府也想干活,可是钱又不够,就只好到市场上去筹措,这样就造成了一个恶性循环。每次到了经济下行的时候,又得走回老路去,新的刺激一来,去杠杆的事就被完全抛在脑后了,好像根本没发生过。

更好的办法是,你如果想刺激,就把政府债发足了,无论是地方性政府债还是中央国债。然后告诉地方政府,有多少钱干多少活,发8万亿债务就干8万亿的活,把地方政府去市场上融资的后门彻底关掉。

你做基础设施投资没有问题,但是目前的借债方式有问题。地方政府去借一大堆商业性债务,是永远还不掉的。比如地方政府通过城投公司发的城投债,利率是7%-8%,可是国债的利率才3%。商业性债务是不划算的,而且会扰乱整个金融市场,金融市场上的钱全流到政府项目上去了。

观察者网:现在中国的赤字率是3.6%,相比于美国或者欧洲国家来说是很低的水平了。是不是可以把赤字率进一步提高,来满足地方上花钱的需求?多大的债务规模是合理的?

姚洋:如果地方政府还是用现在的思路去投资基础设施,钱是永远不够的。比如说北京经常在修马路,修人行道,过一段时间就重铺一遍。这样你给他多少钱,他都是能花光的。

关键的问题是,我们地方政府花钱是没有纪律的。要想约束他们,就要发挥地方人大的作用。对政府的预算,地方人大不能只是每年开会时简单看一眼。而且人大审议的预算还是不完整的,地方政府去融资平台借的钱,不属于公共财政,属于国有企业行为,根本就不给人大审议,但实际上这些债务也是地方政府负担的,最后还是要地方政府还。

这件事情必须严肃起来,地方政府融资平台必须纳入人代会的管辖,让地方政府对地方人大负责。我相信,把这些负债摆在我们的人大代表面前,人大代表会有一个比较理性的判断。而且我们应该大大加强地方人大的力量,地方人大要有专门的委员会,来审核政府预算。委员会每年都要给人大提交一份报告,对政府的投资项目给出独立意见,然后让人大全体代表来审议。必须得做到这一步,才能打破恶性循环。

今年初各地披露的重大项目投资计划,13省总额已达30万亿(图:新华社)

对于外来打工者,大城市必须承担救助责任

观察者网:根据已经公布的数据,我们3月份的调查失业率是5.9%,4月份是6%,而全年的调查失业率目标也是6%,这是否意味着,下半年的就业情况还是很难有明显的改善?

姚洋:对,总理报告说要新增900万就业,但是我们大学应届毕业生就870万了,所以接下来也只是基本能吸纳大学生的就业。除了应届生之外的部分,就只能保证不再恶化,不会在4月份的基础上再增加了。全年保6%是可以实现的,但是难度也很大。

观察者网:6%的失业率,对于民生的影响有多大?是否需要对失业人口进行更多的现金或消费券救助?政府工作报告并没有提出很具体的民生保障资金规模?

姚洋:城镇里失业的人,是可以领取失业保险的。虽然是很低的收入,但总归过得下去,政府再适当补助一些也是可以的。更重要的问题是农村户籍的失业者。总理在报告里提出,参保不足1年的农民工等失业人员,都可以在工作地领取失业保险。但这也仅仅是原则性的,很多企业的社会保障还是比较乱,有些农民工未必参保。

中央没有提出一个很具体的数字,实际上等于是把这个事交给地方去做了。具体落实的时候,决定权是在地方手里。但是既然这钱是中央财政出的,中央还是应该规定一个支出比例,大体上的多大比例是用于保障民生的,否则地方可能又把钱挪到投资上面去了。

观察者网:现在发达国家都在大规模放水,国内学者也在讨论赤字货币化之类的撒钱手段,但是中国释放出的财政和金融刺激力度,都是略低于市场预期的。这是否体现了对过去刺激政策的反思?中国能够走出一条应对危机的不同道路吗?

姚洋:我们国家在中央政府负债这方面,还是相当谨慎,这是一以贯之的。今年的发债规模,在去年的基础上增加了3.6万亿,总共也就是8万多亿,将近9万亿,其实也不小了。从救助的角度来说,我觉得是差不多够用了。

更重要的问题还是怎么用,怎么把消费给刺激上去。恢复经济得抓住关键点,这一次经济下行,很明显是因为缺需求,特别是缺消费。这跟以前不一样。过去的经济下行,其实消费不会下降,反而还是增长的,缺的主要是投资。但今年是投资也缺,消费也缺。在这种情况下,千万不能只搞投资,忘记了消费。

而且刺激消费是一举两得的,因为想刺激消费就得给老百姓发钱,这样既救助了那些收入比较低的老百姓,又拉动了经济,实际上见效是非常直接的,比投资要直接多了。

观察者网:有些观点认为,中国人的储蓄率还是比较高的,不像美国那样基本上都是月光,所以投资恢复了,消费自然也能恢复?

姚洋:我们不能只看总体的储蓄率,还要看资产分配状况。我们的储蓄主要是由收入最高的20%人群创造的。全国最大的1000个储户,存款占到居民储蓄总量的1/3。处于收入分配底端40%的人,实际上是没有多少储蓄的。收入最低的20%人口几乎没有一分钱储蓄,最低的10%人口是靠借债生活,他们的净资产是负的。10%就是1亿多人,是很大的数字。受疫情影响最大的就是这部分人。

当然,这10%里面主要是老人多一些,他们不完全依赖自己的收入。但里面也有打工的年轻人,他们基本上是没有储蓄的,都是月光族。现在他们丢掉了工作,生计怎么办?

我觉得是可以有一些救助政策的,而且各个地方可以不一样。比如说深圳的生活成本,和西安的生活成本肯定是不一样的,在深圳,每个月可能需要1000块钱的基本支出,西安可能600块钱就够了。对于失业的农民工,补贴2~3个月的生活费应该是必要的。

但是要有一个原则,这些失业人口应该由他们的工作所在地承担救助责任,比如说去年我在深圳打工,现在工厂把我裁掉了,深圳就应该给我一个救助。

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姚洋

北京大学国家发展研究院院长

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来源:观察者网 | 责任编辑:张广凯
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