姚洋:现在是不是治理地方债的最好时机?

来源:观察者网

2023-10-27 07:47

姚洋

姚洋作者

北京大学国家发展研究院院长

10月24日,十四届人大六次会议表决通过全国人大常委会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议,中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元,增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。

同时,全国人大常委会继续授权国务院提前下达部分新增地方债务限额,期限仍为5年,意味着2024-2028年的新增债务限额可以像过去一样提前到上一年四季度发下达。由于2023年地方政府新增债券规模为4.52万亿元(一般债券7200亿元,专项债券3.8万亿元),今年底可以提前下达2024年新增地方债务限额最高可达2.71万亿元。

这一政策无疑为中国经济恢复注入一剂强心剂,引发社会高度关注与讨论。3.7亿,是为了冲刺第四季度经济增速,还是主要为缓解地方政府财政压力?而专项债下达地方政府后,该怎么用,用在哪里,能否真正解地方政府的“渴”?

针对本次中央财政重磅政策,观察者网采访了北京大学国家发展研究院院长姚洋教授。

观察者网:姚老师,您好。10月24日,最受国内各界关注的消息是,中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元,增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。这一消息引发了极大的关注和讨论,在这个时间点拿出这些政策,希望达到什么目的,发放至地方的国债能在哪些方面发力?

姚洋:就现在掌握的信息来看,具体怎么用、用在哪还不是很确定,只能根据官方对外正式公布的信息中包含哪些方面的用途,那这些应该就是最主要的。

中央政府发放1万亿国债的目的,还是要结合我们当前所处的经济情况来分析,特别是地方政府财政状况。过去三年,地方政府在防疫上花了很多钱,根据清华大学经济管理学院院长白重恩老师的估算,地方政府斥资4万亿左右用于疫情,导致它们现在资金不足,所以这段时间我们听到很多地方政府财政紧张的报道。

在这种情况下中央决定增发国债是恰逢其时,有利于补充地方政府的财政赤字,特别是缓解投资需求上的财政紧张。

观察者网:24日您在联合早报上发表了一篇文章,其中的一个观点是希望中央能增发4-5万亿的特别国债。这个时间点很巧,我们现在看到中央确实推出1万亿国债,但不知道这个数量能够达到什么的效果?之后是否可以预期还会再有所追加?

姚洋:未来是否会追加,现在还不好说。就我自己根据目前经济状况的判断,如果地方政府的财政真如白重恩老师所估算的那样,过去三年累计了如此巨大的赤字,那么1万亿显然是不够的。所以,期望中央政府能够允许地方政府发更多国债。

我们的地方债确实是个问题,特别是地方政府的商业性债务,这是老大难了,所以一定要治理,中央的方向也是对的。但现在的问题是,在地方政府如此困难的情况下,是不是治理地方债的最好时机?我觉得这一点值得好好探讨。

大概从去年年底开始,我们治理地方债的方式就是把水龙头关紧一点,但在当时的背景条件下,显然使得地方政府出现了财政紧缩,从某种程度上来说是存在政策失误的。

我个人认为,由于刚走出疫情,整体经济扩张还缺乏真正动力,地方政府在我们国家的经济里面又占了特别大的比重,它一旦表现收缩,那么整个经济就会跟着收缩。

从今年7月召开的政治局会议之后,中央已经意识到了这个问题,所以开始着手调整,比如出台1.5万亿的地方政府化债方案,这对于缓解地方政府的债务压力是有帮助的;到10月底,再推出1万亿国债,以进一步缓解地方财政压力。

但是想让地方政府真正缓过来,我觉得至少到明年年初,应该把明年的专项债提前发放,而且明年专项债的规模要再大一些。中央应该明确表示,有一些专项债就是用来救助地方政府的日常开销的。

仔细看这次1万亿国债的用途,主要还是针对投资,对于地方政府财政赤字的实质解决不大。我此前也呼吁,我们还是应正面关注地方政府的财政赤字问题,如果这么大的赤财政赤字问题不解决,那么整个社会经济都是收缩式的。

我原本的期待就是到明年年初的时候,能把明年的国债提前发放就行。那么,这次十四届人大六次会议传达的积极信号是,除了1万亿国债外,将2023年四季度有望提前下达的专项债限额再次提升至60%,即2.7万亿(一般债0.43亿元、专项债2.28万亿元),这是时隔两年后再次将提前发放额度提到这个水平。

观察者网:确实是“双管齐下”,关于1万亿国债的用途,重点提了八大方面,集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。作为专项债,这些资金有规定的使用项目或渠道,是不是真正能解地方政府财政上的“渴”?

姚洋:这也是我比较担心的。当然,现在去看文件内容,说的有点模糊,比如这个“灾”是否涵盖新冠疫情支出的那些钱,因为这里面有部分是欠了企业的钱或欠发的工资,但这些是否包含在内,暂时也不清楚;如果包含在内,当然是好的;但如果要先进行水利建设方面的投资,对地方缓解财政困难起不到太大作用,所以之后要看发放下去后各地的具体实际用途。

坦白说,在地方政府财政很困难的情况下,想让它再扩大投资,难度很大。我们都知道专项债一般只能负担项目支出的一部分,几乎不可能把整个工程的款项都覆盖掉。历史的数据就是如此,所以地方政府要么用自有资金来补充一部分,但目前肯定不可能,要么问银行借,但银行借贷得要资产抵押,没有资产也借不成;最后怎么办,只能去市场上公开发债。然而,后面这两项恰恰是地方政府扩大商业性债务,这样一来又和我们当下治理地方商业性债务的议程又冲突了。于是问题来了,这头放了,商业性债务那一头是不是也要放?

所以与其这样矛盾,还不如直接明确告诉地方政府,这笔特别国债就是用来弥补你过去三年的财政赤字,不用再去另外扩大商业性债务了。因为这些国债就是明债;一次性多发一些,实质解决地方政府困难,让他们轻装上阵,然后再拿出办法去治理它过去存在的那些老大难问题。我的一个总体想法是,既然我们提出政策去解决一件事,就应该到位,不能做一半从而引起其他问题。

观察者网:您前面也提前了这次还包括了提前下达的2.7万亿新增地方债,这对地方政府的财政流动性是否有较大缓解?这次总共3.7万亿规模,大部分放在四季度,这对今年最后一个季度的经济会产生什么影响?当然,反过来说这是不是意味着我们还是要在四季度冲刺一下,以确保实现年度经济目标呢?

姚洋:我觉得能把明年的2.7万亿地方债提前下发,这是一个非常好的举措,显然对缓解目前地方政府的财政压力会有很大作用。有人可能会认为,四季度一下子来那么大的财政刺激力度,是为了冲击今年的增长目标,但我觉得真正的目的不在这里。因为今年要达到5%的GDP增长目标,是比较容易的,所以最大的目的,还是为了缓解地方政府的财政压力。

但这也不是说前面提到的这些问题就不存在了。因为专项债主要是搞基建,所以还是绕不开这两个问题,第一,地方政府的财政压力在多大程度上可以缓解,政府有赤字,如果为了搞项目,把绝大多数的钱用于项目支出后,就难以维持日常开支;这次2.7万亿地方债里面有一部分是直接给地方政府的一般性支出,能起到一些作用,但仍旧不足。

第二,发了专项债是要搞项目的,但实际上地方政府的资金是不够的,于是又回到前面提到的两难问题上。所以,我们还需要一些政策的配合,在地方政府的商业性债务方面是不是也可以放开一些,否则给了额度给了钱,地方政府也没办法花出去。

观察者网:既然提到了地方债务,这段时间来国内讨论不少,有一个感觉是,疫情期间我们讨论地方债务,主要还是围绕债务规模太大会影响投资建设经济发展,但现在看来似乎问题的重点是有些地方政府的一些公共财政开支都无法覆盖,更不用说建设问题。目前关于地方债务的讨论很多,但实际举措好像并不多,应该需要一些什么样的共识和手段?

姚洋:这个问题就在于我们的化债时机不对,现在地方政府非常困难的时候,如果去搞化债,那地方政府更没办法运转下去了。如果要做,一定要先让地方政府的日常开支正常化起来,然后再去谈化债,再去谈扩张性投资性的财政刺激,否则地方政府没法操作的。

当然,少数发达地区的财政赤字比较低,可能有这个空间去做,但如果说某个地方是没有这个能力去投资建设的,它可能拿到那些钱,也啥都干不了,除非再去欠企业的一屁股债,这种做法从某种意义上是忽悠企业,对企业说我有钱你来干,但干完了付不出人家的工程款,于是导致不良循环。

我们要正视地方政府的赤字问题,不把这个问题解决了,地方政府很难放开手脚做事。而且这里面有很多实际上都是欠的社会的钱,地方政府还不上欠款,社会资金也很紧张,大家都在收缩。我觉得我们一直没有解决短期经济问题和长期结构调整之间的关系,用极短期的办法来解决长期的问题恐怕是行不通的。

债务多了,把水龙头关紧一些,让地方政府把问题解决,其实是不可能的。还是要在短期内让地方政府保持运转,然后想一个长远的办法来逐步解决长期问题,长期问题要有长期的办法,不能用短期的办法。

观察者网:那么关于解决长期积累下来的地方债问题,您有些什么建议或想法吗?这里面会涉及到中央和地方之间的财权与事权的关系,之前财政部的态度是“自家的孩子自家抱”,其实是释放了中央不会兜底的信号。但现在看来,事情的解决恐怕没这么容易。最近,像内蒙古等地发行特殊再融资债券,个别地方的公开发声其实也有向中央求救的意思,不知您怎么看央地这组关系?

姚洋:从去年下半年开始,财政部就明确表态中央不会管地方债务,接着开始收紧水龙头,这样一来地方政府连运转都有些困难,于是又开始往相反方向走。首先是1.5万亿的特殊化债方案,事实上就是让地方政府发行长期国债来置换短期债务,把短期的商业性债务先还了,主要是要还欠企业的款项;其次,这次拿出1万亿特别国债,其实中央最后还是伸出援手了。

我个人认为,与其这样,还不如一开始就把这个问题想彻底了;说白了中央也不需要负责任,发行这些专项债都是地方要还的,只不过是用地方的财政要中央批准而已,跟中央财政本身没太大关系。

观察者网:姚老师,关于具体解决路径或大方向,您能否稍作展开?

姚洋:关于地方债务问题的成因比较复杂,各地具体情况也有所不一,有发展需要、有财政压力等等因素,而且考虑到我们国家的体制运转方式,有些因素不仅仅是经济问题,而是政治经济学问题。这里不一一赘述。

针对这一轮地方债的解决办法,我觉得可以分三步走,第一步是前面反复提到的对地方政府实施财政救助,第二步是化解地方政府债务存量,第三步是防止新的债务产生。

关于第一步,目前1.5万亿的化债方案体量太小,无法解决地方政府的财政困难;期待中央能发行4万亿地方政府纾困专项债,让地方政府渡过难关。这看似和化债目标相矛盾,但是不得不为之的权宜之计。

第二步,鉴于过去的两轮化债情况,我认为需要一个全面的解决方案。目前的1.5万亿债务置换方案并非好办法,因为这会助长地方政府和金融机构的机会主义思想。债务报告较多的省份占便宜,获得的置换额度也更高。更糟糕的是,再次救助那些不负责任的金融机构。比如2014-2018年的债务置换让金融机构脱身,没有遭受任何损失,反而增加了它们的“信心”,形成“城投债信仰”。但问题是有些城市本来就不应该发债,也不应该向银行借钱,但金融机构仍然相信它们。

上世纪90年代末的一揽子化债方案非常严厉,基本上限制了地方政府的融资能力,并对银行进行整顿。那次银行系统承担了大部分明确的成本,坏账被打折卖给资产管理公司,资本金透支,不得不经历重组。地方政府承担隐性成本,主要是国企改革的成本。

所以,这一轮应该进行彻底的债务重组,确保所有的利益相关方都参与其中,不让任何人逃避责任,尤其是金融机构也需要承担相应的责任。

我们可以借鉴上世纪90年代第一轮化债的做法,让资产管理公司接管部分地方债务。可以对地方债务进行打包处理,类似于之前提出的PPP项目的REITs方案。当然,债务必须打折,而且在这个过程中可能要求地方政府提供一些优质资产,否则缺少底层资产,资产管理公司就没有动力接受债务。

这个方案的细节还需讨论,但方向是确定的:化债必须是一揽子方案,且所有利益相关方都需要承担一定损失。必须一揽子方案,是因为地方政府债务存量已经成为拖累其运作的巨大负担;必须让所有利益相关方承担损失,是因为这样才公平,而且可以增设必要的纪律。

第三步,过去我们在化债的同时看到新债继续产生,主要是因为中央和地方之间存在博弈,地方往往能模糊责任,并最终取得胜利,迫使中央政府让步。鉴于此,我有一个极致化的建议,即将所有国企的预算和决算纳入同级政府的预算和决算。

其实,大多数地方国企并不盈利,为什么地方政府还要办国企、包括融资平台呢?因为说白了这些国企就是地方政府的“白手套”。通过地方融资平台,地方政府的财政被金融化了。既然如此,就应该把这些企业纳入地方财政进行管理。

好处是,首先可以实现债务的公开透明,对地方政府形成压力,可以对各城各县进行债务评级,也容易对地方官员的债务表现进行评价,离职债务审计也有了强有力的抓手。其次,加强中央对地方的财政监督。过去20多年来,财政部对地方预算和决算的管理越来越规范,但对于预算外的地方商业实体还没有很好的管理。第三,发挥地方人大的作用。如果把这些债务纳入地方预算决算后,地方人大代表就有权利对其进行审议,从而形成监督。

另外,应该允许城投债违约,允许地方融资平台破产,让市场产生强烈的纪律约束感,投资者就不会盲目购买地方政府债务,银行也不能盲目向地方政府借贷。

观察者网:前面谈了债务问题,地方财政如何纾困,但接下来的问题是,对地方财政而言,除了输血渡过难关,还要考虑如何“生财”?在一般民众看来,过去地方政府通过土地出让、城投等融资平台举债融资,可以获得大量资金,但现在土拍市场、房地产市场的行情可以说降至冰点,而且大家也不希望今后还是走这条老路,那么对地方而言,未来有什么新办法来拓展财政来源,怎么让这条资金链健康流动起来?

姚洋:首先经济恢复了,税收就起来了,这应该是地方收入来源的大头。其实以前靠卖地来赚取收入本来就不正常,就是这20多年的时间,也差不多了,其他国家也基本如此,土地市场的高峰期过去了。但不是说没有土地可卖,有些城市还是有的,只是说不会再像过去那样火爆了。

另一个办法,从存量资产收税,也就是房地产税,这个事都说十几年了,但迟迟不能落地。一旦推出房地产税,地方政府可以有不少收入,当然这跟卖地没法比,但也是一个较大的财政来源。其实所谓的技术问题都不成问题,中国网络太发达了,唯一的问题可能就是利益集团的阻挠。

但是拖到现在,又碰上房地产下行压力大,在目前负增长的情况下更不太可能推出房地产税,到明年能把房地产市场的下跌势头止住就很不错了。

光靠经济自己去循环很难走出来,需要从政策角度解决问题(资料图,来自路透社)

观察者网:按照您分析的情况,现在是一环套一环,中间有一个地方不通,整体运转或循环就出问题了。比如房地产,大家都知道它是个巨大问题,房企公司有债务风险,同时要保交楼等等,种种前提加总,其实这些企业的资金流动性成问题的情况下,要保交楼也是难题。

姚洋:所以现在光靠经济自己去循环,是走不出来的,一定得从政策角度来解决这个问题。

第一个,如果我们的财政政策更加积极一些,且直面地方政府的财政赤字,发行专项债或特别国债,把地方政府的财政赤字给弥补了,相当于给社会注入巨量资金,经济就活了一大块。

第二个,保交楼的问题,其实很简单,放贷就可以了。银行放贷给房地产企业,让它首先把楼盖完,民众可以尽快拿到房子。现在不给房地产公司放贷,而是地方政府筹措资金去保交楼,这个逻辑恐怕有问题。而且,保交楼进度越慢,地方再放松政策鼓励大家买房,也不会有所成效。

所以只有一个办法就是银行开闸放贷,最后逼着这些企业就得卖现房,说不定这么一来还把过去争论了20多年的预售制给解决了。其实,绝大大多数房地产企业的老板还是想好好干事的,不能某些企业出了问题后,预设所有的房企都是坑蒙拐骗的。

观察者网:那从银行的角度来说,现在如果给这些房企放贷,可能没有一定的信用背书,也不太愿意去借这个钱?

姚洋:我觉得这都是第二层次的问题,首先是把硬性的约束取消掉。总有一些银行会去找客户,他们比我们更清楚哪些房地产公司做得比较好、比较规范,而且有些银行的业务开展起来也困难,找到能信得过的客户很少,全国几千家银行,他们自己会去找客户,你别去为他们担心。

不能有一种顾虑,就是担心我这个政策放松了可能没效果,而是你先放松了再说。有时候,政策摆在这里就是一道坎,会卡到一部分真正有需要的人。

观察者网:最后,这次中央发放特别国债后,也提到现在的财政赤字从3%上升到3.8%,于是社会上又有些观点,认为过去一直说的财政纪律是不是可以取消,或者说这是不是中国量化宽松的起点等等,您怎么看这个问题?

姚洋:我觉得不存在这些事,所以我们就直接管1万亿国债叫特别国债挺好的。这是特殊时期的一个非常之举,今后也不会一直这么干,这就是明确给市场、也给地方政府发一个信号。过去控制在3%左右是正确的,但现在是特殊时期。

我觉得在中国根本没必要担心财政货币化的问题,我们中央政府是非常谨慎的。从我的角度来说,有时候是过于谨慎,财政上有些保守。其实今年以来,我们在货币政策上是比较宽松的,央行在放松银根,但财政方面卡得很严,同时银行放贷又没有放松,货币政策不会起效果。所以,今后一段时间,我们要把整个宏观政策更好得协调起来,真正让其发挥作用,推动经济恢复与成长。

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责任编辑:朱敏洁
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