2016年台湾地区领导人选举结束，民进党取得空前大胜利。但本次选举中除了传统的蓝绿两大政党之外，众多泛绿小党竞逐选票也相当激烈，学运政党“时代力量”在立法机构获得5席，取代亲民党（3席）成为台湾第三大党，蔡英文曾担心一手扶持的“时代力量”威胁到民进党的不分区立委席位，一度在选前高喊：“不要配票，集中选票，一定要投给民进党！”

众多“第三力量”参战必然导致“立法院”政党林立，这令执政的大党相当头疼，这一点上蓝绿两党可谓殊途同归。8年前“立委”选举改行单一选区两票制，正是为了压制小党、利好大党，孰料此番“大选”参选政党数目反而暴增，分析人士指出这同选举补助的得票门槛调低有关。台湾的《政党法》虽然久拖不决，但不影响各政党享有一张选票补助50元新台币的待遇，甚至有观察者辣评，宋楚瑜之所以屡败屡战就是为了这笔为数不少的补助金。补助的门槛过去是5%，不久前刚刚被下调至3.5%，这意味着众多小党就算没有获得5%的选票、得不到“立法院”席位，也有望获得连续四年的补助，这可是难得的财源，无怪乎广大小党蜂拥而上，瓜分这块大大的蛋糕。关于这块蛋糕的故事，容笔者从头说起。

有人认为，宋楚瑜屡败屡战是为了获得补助金

从毁家纾难到四处化缘

在西方民主政治早期，从政对于个人几乎没有任何金钱上的好处。国会议员连薪俸都没有，选举更是一件纯花钱的差事。这时的选举都是在自己的小选区进行，选民人数也不多，即使这样贵族大老爷们也往往得“毁家纾难”才能应付。那时的政治是百分百的富人游戏，就像韦伯所说，职业政治家还必须有经济上的“闲暇” 。

贵族大老爷们一直把政党当成“绅士俱乐部”，直到被工人阶级的政党迎头痛击。靠着工人的党费、工会的捐献和发行报纸所获得的利润，凭借严密有力的党组织，左翼政党成功地把工人送进了议会，资产阶级的政党跟在后面学习，才掌握了组织与筹资的艺术。很快，右翼的政党也学会了收取党费，不过它们更多地是依靠大公司、大富商的政治献金过活。为支付越来越高涨的选举费用，多数时候政党都不得不四处“化缘”争取捐助，这种局面一直延续到二战之后。

伴随着二战后的技术进步和西方社会结构的转型，传统的政党融资手段越来越难以为继。党员数量下降、愿意对党承担的义务越来越少，法律对企业和特殊利益群体捐款的限制也越来越严格；“源”既面临枯竭，“流”却与日俱增：在广播和电视上登广告可比在党自己的报纸上贵多了，原来志愿服务的兼职党员也越来越应付不了专业的选战，而专业的选举专家、全职的选举团队都需要花大钱雇。不论是左翼还是右翼的政党，都陷入了财政困境。怎么办？它们自然齐刷刷地把目光瞄向了国家财政的钱袋子。虽说纳税人的钱没有法律许可不能动用，但政党作为立法权的实际操纵者，打开国库大门只是迟早的事。这一次，是德国人开了第一枪。

德国人找到了金库的钥匙

1949年5月，《基本法》颁布生效，德意志联邦共和国成立。吃够了纳粹党苦头的德国人在立宪过程中决心阻止极权主义政党卷土重来，西方占领军也要求改造德国的政党制度。于是德国人在世界上第一次将政党写入了宪法条文，这就是《基本法》第21条：

（1）政党参与人民政治意志决策的形成。政党的建立是自由的。政党内部秩序须符合民主原则，政党必须公开说明其经费来源和使用情况以及财产状况。

（2）政党宗旨或党员行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志联邦共和国的生存的，该政党属违反宪法。政党违宪由联邦宪法法院予以裁判。

（3）有关政党的具体规定由联邦法律予以认定。

凡事都希望在法律条款下行事的德国人这次开了一个先河，产生了意料之外的政治后果。需知政党这种组织真正是西方政治史上的灰姑娘，不仅没有理论像“父母”一样为其存在撑腰，而且自诞生以来就一直遭到各界的围攻，党争、腐败、毒化民主的指责至今不绝，华盛顿在告别演说中念兹在兹地告诫人民要“警惕党派”，杰弗逊更是咬牙切齿：“如果非得加入党派才能进天堂，那我宁愿不进天堂。”二战后的政党虽然早已在各国成为了政治权力的实际掌控者，但依然没有解决合法性的问题：在道德上，它需要论证自己是民主政治不可缺少的良性要素；在实际运作中，它得证明自己和其它社会团体、公民结社存在不同。要知道，时至今日政党在英美等国的法律地位也同一般社团没有什么两样。

然而德国《基本法》一下把这两个问题都解决了。由于宪法的肯定，德国政党再也不必为自己的合法性苦苦辩护，反而一下子垄断了塑造人民政治意志的权力，获得了较之其他社会团体更加独特的法律地位，再也不用同绿色和平组织、天主教爱心夏令营、律师协会或是阿森纳球迷协会打成一团了。政党既然担负着“塑造公意”这一重大的政治性任务，它的所作所为自然也就不再是“为私”而是“为公”了，甚至政党自身也罩上了一件“宪法机构”的外衣。这样一来，政党当然有权利要求得到来自国家财政的补助！这一推论在逻辑上无懈可击，政党从国库攫取资金也就理直气壮、顺理成章了。

从间接补助到直接补助

建国以来一直执政的德国基督教联盟党一开始还不敢公然把手伸进国库，只是允许自己享有一些间接的特权，比如在1957年的《税法》中塞进私货，允许公民和企业在向政党捐款时享受课税减免的优惠，这对于以大公司捐助为主要财源的联盟党来说自然是大大的利好。在野的德国社会民主党当然不干，于是在1958年一纸诉状告到了联邦宪法法院。宪法法院在判决中认为，“既然政党已经是宪政中联接国家与社会的重要部分，那么由国家财政向政党提供补助也未尝不可，只要这些资金补助不破坏机会平等的原则。”

宪法法院判决一下，德国联邦议会立刻以迅雷不及掩耳的速度、在议会内政党全体同意的情况下通过了1959年《政党资金法》，这是世界上第一部通过的对政党实施直接补助的法律。该法规定：国家可以向政党提供补助以帮助其履行政治教育的功能，国家补助金按照政党在议会中的代表比例分配。当年预算中拟支付的补助金就达到了500万马克，到1964年更是直线上升至3800万马克，而1969年德国基民党中央一年的收入总共才4500万马克！德国议会中的政党一直只有三四个，联盟党和社民党两大党更是占据了绝对多数议席，可以想见它们分得了多大一块蛋糕！

飞速增长的补助使德国朝野吵成一团，在野的社会民主党不愿看到执政党比自己更加财源广进，没有议会席位的小党指控大党破坏平等原则，纳税人对自己的税款竟然被拿来支持自己所反对的政党更是怒不可遏。1966年，以社民党为首的一众政党再次诉至宪法法院，法院判决认为：国家可以向政党提供补助，但这种补助只能针对政党的竞选费用，而不能针对政党的日常活动开支；只将国家补助提供给赢得议会席位的政党在实际上破坏了平等原则，所得选票少于全部选票5%的小党派也有权获得财政补助。虽然学界一再主张“法官造法”，但事实证明大法官在议会不断的进攻面前只有穷于应付的份儿，结果自然是一点一点地妥协。1966年的判决标志着宪法最后的守护者——联邦宪法法院已经承认了政党向国家财政要钱的合法性（事实上，大法官们自己就是“政党是宪法机构”观点最积极的拥趸），政党们接下来要做的就是乘胜追击了。

《政党法》的诞生

1967年，德国政治格局发生重大变化，左翼的德国社会民主党同右翼的德国基督教联盟党实现了“大联合”，组成了横跨政治光谱的联合政府。议会第一、第二大党的联合使得长期以来困扰德国的许多问题获得了解决，难产已久的“有关政党的具体规定”也终于千呼万唤始出来。1967年，世界政治史上第一部专门规范政党行为的法律《政党法》诞生了。

德国《政党法》被誉为“政党政治制度化的里程碑”，该法由七大部分共41条组成，主要内容包括对政党的一般规定（政党的地位、任务、成立条件、名称和政党平等）、对政党内部秩序的规定（政党内部机构的组成、党内民主、党内仲裁）和对政党财务的规定（国家补助制度、政党财务公开和接受捐献的限制）。《政党法》将国家的民主原则贯彻到政党内部，迫使德国政党修改激进的纲领、发展党内民主，进一步巩固了德国的政党政治；同时使政党必须公开自己的经费来源和使用情况以及政党的财务状况，便于国家和公众对政党实施监督，尽可能地保证了政党在募集资金时使用合法手段，减少了政治腐败，对德国民主政治的发展很有积极意义。

《政党法》使学界欢欣鼓舞，更让德国各大政党弹冠相庆。虽然法律给他们套上了财务公开的枷锁，但也把他们的利益固定下来：国家财政补助制度终于正式确立了！

德国政党能从中获益多少呢？根据2002年最新修订的《政党法》，政党在欧洲议会、联邦议会和州议会选举中每获得一张选票，可以获得0.85欧元的补助，超出400万票的部分每张可获0.70欧元的补助；政党每收到1欧元的党费或者合法捐赠就获得0.38欧元的国家补贴。限制条件是政党的得票率要超过0.5%，国家补助的数额不得超过政党所获得的其它年收入的总和，是所谓“相对上限”；国家财政每年度付给所有政党的补助金总额为1.33亿欧元，是所谓“绝对上限”，绝对上限每年会根据物价指数进行调整。此外，联邦和各州还会对各政党的政治基金会提供资金，用于补助政党的成人政治教育、基层党员培训、与政策发展有关的调研活动等。除了直接补助，政党还享有课税减免和免费媒体时段等间接补助。简而言之，德国主要政党将近一半的收入是来自国家财政的补贴！

有学者认为，德国政党法的主要功能就是为政党提供国家资金补助，此言着实不虚。从篇幅上看，有关政党财务的部分占《政党法》全部条款数目的一半，篇幅则超过了一半。《政党法》的历次修正案都几乎仅仅与政党财务问题有关，几乎每一个细节都经过了一而再、再而三的调整，而其它同样不乏争议的部分则几乎一字未动，可见该法真正的重点所在。有趣的是，在别的问题上往往旷日持久的德国议会在审议政党法修正案时却总是干净利落，2002年的修正案堪称政党法通过以来幅度最大的修改，却超乎常规地未经议会常规辩论直接送交委员会审议，仅仅两天之后委员会就结束审议并在同一天之内由议会表决通过，表决前的跨党派协商仅仅一个小时就达成了一致意见。整个法案成为法律耗时仅三天，而其他法律的平均立法时间则为四个月。

选举补助制度的普及与扩散

西方各国，尤其是欧洲大陆国家的政治制度和环境相似，各国政党也是连名字都差不多的“表兄弟”，所以在德国的“模范带头作用”影响下，选举补助制度的大潮迅速席卷了整个西方。1959年德国《政党资金法》出台后，1963年奥地利便快速跟进，1965年是法国和瑞典，之后是芬兰、丹麦、挪威、荷兰……1979年，连欧洲议会的竞选都有了公共补助。

不仅实行补助的国家在增加，补助的种类和金额也在迅速增加，很多国家不仅补助政党中央，还补助政党的地方组织、党的基金会组织和政党的议会党团；不仅补助政党在竞选中的费用，还补助政党的教育和调研费用，甚至对政党的日常开支进行补助。根据统计，截止2010年，除了瑞士之外的西欧主要国家都给予政党公共财政补助。

在西欧之外，韩国、以色列、巴西、墨西哥、土耳其、日本等国也陆续建立了直接补助制度。中东欧的新兴民主国家更是对选举补助制度爱得深沉，这些国家的政党本来就根基不稳、无处融资，加上国家制度不全、制衡缺位，政党财务监控更是形同虚设，所以政党从国库里攫取资金往往肆无忌惮。斯洛文尼亚1989年正式实行选举补助制度，1993年的补助总额为1.23亿托拉尔（约合51万欧元），1997年居然飙升到9.03亿托拉尔，2003年更是达到了14亿托拉尔。讽刺的是，虽然相关法律要求斯洛文尼亚政党提交政党财务报告，但该国却没有任何机构被法律授权审查这些报告。类似的情况在意大利也有上演，愤怒的意大利人民甚至在1993年以全民公投的方式取消了该国已实施19年的选举补助制度。

美国和英国是西方大国中仅有的没有对政党进行直接补助的国家。美国选举政治的突出特点是以候选人为中心，各政党提名的总统候选人可以从政府那里拿到巨额补贴，因此在这个问题上不存在“美国例外论”。英国则由于两党各自法案的相互针对性太过明显，所以直接补助制度一直难产，至今仍只对政党实行间接补贴。不过工党在布莱尔任上闹出过“贷款换爵位”的丑闻，《纸牌屋》里都描写过执政党党鞭长亲自收受非法政治献金，所以盎格鲁撒克逊人完全没有资格嘲笑他们在欧洲大陆的伙伴。

选举补助达到目的了吗？

选举补助制度的支持者们认为，由国家为政党提供补贴可以避免政党受捐款者的过度影响，限制私人资本在政治过程中的影响力，使政党把公众的利益放在首位，塑造“干净的选举”；此外还可以保证机会均等和公平竞争，使不受利益阶层青睐的小党得以生存，因此对于民主是有积极意义的。日本学者冈泽宪芙就指出：“公库补助制度，是容易缺乏自立能力和自净能力的政党与公民之间订立的全员加入的国民政治保险。” 因此，选举补助制度在西方国家的舆论中的评价是以正面为主的，一旦有政党资金丑闻曝光，报刊媒体上就会立即出现呼吁进一步深化国家财政补助制度的文章，美国甚至有人曾脑洞大开地提出完全由国家财政出资供候选人竞选，禁止他们接受来自社会的捐款。

理论上虽然积极正面，但在四十多年来的实践中，选举补助制度的效果到底如何呢？各国的政党们自然是心满意足的，有了国库做后盾，它们一个个都吃得膀大腰圆。前文提到1969年德国基督教民主党中央的年收入为4500万马克，到1998年已经增加到2.52亿马克；社会民主党的总收入则从6500万马克涨到了3.04亿马克。这其中，国家财政补助占了很大一部分，对于不少政党来说甚至成了主要的财源。根据统计，公共财政补贴在德国政党收入中所占的比例在1970年为33.1%，1975年上升到57%，1985年为64.8%，1989年更是高达73.6%。这一比例在1970年的芬兰甚至达到了惊人的97.5%，后来最低也达到69%。西欧各国的情况虽然各有不同，但这一比例往往都在20%—50%间浮动。

政党靠国家财政过活，这一事实极大地冲击了欧洲人的民主观念。根据传统的观点，政党是根植于社会的自治性组织，它们理应独立于国家，受社会和人民供养。但随着国家补助对政党越来越重要，政党、政府、社会三者的关系也发生了重大变化，政党的性质越来越接近于“准国家机构”，由公民结社朝着国家“公器”的方向变化。连德国人都有点受不了政党成为一个官僚化的国家机关，遑论其它国家的人民。老百姓希望政党替他们向国家表达意见，可如果政党变成了国家的一部分，那他们恐怕就只好上街游行了，这就是西方理论家所担心的“政党政治的衰落”。此外，政党的改革惰性、“卡特尔型政党”的出现，种种乱象正从潘多拉的盒子里不断地冒出来。

选举补助制度在其所宣称的最主要功能——减少腐败上，效果也并不令人满意。在政党法和选举补助制度的诞生地德国，政党法制、反腐机制和制衡机制的相对成熟有效都是世所公认的，德国政党依法享有的国家补助无论是相对数额还是绝对数额在西方国家中都是较高的，而且德国法律提供了比美国等国宽松得多的政治财务环境，甚至不对政党接受政治捐款和竞选开支的总额设限。德国政党可谓养尊处优，可以安然享受源源不断的社会捐助和丰厚的国家补助。可即便如此，德国的政治资金丑闻也从未销声匿迹，而且比其它国家更加骇人听闻。1999年德国基民盟收受不法献金的丑闻曝光，刚刚卸任一年的前总理科尔因私设“黑账户”，接受数百万马克匿名捐款而受到司法追究。尽管此案使得《政党法》进行了大幅修改，但最后依然是不了了之。事实证明，尽管法律对政党恩威并施，政党寻求灰色甚至非法政治资金的努力也从未断绝，政治恩赐和政策交易这些令人深恶痛绝的腐败现象依然广泛存在于西方的政党政治中，可谓不治之症。

结论

有学者在分析选举补助制度表示，政党倾向于对法律条款做工具性的利用，而国家面对政党时往往相对软弱无力，或因国家所秉持民主价值理念的内在张力而表现出矛盾与摇摆的态度。但现实情况是：这种分析中抽象的“国家”并不存在，在西方民主国家，尤其是在英国、德国这种实行“议行合一”的议会内阁制国家，掌握议会多数的政党或政党联盟就是立法权和行政权的实际操纵者，他们的领袖就是“国家”的人格化存在。并没有什么人、什么机构来扮演“国家”或是“立法者”，来对政党采取软弱无力的摇摆态度。即使有，也往往只是《纸牌屋》里描写的软弱无力的国王或是昏庸无能的上院那样的存在。国家对政党的限制和管理，就是政党本身作出的决定。美国可以对尼克松穷追猛打、对克林顿不依不饶，但“软钱”问题和“猪耳朵上的记号”怎么就是解决不了呢？

在西方的民主政治中，于制度上明确分立的“三权”在实际运作中已经由政党在另一个层面上再次合而为一了。所以学者和媒体总是献上赞美的权力制衡、民主制度，实际上要更多地依靠议会里的反对党来实现，因为最高法院的法官们是没法从法院里冲出来主动出击的。但如果几个大党、主流政党决定合作垄断执政权，会是什么结果呢？

结果之一就是横行无忌的选举补助制度，政党会把国库当作自家的腰包。这何尝不是一种“结构性腐败”、“制度性腐败”？然而这就是西方民主政治的真实情况呀！说好的“真实有效的监督”在哪里呢？那些赞美西式民主的人，真该好好研究一下熊彼特的观点：选举不是选民约束和控制统治者的工具，而是精英动员选民支持、寻求选民认同，从而维持和强化自己的统治、同时通过选举来教育和驯化人民的工具！

参考文献：

何俊志：《选举政治学》，上海：复旦大学出版社，2009年8月

陈崎：《衰落还是转型：当代西方政党的发展》，北京：中国传媒大学出版社，2010年6月

马东亮：《国家财政补助政党比较研究》，上海复旦大学博士学位论文，2008年