张军:稳经济要扩大有效投资,而不是各级政府一味上大项目

来源:观察者网

2022-03-26 08:21

张军

张军作者

复旦经济学院院长,中国经济研究中心主任、教授

出口、投资、消费,一向被看做中国经济的“三驾马车”。然而今春以来,疫情突然卷土重来,对开年来的消费市场造成巨大冲击,再加上国际局势突变,也让出口因素更加不稳定。

在这种情况下,如何通过投资拉动中国经济增长,成为大家不约而同关注的突破点。

基建投资对中国经济的拉动还有多大?投资主体应该更侧重于政府还是企业?如何推动有效投资防止地方债务进一步扩大?观察者网专访复旦大学经济学院院长、中国经济研究中心主任张军教授,解读当下经济热点问题。

【采访/观察者网 王慧】

观察者网:我国经济目前面临三重压力,今年我们把稳增长放在突出位置。开年以来,从各地各部门的情况来看,投资,尤其是扩大有效投资成为了拉动经济增长的关键“一招”。在“三架马车”中,今年为何格外重视投资对经济增长的托底作用?

张军:基本建设的含义是对生产能力进行扩大,当然包括上一些新的生产项目,比如建一个特斯拉汽车厂。基建也包括对基础设施的建设和更新,比如建新机场、修建新的铁路、高铁,还包括5G基站、数据中心,算力提升等新经济领域的基本建设。

这么多年来我们一讲固定资产投资,大家就习惯性地理解为是政府安排的基建投资这类大项目。但实际上,经济中大量的投资活动其实是企业层面的投资。

企业的投资包括企业的基本建设投资,也包括企业在现有基础上去扩大产能的投资。比如说,一个汽车厂今年要扩大投资,它可以去并购别的企业,可以在别的地方建一个新的汽车厂,也可以在现有汽车厂基础上直接扩大它的产能规模,这些都是投资。

因此,当谈到“稳增长”的时候,大家习惯于把它理解为用政府的投资来“稳增长”,这是有失偏颇的。

假如我们遭遇到像2020年新冠疫情那样的巨大危机或者外部冲击,导致经济突然“停摆”时,为了在短期内尽快地稳住经济,防止经济进一步走向衰退趋势,才需要靠政府的公共投资拉一把。这时候需要政府的公共投资,主要是因为大量的市场主体受到了冲击,无法正常进行投资。

但是从现在中国的经济状况来看,我们已经接近恢复到一个正常发展和增长的状态,虽然可能还没完全达到。所以,在这种情况下,我们谈到“稳增长”时,就不能完全把投资理解为政府的公共投资。

现在几乎在所有场合,大家只要一讨论到投资,好像就是发改委要批准更多地方政府的大基建项目,包括基础设施的项目。如果一个省规划了几万亿的投资项目,那么从全国来讲可能就是几十万亿。

对于这种公共投资,我们要非常谨慎。我认为中国经济现在的下行压力,很大程度上不是来自于公共投资不够,而是我们的民间投资缺乏足够的动力。这是由于政策变化过于频繁,加上地方政府在执行中的偏误,私人企业和民间投资者有一些预期上的转弱而导致。

就总量和结构来说,我们的经济活动当中,绝大多数还是民间的经济。无论是那些头部的旗舰民营企业,还是我们整个经济底层的数千万数量级的中小企业,它们才是我们经济当中的一个主力军。

我们要稳经济、政策要发力,不是说不需要公共投资。如果经济发展确实需要这些投资,那么政府就要及时去跟进这些投资。但我觉得,现在的重心还是应该放在如何稳定民间投资方面。

但现在很多地方政府考虑的问题是如何布局和上马大的公共投资项目,这就有些隐患了。

如果我们经常问问自己为什么需要那些投资项目?比如说为什么今天要建一个机场?要上马一些大的基建项目?到底是为了要稳住今年的经济,还是因为当地的经济发展对这些投资项目有很大的呼声?

所以,这就回到了一个非常核心的问题——有效投资。这两年中央对有效投资的问题非常关注。

投资必须是有效的,它才会对经济有持久的贡献。我们当下做出的投资,不管是来自政府还是来自企业,但凡是成为有效投资的,一定是我们的经济发展所需要的投资项目,因为只有“有需要”的投资,将来才会有可观的回报,否则这个投资就变成了闲置的产能。

在中国目前的宏观经济形势下,债务规模那么大,很多领域的产能过剩实际上非常严重。所以,我觉得首先我们一定要转变习惯性的思维,不要把投资简单地等同于政府投资,等同于大项目,等同于基础设施投资。

第二,投资要从经济发展的需要出发。只有这样,投资才可能是有效投资,才有可能获得回报,有了回报,这些投资项目就不会形成债务拖累。

观察者网:您认为现在哪些方向的投资才是有效投资?要实现有效投资,我们要怎么去做?

张军:坦率地讲,因为有效投资是经济活动中所需要的投资,所以这些投资是否值得,在大多数情况下一定只有企业才知道。如果一个汽车厂认为它的产品未来市场非常好,用户的需求非常大,那么它就需要尽快地扩大企业的产能。就像特斯拉宣布在中国扩建工厂一样。

应该说,即便是基础设施的投资项目,大多数情况下也是因为地方经济活动的发展遇到了瓶颈现象而产生了需求。

观察者网:1月份召开的国常会强调,要加快推进“十四五”规划《纲要》确定的102项重大工程项目和专项规划,扩大有效投资。这属于政府投资的一部分。您认为,政府投资怎样才能扩大其有效性,怎样的投资才能算政府的“有效投资”?

张军:前面我刚刚谈到,公共投资的合理性原理基本是一样的。政府的公共投资要想成为有效的投资,就一定是要能够回应经济活动的需求,或者说要能够对日后的民间投资有“挤入效应”,而不是“挤出”。

所谓“挤入”效应是指,政府在基建、公共基础设施上的投资能够在未来若干年内有助于民间投资的扩张。这是因为按照合理性原则,政府投资的方向应该是经济当中那些外溢性很强的领域,往往是卡脖子、有瓶颈的地方,一旦政府的投资突破了瓶颈、缓解了卡脖子的现象,就会有巨大的外溢效应,企业、家庭和民间投资者都会从中获益,改善的基础设施会带来投资者的便利、降低商务成本、提高预期的投资回报率,这样就会引入更多的民间投资。

所以说,如果政府的投资可以在未来若干年里拉动更多的民间投资,从而促进经济的发展,那么政府的这些公共投资就是有效的。

那么,政府的这些投资怎么收回?怎么获得合理的回报?

一方面,很多政府的公共投资项目,特别是基础设施项目,是可以直接收费的,比如高速公路。政府可以通过收费获得有现金流,因为有现金流,也可以通过资产证券化来获得固定收益,最后收回成本。

另一方面,在一些不容易收费、看上去也没有资产证券化机会的项目中,政府可以通过间接的方式收回成本并获得相应回报。特别是,政府在融资方式和手段上有很多选择机会。我们熟悉的地方融资平台或城投公司就是这样的手段之一。

也有其它的一些方式。比如城市的政府修了一条地铁,穿过了这个城市的很多地方。附近的地价会因此上升,并带动当地的经济发展。开发商会进来,商业设施也会建起来,更多的人口会被导入。等到经济发展以后,这些给政府交的税收也就增加了。这种情况下,政府就可以考虑用组建项目发开公司的方式来解决对地铁的筹资和回报问题。上海早期的轨道交通建设就是用了这个方式。这些做法都利用了金融手段和市场机制的思维。

中车设计制造的全球首列数字轨道胶轮电车(DRT) 图源:澎湃影像

观察者网:中央经济工作会议和全国发展和改革工作会议都提到,要适度超前开展基础设施投资。虎年伊始,各地重大项目纷纷上马,其中很多都是基建项目。是否可以理解为,今年政府将基建投资作为其扩大有效投资的重要抓手?

张军: 因为中央强调了有效投资对稳定经济的重要性。因此,在中国的体制下,各个地方政府当然都会去安排更多的大投资项目。

不过我想提醒的是,在这个过程中,地方政府不仅要贯彻投资有效的精神,也要对这些投资的融资成本有很好的事前估计。也就是说,每个地方政府在准备投资项目时都得想一想怎么收回这些钱。很多钱都是专项债,它是有成本的,要偿还的。地方政府将来不仅要收回成本,还要有能力给债权人支付回报。

当下,各个地方都比较关心怎样启动更多的投资项目,我认为,地方政府的官员不仅要关注“投入端”,即这些项目投多少钱,还要关注这些项目的“产出”。毕竟基建或者基础设施投资的“产出”不太容易度量,它不像是一个汽车厂,产出就是生产的汽车。

所以,地方的基建投资最重要的底线是财务上要能够实现平衡。哪个地方政府在财务平衡上动了更多脑筋,将来它在有效投资上就会做的更好。地方政府发5年10年的专项债去投项目,要关注最后能不能收回成本,并且还能获得一些正常的回报。这些都要有事先的科学论证和预估。

即使是纯公益的投资项目,地方政府也要盘算一下,这些项目到底对当地的经济有多大的拉动,从而使得地方政府有没有可能可以通过增加税基的方式间接地进行补偿。

观察者网:国常会提到,要按照资金跟着项目走的要求,尽快将去年四季度发行的1.2万亿元地方政府专项债券资金落到具体项目。抓紧发行今年已下达的专项债,用好中央预算内投资,重点安排在建和能够尽快开工的项目,撬动更多社会投资,力争在一季度形成更多实物工作量。这是否可以认为是“政策发力适当靠前”的体现?在去年一季度经济高速增长的情况下,今年一季度稳增长压力较大,这样做是否有助于缓解压力?

张军:它能缓解压力,也是因为在数字上能够好看一点。我们的投资项目,特别是很多大的投资项目,国家和地方统计局一般会采取“形象进度法”去测算项目的进度。所谓“形象进度法”就是统计员要到现场去看,比如说这里要盖个房子,或者那里要建个厂房,他们要亲自到现场去看这个项目建到什么程度,大概占整个工期的百分之几,以此来测算投资的规模。

所以很多地方政府都很关注这个事情,希望一季度有很多项目用眼睛可以看得见它的进度。

“政策发力”主要是针对我们的财政和央行。比如说我们的专项债要尽早安排,尽早落地;央行的信贷政策对今年的有效投资要能够给予更多的支持;央行需要通过窗口指导到各个商业银行等等。这样逐步在金融系统里面形成一个更多地支持这些投资项目的氛围。

观察者网:我们注意到,在全国各地的基建投资当中,水利工程建设是重要投资领域。1月国常会也特别提到,要推动抓紧实施已论证多年的重大水利项目。今年是不是一个水利工程建设的大年?水利工程投资对于拉动经济增长有哪些作用?

张军:农田水利作为基建投资范畴的一项内容,在以往很多年以来,几乎没有断过。

如果遇到比较特殊的年份,比如说金融危机或者经济比较萧条的时期,一般我们要采取扩大投资的办法来稳定经济,这时候农田水利的基本建设往往首当其冲。2008年出台四万亿投资计划时也是这样的。

从某种意义上讲,农田水利在中国像是一个永久的话题。中国这么大,各个地方的气候条件差别也很大,时不时就这里旱了、那里涝了。所以,有大量的农田水利基础设施需要进行更新、改造,增加新建的项目。

虽然我们不能说这部分钱花下去对短期的经济稳定没什么影响,但这个影响相对来说还是比较小的,长期的影响应该会更大些。

观察者网:除了传统的基建项目之外,“新基建”成为多地政府工作报告中的“热词”,全国多地都在加码布局。为什么“新基建”今年如此受关注?在后疫情时代,它对我国的数字经济、双循环发展格局等有怎样的作用?

张军:传统基建在中西部地区、边缘地区、老少边穷地区可能还有大量的空间,但在沿海经济比较发达的地方,特别是像北上广深这些地方,其实已经接近饱和了。所以,经济发达的地区必然会更多地关注“新基建”,把钱花在这上面。

“新基建”跟信息产业、互联网、人工智能、大数据等都有相关性,而这部分又是发达地区经济中最活跃的部分。以5G基站为例,目前全球一半以上的5G基站在中国,而在未来的“十四五”规划中,我们的5G基站规模还要翻好几番。

5G设备建设

但是我想说,即便是新基建,它也不是说为了“稳经济”的目的才去投的。“新基建”的需求来自于经济结构的转型和数字经济的扩张。与数据、人工智能、互联网有关的一些新的经济活动,统计局说大概有40万亿的规模。数字经济在很多地方已经成为经济当中最活跃的部门,所以它就会产生突破这些新经济活动所遇到瓶颈的需求,所以它有这个需求,才会有这样的投资。

而且“新基建”肯定不都是政府的投资,新基建有相当多的投资来自企业,企业占大头。

不论政府的投资,还是企业的投资,只要它都是有需求的,这种有需求的投资才是有效的投资。

其实即便我们的经济遭遇了2020年那样一个疫情突发事件的冲击,为了稳定经济,政府也没有不计成本地来扩大它的投资,相反,政府出台的反而更多是为中小企业和个体工商户的补贴与减税降费的政策。

所以,即使我们的经济有一定的下行压力,也不要不计成本地把投资当成一个救命稻草,不然的话,又会造成很多的资源浪费和日后的债务负担,拖累经济的增长。

观察者网:有学者认为,从去年消费外贸和投资对于经济增长的贡献率来看,投资是最低的,这说明2021年投资对经济增长有所拖累,因此要提振2022的经济增长需要从扩大有效投资上寻找突破口。怎么看这种观点?

张军:前两年的出口大幅增长是受到新冠疫情影响的偶然情况,不是必然,因此不能把它视为常态。如果把它恢复到正常情况的话,中国的出口增长可能也只有一位数。这是我们经济发展和收入提高的必然趋势。

你如果看投资跟消费,其实也看不出有什么特别的地方,不能说投资相对更差了。这些年投资也好,消费也好,其实总体上就是这样一个状况,它们的份额其实都是相对的,“三驾马车”当中有一个跑得快,份额就会上去了,其它的份额就会相应地下降。

就消费而言,我们要看到,近年中国在家庭的消费开支上面不可能有大的变化,基本上能稳住当前的一个局面就差不多了。

透过需求侧去想中国经济的问题,应该会想到后面更基本的问题是更重要的。靠现在的稳投资也好,或者稳消费也好,稳外贸也好,其实都是解决短期问题的。中国经济有更长期的问题,这些问题难以靠宏观政策轻松解决。

(刘骞对本文采访整理亦有贡献)

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责任编辑:王慧
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