30年坚持不批《生物多样性公约》,美国两党政争祸及全球

来源:观察者网

2021-10-11 21:42

王慧

王慧作者

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【文/观察者网 王慧 编辑/熊超然】《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(COP15)第一阶段会议于10月11日至15日在云南昆明召开。

该公约是全球签署国家最多的国际环境公约,共有196个缔约方,其中包括195个国家和以整体缔约的欧盟。

1992年6月5日,在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上,《生物多样性公约》向所有的国家开放签署。中国于6月11日签署了这份公约,成为最先签署的国家之一。

然而,观察者网注意到,美国已签署但尚未批准该条约,且尚未宣布有批准该条约的计划。近30年来,美国为何在生态多样性的保护上拖全世界的后腿?

《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《联合国防治荒漠化公约》同属“里约三公约”,都是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会的产物。在生物多样性上毫无国际合作积极性的美国为何不缺席气候变化问题?选择性“缺席”的背后,美国有哪些利益上的顾虑和考量?

时任美国总统老布什在里约会议上发言

Vox新闻网分析称,美国批准这个《公约》需要参议院三分之二议员的支持,但由于共和党的阻挠,《公约》一直没能通过。

共和党认为,《公约》会侵犯美国主权,将本国商业利益置于危险之中,并增加财政负担。然而,环境专家称,根本没有证据可以支持这种说法。

“美国对全球环境合作一直不太积极”,多次参加《生物多样性公约》谈判的武汉大学环境法研究所所长秦天宝告诉观察者网。和共和党相比,民主党相对积极一些,几乎所有的国际环境公约,美国都是在民主党政府时期参与谈判或者是签署的,但是很多最后没有批准或加入。

“共和党一般都不加入,因为一般认为共和党代表着大企业家的利益,而环境保护一定程度上是限制企业发展的,所以他们一般不支持。”

VOX新闻网报道截图

秦天宝称,环境保护与经济发展之间,在某种意义上是有张力的,甚至存在一定冲突。环境保护搞得好了,一定程度上就意味着要改变现有的发展模式。

他解释道:“比方说美国,一个在石油和车轮上运行的国家,地广人稀。如果突然间搞公共交通,大多数美国人可能无法一下子接受这种生活习惯的改变。而欧洲稍微区别,客观上欧洲人多地少,工业发展和城市建设的都比较早,他们对环境保护的积极性会更高些,会想到怎样更有效地去保护有限的自然环境,包括物种的保护、栖息地的保护等。”

任何一个国家加入到国际公约以后,就要承担相应的国际义务。“但美国相对是比较自我的,它可能在考虑利弊得失之后,不愿意承担这些负担、不愿意为全球共同利益而让渡甚至牺牲自己的利益,”秦天宝说,另外,一旦批准加入国际公约之后,会对美国国内的法律产生一些影响,需要修改完善现有法律,这应该也是美国不积极加入国际公约的一个原因。

“比如说,很多国际环境公约里面要求资金支持和技术转让,美国既不愿意提供资金,也不愿意把它的先进技术轻易转让给别人,而是要求别人支付特许费用;但是国际公约里一般是鼓励免费的,或者是用优惠的条件去转让环境友好型的技术。”

Vox新闻网称,拜登上台之后,一些美国专家觉得他们看到了美国批准该《公约》的希望,而另一些专家还是持悲观态度,认为没有机会争取足够多的共和党人的支持。

但是,这些专家一致认为:在生物多样性亟需保护的时候,美国的缺席损害了全球在这一领域所做的努力。

多次参加《生物多样性公约》谈判的武汉大学环境法研究所所长秦天宝 受访者供图

克林顿签了,但没翻过国会那座“大山”

近半个世纪前,科学家就发出和今天一样的警告称,许多物种有面临灭绝的危险。上世纪八九十年代,环境组织和联合国官员为此举行了一系列会议,这些会议为后来的《生物多样性公约》奠定了基础。

环保律师、美利坚大学副院长、倡导组织生物多样性中心高级法律顾问威廉•斯内普三世(William Snape III)称,美国外交官当时很大程度上参与了这些讨论。

斯内普2010年在《可持续发展法律与政策》期刊上写道,“美国在20世纪80年代支持出台《生物多样性条约》的想法,并在90年代初推动了这项工作的启动。”

1992年夏天,在巴西里约热内卢举行的联合国大会上,《生物多样性公约》正式开放签署。《公约》提出了三个目标:保护生物多样性、可持续利用生物多样性,公正合理分享由利用遗传资源所产生的惠益。

包括中国、英国、加拿大等在内的很多国家当场签署了该协议,而美国并没有签署。

梵蒂冈和美国均未加入《生物多样性公约

1992年是个美国大选年。当时,时任总统老布什和时任阿肯色州州长比尔·克林顿陷入激烈竞争。

老布什所在共和党的许多参议员都反对签署《生物多样性公约》,理由是存在广泛担忧。其中一个担忧有关知识产权,他们担心美国生物技术公司将不得不和其他国家分享它们与基因相关的知识产权。另外,美国还担心,他们将要负责在经济上或者其他方面上帮助贫穷国家保护它们的自然资源,而且这份《公约》将会让美国实施更多的环境法规。

当时,美国的木材行业和产权组织已经对包括《濒危物种法》在内该国现有环境法提出了反对意见。环境律师罗伯特·布洛姆奎斯特(Robert Blomquist)2002年在《金门大学法学评论》的一篇文章中写道,制药商协会和工业生物技术协会都给老布什写信,表示他们由于担心与知识产权相关问题,所以反对美国加入《公约》。

1992年克林顿赢得了大选,并在上任不久之后签署了《生物多样性条约》,此举受到了环保人士的欢迎。

但是签署并不意味着加入,美国要真正加入《公约》还需要参议院67票的批准,这成为了美国“入群”的主要障碍。

克林顿很清楚国会对《公约》的反对,所以1993年他在将《公约》送交参议院批准时,附上了七项“谅解”,旨在消除与知识产权和主权相关的担忧。

斯内普称,从本质上说,这些“谅解”明确表示,美国作为《公约》缔约方不会被强迫做任何事,将保留对本国自然资源的主权。另外,克林顿还强调,美国已经有了强有力的《环境法》,不需要制定更多的《环境法》来实现《公约》目标。

两党参议院外交关系委员会当时以压倒性的优势建议参议院批准该《公约》,表面看起来《公约》几乎肯定会被通过。布洛姆奎斯特称,当时的美国生物技术行业也支持《公约》。

尽管如此,《公约》还是没有翻过美国国会这座“大山”。

斯内普称,当时,共和党参议员赫尔姆斯(Jesse Helms)和多尔(Bob Dole)以及他们的许多同事阻止了对批准公约进行投票,给出的原因还是老一套。《公约》批准因此在参议院遭到搁置。

从那之后,还没有哪位美国总统提出要批准该《公约》。

共和党参议员赫尔姆斯(左)和多尔

《生物多样性公约》当真“威胁美国主权”?

近30年过去了,美国在一系列国际公约面前对主权的担忧依然存在,尤其在共和党内部,因此美国被排除在许多国际公约之外,包括《生物多样性公约》、联合国《残疾人权利公约》等等。

“美国保守的民族主义者(包括参议院),长期以来一直不信任国际协议”,美国外交关系协会国际机构与全球治理项目主任帕特里克(Stewart Patrick)在给Vox的邮件中写道,他们认为这些措施“是联合国和外国政府对美国宪法独立性施加限制、干预美国私营部门活动以及创造再分配主义计划的努力”。

换句话说,30年过去了,他们在想法上没啥变化。

拜登上任一周后,美国右翼智库传统基金会就发布了一份报告,呼吁参议院在拜登任职期间反对少数国际条约,理由依然是“它们威胁到美国的主权”,这些条约包括《生物多样性公约》、《武器贸易条约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等等。

对此,法律专家称,有关主权的担忧是不合理的。《生物多样性公约》明确规定,各国保留对本国环境的管辖权。帕特里克日前在《世界政治评论》期刊上写道,事实上,美国谈判代表上世纪90年代参与《公约》起草时就确保了这一点。

1992年通过的《生物多样性公约》第3条明确写道:

“依照联合国宪章和国际法原则,各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利,同时亦负有责任,确保在它管辖或控制范围内的活动,不致对其他国家的环境或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。”

因此,帕特里克在其著作《主权战争》一书中直指:“《生物多样性公约》对美国主权没有构成威胁。”

此外,他还分析了其他方面的所谓“担忧”。他写道,《公约》规定,向较贫穷国家转让遗传技术必须遵守较富裕国家的知识产权,并且克林顿在七项“谅解”中也明确,《公约》不会削弱美国的知识产权。另外,《公约》不能强迫美国贡献一定数量的财政资源。

至于美国需要制定更多《环境法》方面的担忧,帕特里克和斯内普都说,加入《公约》不太可能需要新的国内环境政策。

“美国已经遵守了该《公约》的实质性条款:拥有高度发达的自然保护区体系,并有适当的政策来减少环境敏感地区的生物多样性损失。”帕特里克写道。

帕特里克和他的著作《主权战争》

既然美国有如此严格的《环境法》,又有什么不能加入的呢?

许多环保组织和研究人员认为,敦促拜登与参议院合作批准《生物多样性公约》很重要。美国奥杜邦学会研究员莎拉·桑德斯(Sarah Saunders)和密歇根州立大学助理教授玛丽亚·米克(Mariah Meek)1月8日在《国会山》报专栏中写道:“全球生物多样性政策正处于一个关键的十字路口,我们(美国)需要有一席之地,否则就太晚了。”他们还敦促美国为监管《公约》的秘书处提供全额资金。

10月11日,《生物多样性公约》第十五次缔约方发挥在中国昆明举行,与会各方将制定未来10年至2050年的生物多样性保护战略。

美国国务院此前告诉Vox新闻网,美国计划派遣代表团参加会议,但是作为非成员国,美国没有投票权。


美国“入群”还有戏吗?

直到现在,包括帕特里克在内的一些专家仍表示,美国批准条约还是有可能的。帕特里克称,环境保护是少数几个得到两党支持的问题之一,近三分之一美国参众两院的议员都是国际环境保护核心小组(ICC)的成员。

“美国最终是有可能加入的”,帕特里克认为,前提是该条约附带“具体的保留意见、谅解和声明,以保证美国公司的知识产权,并安抚那些担心《公约》可能破坏美国主权的保守共和党人不切实际的担忧。”

这种想法和克林顿在上世纪90年代试图做的努力差不多,因此没有多少人对此感到乐观,斯内普也是其中之一。

他说,美国未来2年内不可能批准《公约》,未来10年内也不太可能。生物多样性中心政府事务主任布雷特·哈特尔(Brett Hartl)对此也表示赞同。

他们认为,共和党议员根本没有足够的意愿签署任何形式的条约。而要在参议院里获得67票(过三分之二),即使是民主党全部都投赞成票,还需要共和党的17票。

尽管专家们在美国未来是否会“加群”的问题上存在争议,但他们一致同意的是,由于美国的缺席,这个“有着巨大环境足迹”的国家正阻碍着全球在生物多样性保护上的努力。

大自然不受政治边界的限制,环保组织“自然运动”的负责人布莱恩·奥唐奈(Brian O’Donnell)说,要达到《生物多样性公约》的目标需要国际合作和协调,美国的缺席会使这一目标更难实现。

缺席《生物多样性公约》的美国为何愿意保护气候?

虽然《生物多样性公约》和《联合国气候变化框架公约》同属“里约三公约”,但客观上,我们需要承认,现在生物多样性的关注度是不如气候变化的,这是各国都比较普遍的现象。

秦天宝教授用了一个比喻来解释其中的原因,“比如说,一个人它同时有‘急性病’和‘慢性病’,急性病是外在的、显性的,你马上就能看到、体会到、感受到。而生物多样性更像是慢性的,它没问题的时候你可能感觉不到,但是当你遇到较为严重问题的时候,你就知道它的重要性。”

他说,从物质基础和科学特点上来讲,生物多样性和气候变化相比,可能更不具有显示度,它的特点是隐性的,对人的影响可能相对是间接的,或者是长期的,所以在政治、经济、法律上就达不到相应的这种重视,这是可以理解的。

“但这并不是说,气候变化就比生物多样性更重要,其实他们一样重要,并且是相互关联的、相互作用的。现在国际社会越来越关注气候变化问题,生物多样性问题未来可能会成为第二个气候变化议题。”秦天宝教授补充道。

COP15第一阶段会议之后,《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议(COP26)将于10月31日至11月12日在英国举行。

COP15执委办主任、生态环境部生态司司长崔书红称,两场会议从组织协调到议程设置上具有密切联系。COP15高级别会议四个圆桌会议,其中一个讨论的主要内容包括了促进生物多样性和气候变化、土地退化等全球性环境问题的协同治理;生态文明论坛专门设立了应对气候变化(碳达峰碳中和)与保护生物多样性主题论坛。COP15会议期间,各国还将分享减缓和适应气候变化方面的成功经验。

“气候变化问题和生物多样性问题现在本身就联系越来越多,”秦天宝解释道比,温度和气候越稳定,生物多样性就越平衡和丰富了。反过来,生物多样性比较丰富了,尤其是森林和海洋,可以形成更好的碳汇来吸收二氧化碳,自然会对气候变化产生积极影响。所以它们是相互关联的两个环境议题,互相之间是有交叉的。

秦天宝说,现在碳达峰碳中和的目标里也提到了以自然为基础的解决方案,其实就需要生物多样性的配合。现在我们希望这两个公约之间是能协同增效的,双方在一些议题的谈判上最好能达成一致意见。

“但是,由于这是两个不同领域的国际法,这两个国际法体制相互之间没有隶属关系;通俗点说,你管不了我,我也管不了你,”他说,不过,在环境领域一项《公约》的谈判目标必然会对另一项《公约》产生一定的影响,这两项公约的缔约方在越来越多地寻求整合的解决方案。

联合国《生物多样性公约》秘书处执行秘书伊丽莎白·穆雷玛也表示:“如果没有生物多样性,我们就无法解决气候变化问题,如果没有解决气候变化,我们也无法解决生物多样性丧失问题。这是两大相互交织的危机,需要一起解决。”

虽然两个议题密切相关,但是其中一项(生物多样性)上“缺席”的美国,为何会在另一议题上“身影活跃”?

“其实也不是说美国非常乐意保护气候变化,”秦天宝说,它这么做有几方面原因:

第一,可能美国已经意识到,气候变化会对它的国家产生很大的负面影响。

第二,现在美国也想通过气候变化这个议题,在技术和经济方面获得比较优势。亦即“法律创建市场”。比如说,法律规定国标3、国标4、国标5的车都不能开了,只有国标6可以开。但是,现在全世界掌握国标6这个技术的只有个别国家,如果全球都接受国标6标准的话,就只能买他们的产品和技术。

第三,由于气候变化是全球都在关注的一个议题,美国也有通过这个方式重新获得全球环境治理主导权的想法。前段时间它总“退群”,退出去以后各国对美国意见很大,这样它的世界头号大国的地位就受到了一些动摇,这一定不是美国希望看到的,所以它想在气候这个重要的领域抢占话语权。

如今,COP15第一阶段会议已经于11日下午开幕,美国到底有没有派代表团来?在世界目光聚焦昆明之际,美国民主党拜登政府的“普世”情怀在全球瞩目下将再次受到挑战。

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责任编辑:王慧
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