中国特有的竞争性地方政府模式会消失吗？-周显坤-观察者网

（本文提出了一个非常有趣的问题，在过去，竞争性地方政府被认为对中国过去几十年经济高速增长有巨大的助力，而随着经济形势的变化，这一模型将趋于崩解，由于竞争的负面影响超过了正面，“十三五”规划提出区域协调、人地挂钩、差别化考核等新的调控目的和手段，透露出国家将加强宏观调控的趋势，竞争格局开始崩解。而这也预示着国内城市间的竞争将相对减弱，形成更明确的分工体系。本文的一些论证可能尚未达到最严谨，但无疑提出一个对未来中国发展道路的有趣的预测，值得展开争论。）

“两会”结束，“十三五”出台，众说纷纭。除了说出来的话，比如医保、社保、环保、温饱这些热点话题，我们还要去看那些藏在种种举动之下而没有说出来的话。作为一个城市研究者，我从“两会”前后的只言片语和种种迹象里观察到的，是一次央地关系方面的悄无声息却影响深远的转向——“地方政府竞争”模型的崩解，和国家宏观调控力度的加强。在这个转向下，各个城市或许都要重新思索自身的定位和发展路径。

一、“地方政府竞争”模型是什么？

中国过去几十年的连续高速增长是一个经济奇迹，一再超出了传统理论的预期，经济学家们不得不提出种种新理论试图去解释中国的经济发展，其中，张五常在《中国的经济制度》（2009）一书中提出的“地方政府竞争”模型，是我觉得最有说服力的解释之一。

在很多人比如曾经的我眼中，“政府”是一个整体：要么“政府”又做了多少大好事，要么有问题怪“政府”。事实上并非如此，我们的政府是一个庞大的代理人集群，内部又有复杂的关系：纵向有国-省-市-县-乡的划分，横向有各个部门的条条划分，也有各个地区的块块划分。

中国政府的纵向层级来源：戴维·艾尔文，中英中小企业扶持政策体系项目

“地方政府竞争”模型，就是从政府内部关系衍生出的经济增长模式，它依托几个基本原理和假设：

原理一：上下级政府间的承包关系

如果你有一大块土地，你自己种不过来，怎么办？很自然的选择就是雇一批人来，各自承包一小块替你种。当然，为了让雇工们更有积极性，不妨制定一些考评标准：能者多劳，去管理更大片的地；不能者下，交不上租的就换人。

1994年的“分税制改革”，让中央政府从地方税收中拿去了大头，但是相应的，给了各地方一定的自主权去自谋生计。2004年，省级以下地方政府的财权只有余下不到17%的水平，却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化，逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱（吴晓波）。

我们的上下级政府就是这样的“承包”关系，或者叫做“授权性分权”。

相比之下，美国、德国等地方自治更明显的国家，地方都是民选官员，政府直接对下负责而不太对上负责，可以说大家都是自耕农，上级政府仅仅相当于一个农民联合会，无法对下级政府职能作出太多的干涉，各自行使各自的法定责权，这叫“制度性分权”。

原理二：地方政府之间的竞争关系

相邻的几个县之间是什么关系？城市规划课的标准答案大概是区域合作关系，然而实际答案只有——竞争关系。同一辖区内的几个平级政府有太多要竞争的东西：升迁机会要争，官员要在有限的时间里做出政绩；计划项目要争，本市规划的电厂、钢厂、高铁站，具体落谁家可是大不相同。最好例子当然是“大内斗省”江苏：省里的南北之间要竞争，苏南几个市之间要竞争，苏州市下辖几个县之间也要竞争（经济领域争出的火星子还蔓延到了其他领域，不表）。

不在同一辖区之内呢？也在竞争。政策帽子要争，你有历史名城，我也要是，你有国家级新区，我也要有；区域定位要争，你要做东北亚XX中心，不好意思我先占了这个坑；外商投资要争，几乎每个地方都喊出了“筑巢引凤”的口号，争当梧桐树枝。比如一个外商要在辽宁与贵州之间考察内陆代工厂选址，那么此刻哪怕我们地缘上八竿子打不着，此刻也要掰一掰手腕。

原理三：市县级政府高度的经济自主权

《中国的经济制度》里说，“经济权力愈大，地区竞争愈激烈。今天的中国，主要的经济权力不在村，不在镇，不在市，不在省，也不在北京，而是在县的手上。理由是：决定使用土地的权力落在县之手。”

基于这种自主性的认知，很多学者认为中国地方政府具有企业的性质，并且把过往用于企业的种种理论引介到城市发展中来，包括战略定位、战略规划、竞争策略等等。城市经营”，也就是把城市当做一个企业，把政府特别是其主要领导当做企业经营者，在2000年代逐步成为一种广泛的理念。作为这种理念的实践者，也涌现出了一批“能人”、“明星官员”、“拆迁市长”。

规划建设城市，能不能像玩游戏一样随心所欲？来源：城市岛屿3

在土地使用方面，市县政府拥有高度的决定权，并且在这些年的发展中探索出了让人叹为观止的利用方式：在土地一级市场卖地，直接收益；进行债务抵押、投融资；作为招商引资的手段，相对于国外政府调节税赋以引资，我国政府调节地价、修改规划远比调节税赋方便。比如现在的工业用地价格几乎低到商住用地的十分之一，实际成了对工业企业的补贴。以及，地方政府可以站在企业的同一侧，帮助修改规划用地的性质、容积率和限高等等，以迎合想要获得的项目。

除了土地使用，招商引资也是县市级政府的任务，更一度成为了各地的工作重点：各级领导集体出行，声势浩大地到目的地城市推荐自己的资源和项目的“招商会”；长期在外地设置办事处的“驻点招商”；乃至某些地区比较极端的，将指标摊派到所有政府部门“任务招商”。

以上三者，市县级政府高度经济自主权、上下级政府的承包关系与地方政府间的竞争关系，共同构成了“地方政府竞争”的理论模型。

“地方政府竞争模型”事实上就是以县为单位的全国两三千个“政府公司”在比拼经济发展的经济格局。各个市县好比一个个商业机构，全国两千多个这样的商业机构激烈竞争，加之县际竞争与官员权位紧密结合，对干部形成了强有力的激励，经济当然会充满勃勃生机（谌洪果，豆瓣书评）。

在计划经济时代，地方政府间的竞争是不突出的，大家都被安排好了，有什么好争的呢？圈养的狗是不需要争的，因为它们并不自由，同时只要听从各自主人的命令就有肉吃；放养的狼才会竞争，才会为了争夺有限的猎物大打出手。

随着市场经济改革，不只是个人的能动性被释放了出来，地方政府的能动性也被释放了出来。一群狼悄然松开了嚼子，进入到世界竞争当中。

二、竞争模型的可持续问题一：国际环境的变化

“改革开放三十年”，发展最快的是1990年后的二十年，或者干脆就是2000年后的十多年。为什么这十年中国发展最快？

首先，这是多个机会窗口的重合的结果，为中国提供了百年不遇的发展机遇：

·世界经济繁荣的十年（1997-2007） 两次金融危机之间，美国大印钞票，欧盟尚在蜜月期，石油国土豪欢庆油价高涨，巴西俄罗斯资源出口国家也没被大宗商品贬值困扰，所有人貌似都很有钱。

·中国加入世贸组织的十多年（2001-） 进出口额的飞涨。

·美国对外战略从东亚转到中东的十年（2001-2012） 围堵中国是美国的国家战略，但是在9·11以后，美国被动深陷中东。

·世界制造业转移的几十年（1990-2007） 上一波世界制造业转移从欧美到亚洲四小龙，这一波产业转移到了成本更低的中国。

·住房改革启动的十多年（1998-），土地招拍挂启动的十多年（2002-），这两个改革共同启动了“土地财政”，从房屋和土地中释放了几十万亿的庞大的资产和信用。其实招拍挂不是早就有的，2002年以前政府卖地用的是不透明的“协议出让”，2002年国务院和国土部一纸条文才要求经营性土地全部采用招拍挂。

·中国人口红利最大的十年（2005-2015） 劳动力人口众多，使企业享受低廉人力和国家的低社保支出。

其次，在难得的发展机遇期，“地方政府竞争”刚好是适应这种大环境的，并助力了中国经济腾飞。

地方竞争格局也是在这十几年里形成，当然不是巧合。全国两三千个“政府公司”，就是两三千双利爪，放到水草丰美的草原上，不择手段的去争取发达世界向发展中国家转移的资源，使中国从其他发展中国家中脱颖而出。你别看国内的各个城市之间厮杀得你死我活，事实上却悄悄把中国变成了全球劳动力成本、资金成本、土地成本、行政成本低的盆地，吸引了无数资本汇集于此，而它的背面，是欧美下岗的产业工人、亚洲四小龙工厂失去的荣光。

1990-2014中国固定资产投资与GDP图，可以看到2000年后固定资产投资比GDP的显著增加，固定投资的巨量增长有地方政府竞争的功劳，来源：自绘数据来自国家统计局网站

但是，2000年后十年帮助中国经济腾飞的机会窗口正在悄悄关上，改革红利也正消耗殆尽。

在外部，世界经济繁荣盛景不再，2007金融危机后，美国自顾不暇却又忙着给其他国家挖坑，欧盟陷入泥潭，资源出口国出口乏力；美国对外战略中心转回东亚，2012年前后把眼光回到了亚太“再平衡”，提出TPP；世界产业下一波向东南亚、印度、非洲的转移悄然开启，而且，发达国家也纷纷喊出了“再工业化”的口号。

在内部，加入世贸组织的外贸红利逐渐耗尽；土地红利所能释放出的万亿资本和信用也逐渐耗尽；人口红利方面，统计局数字显示2012年起已经开始连续四年的劳动年龄人口负增长。生育潮+计划生育提供的长达三十年的人口红利期，在度过最高的十年后，将急剧结束。

最美好的时光过去了，外部的经济形势显著恶化，从繁荣转向萧条（这里“繁荣”和“萧条”都是相对的，并不严格），而内部肌体的活力也不再如之前那般旺盛，就像一个人刚从青春期到步入社会，面临着真正的转型和考验。

1950年以来全球及主要国家新增劳动力人口的情况图。其中，黑线代表全球情况，橙色柱体为中国的情况，注意增量从2005年起显著下跌，从2015年左右开始负增长，与其他经济体相比断裂极为显著。数据来源：摩根士丹利报告，2015

一般规律：向地方政府分权与向中央政府集权，或者说“放养”和“圈养”，跟经济形势密切相关。正是在外部资源蓬勃扩大的丰裕时期，狼王才会一声令下让属下们各自去觅食，这样最高效；而在年景不好猎物少的萧条时期，是必须抱团取暖、集团作战才行的。

其实在任何国家都有这个趋势，在经济形势良好的时候，各地方政府都说中央你不要管我让我自己干，在美国，就是1900年前后的几十年蓬勃发展，欧洲产业向美国转移的时期，这时期美国各个城市间同样爆发了激烈的竞争，芝加哥与纽约开展了一场旷日持久的“摩天楼竞赛”，甚至摩天大楼建筑形式本身在这场竞争中正式登上城市舞台。而在经济形势不好的时候，各地都说中央你快来帮帮我扶我一把，这放在美国，就快速发展期结束、世界经济遇冷后的凯恩斯主义与罗斯福新政。

这个一般规律，总结起来就是：

国际形势：繁荣->萧条

国内格局：地方政府竞争->中央宏观调控

也就是说，“地方政府竞争”格局虽然良好地适应了上一个繁荣时期，却很可能并不适应接下来的萧条时期。

这不仅是理论上的，事实上也是如此。

三、竞争模型的可持续问题二：负面效应的显现

首先必须明确一个概念，竞争到底好不好？

很多人认为市场经济的优越性来自于竞争。其实，竞争格局本身是无所谓好坏的。竞争带来的正面效应，优胜劣汰和激励创新，才是市场经济的优越性所在。其负面效应也有，也就是所谓的“市场失灵”，比如“公地悲剧”和“囚徒困境”。它就像一个有效的放大器，将正面效应和负面效应同时迅速复制放大。

竞争的好坏，在于对其正面和负面效应的评价：正面效应更多、创造了红利的方为良性竞争，否则为恶性竞争。

2009，中国最具竞争力城市排名，那是激烈竞争的缩影来源：南方都市报

竞争正面效应的消退

企业间竞争比拼的是生产力和生产方式的创新，政府间竞争比拼的是政策和制度的创新。地方政府竞争的正面效应，主要体现在激励制度创新，并且极大地加快了制度改革在国内地方政府间传递的速度。

沿海地区地方政府学习先进国家制度，再结合实际需求，探索出了土地招拍挂、经济开发区、招商引资、产业培养、公私合营等一系列的政策和制度创新，这些往往在几年内就被内陆的政府学习了去。要知道，中国和欧洲几乎一般大小，等于法国英国探索的新制度，几年内乌克兰罗马尼亚就用上了，这是非常难以想象的。然而，到了现在，作为曾经制度落后的国家，能现学现用的制度和政策很多都学完了，剩下的是沿海地区从各方面为自己量身打造的制度，内陆政府还真难说用就用。

地方政府竞争的另一正面效应，在于两三千个地方政府“企业”放到国际资本市场上去积极的招商引资，在繁荣时期获得了大量的资源。但是在萧条时期，资本非常谨慎，加上中国在国际经济体系中的位置已渐渐变化，不再是低成本的盆地。招商引资虽然看似谁都能做，但是地方政府们慢慢发现，相对于靠人力，终究还是靠制度等软实力。

这时候，出击的仅有些强壮的狼（有竞争力的城市）能有肉吃，而越来越多的狼（普通城市）空手而归，投入如此巨大的行政资源可能得不偿失。而且，现在越来越多招商引资带来的GDP，不过是从河北撕到北京，或者从北京撕到天津，其实只是更改利税登记点，而没有实质性的帮助企业成长。

要是没有创造红利，竞争不过是游戏

竞争负面效应的显现

欠发达地区的地方政府没有新的政策制度可学习，而自己又没有主动创新的能力或权限。再加上两三千个地方政府只是仿拟的竞争，却不可能真的“你死我活”地撤换做的不好的市县政府，大多时候只是官员不好升迁罢了。其结果就是所谓的“惰政”，路径依赖地沿用之前抄来的发展方式，甚至无法根据变化了的形势进行有效的调整。地方政府竞争的负面效应越发明显。

腐败问题，背后是竞争格局下市县政府高度经济自主权的代价。近一两年，众多“能人”、“拆迁市长”查出腐败问题的不少。县委书记县长毕竟不是董事长或总经理，他们竞争的是GDP、形象工程和政绩，更直接点说是官位，而不是企业的利润（边缘谋生，微博网友）。在赋予他们灵活机变的自主权的同时，也带来了权力监督不足的阴影。

雾霾问题，背后是竞争带来的“公地悲剧”。北京与河北，江苏与安徽，相互指摘争执再久也不会有结果。因为同级别的个体无权阻止对方，而每个个体都倾向于过度使用。这甚至无关道德批判，而是固有的制度缺陷，与没有物业管理的小区公共环境容易衰败是一个道理。

产业乏力问题，背后是竞争带来的“市场失灵”。盲目的学习和跟风、缺乏区域间分工协调带来了产业的同质。而且由于招商引资是政府行为，使供给过剩得不到及时的市场反馈而越发严重。过于重视能立竿见影的外资引进，轻视内资培养，使得外资企业行政成本低廉，而走不通关系的本地中小企业行政成本高昂。

土地超发问题，背后是竞争带来的“市场失灵”。在我上一篇文章如何看待 2016 年初上海房价一天飞涨 70 万元？ - 周看看的回答中已有介绍。过去地方政府对中央政府国土部门，基本上是不怎么配合的。每一个城市都在或明或暗的多释放一些建设用地进入市场，最后可能就汇成了难以估量的系统性风险。

民生和公共服务问题，背后是竞争带来的顾此失彼。洽谈项目、开展销会、跑部钱进……外国官员往往会惊异于中国地方官员的忙碌，以及如企业家一般的大量工作内容。然而，人或者机构的工作量总是有限的，难免在一些民生和公共服务问题上就放的少了。在貌似忙碌的“一事一议”、“事必躬亲”背后，更是制度建设的缺失。

种种问题，当然并不是说是“地方政府竞争”模型直接导致的，但是过度竞争一定起到了加剧的作用。

这个时候，代表狼群整体利益的“狼王”必须开始发声。不然群狼们在开始变得贫瘠的草原上找不到肉吃，只会徒劳的浪费能量，甚至在同类身上撕下肉来。

在今年的“两会”和“十三五”中，中央政府也正是如此，发出了指示转型的声音。

四、新的调控目的和手段：区域协调、人地挂钩、差别化考核

铺垫了那么多，终于说到今年所透出的一些信息了。“十三五”规划（2016－2020年）因为涉及国计民生的方方面面，同时放出的信息过于庞杂，让我们仅摘取其中的几点要点，或许反而能够看出某个具体方向的明确指引。

区域协调

建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。（第三十三章优化城镇化布局和形态）

建立健全生态保护补偿、资源开发补偿等区际利益平衡机制。（第三十七章深入实施区域发展总体战略）

“人地挂钩”

健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。（第三十二章加快农业转移人口市民化）

差别化考核

根据不同主体功能区定位要求，健全差别化的财政、产业、投资、人口流动、土地、资源开发、环境保护等政策，实行分类考核的绩效评价办法。（第四十二章加快建设主体功能区）

区域协调，将使地方政府在竞争关系以外出现更多的合作、协调关系。对于雾霾治理、产业协调、资源和生态跨区补偿的任务来说已经迫在眉睫。眼下虽然还不明确是中央政府直接协调，还是成立跨区域协调的专门机构，但是，应该要有比平级政府协调更有力的方式出现。

“人地挂钩”是要根据全国人口流动来决定各地区的土地供给。人口流出的缩减土地供给，人口流入的增加土地供给。这是极为重要和根本的事情，做好了将彻底改变从前的土地财政模式，逐渐消除地方政府的卖地依赖。那些没有活力、人口净流出的三四线城市却获得大量土地资源指标，上海深圳这样的经济龙头却指标紧缺、供给不足，推动房价暴涨——这样的倒挂现象将不再出现。一线城市的住房问题得到缓解，鬼城与空旷工业园区也将更少出现。如此规模的国土整体协调其他国家都未必有经验（想想美俄松散的联邦制，以及它们也没有纵向的土地供给管理），还涉及到发改委、公安部、人社部、国土部等多部门的合作，是对我们国家宏观调控和治理能力的很大挑战，一旦做成了，我们的治理能力会上一个大台阶。

差别化的政府绩效考核办法，则是对过度同质竞争格局的釜底抽薪般的一招。各个城市的经济体量、发展阶段、发展模式、区域定位和职能越发不同，赋予当地政府的任务自然应当不同，有怎么能适用同样的GDP挂帅的考核标准呢？ “主体功能区规划”的概念自2011年提出之后，在应用方面一直不甚明确，因为不像有卫星辅助的、定量的、用来管土地供给的国土规划，以及技术性更强的、用来管市场管项目的城镇规划。现在却总算明确了主体功能区的任务：就是（中央）政府用来管（地方）政府的。以主体功能区为依据划定差别化政策的适用地区，也划定不同的政绩考核标准适用地区，可谓正得其所。

全国主体功能区规划，2012

区域协调、人地挂钩、差别化考核，这三点只是瓦解地方政府过度竞争，走向宏观调控的几个主要方面，“十三五”中还有许多相关的内容，例如“解决中央地方事权和支出责任划分，适度加强中央事权和支出责任”的财税改革，等等。种种迹象，字里行间都指向了：

在国内外形势发生变化的时刻，我们需要，也正在走向一个更加重视宏观调控和区域协调的发展格局。

五、城市展望：座次已定之后

《2010年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》指出 “中国最具竞争力的前十名城市依次是：香港、深圳、上海、北京、台北、广州、青岛、天津、苏州、高雄”

有人说，“这个报告吵得沸反盈天，上海哭了，北京怒了，广州傻了，青岛笑了，大连呆了，天津火了……”

而实际上，这不过是让人眼花缭乱的众多城市排名的其中一个，是那个激烈竞争时期的缩影。

中国一二三线城市排名频出有意思吗？来源：山东商报

而现在，我们要知道，国内城市间的竞争已经准备落幕了。

在改革开放初始时，每个城市都不清楚自己在全国到底是个什么位置，就像众多的个体户还不知道自己未来可能会坐拥万金。“不负春光野蛮生长”说的正那是个野蛮而美好的时代，对城市和个人都一样：大家都是从零开始，摩拳擦掌，想做就做，一切都是未知，一切充满可能。

而现在，一个城市再说自己不清楚自己在全国体系中的大概位置，就像一个人再说不清楚自己收入处于哪个阶层一样，未免就有些睁着眼睛说瞎话了。在经济环境不再繁荣的年代，竞争的负面效应频出，不再有机会让每个城市都去均等的享有最大的经济发展自由。

1992-2010 中国夜景灯光地图，灯光基本能代表发展程度，可以看出地区间的差距显著拉大来源：NASA-NOAA1992-2010 中国夜景灯光地图，灯光基本能代表发展程度，可以看出地区间的差距显著拉大来源：NASA-NOAA

全面竞争格局，将在宏观调控下形成分门别类、局部竞争的格局。

继续拿狼群来比喻，那就是有些狼会变回狗，负责看家；那些强壮的狼会吃饱喝足，去和草原上与其他的肉食动物争锋。“优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群”（“十三五” 第三十三章）已经透露了这个讯息，那就是这些地区才是真正冠以“世界级”，从前城市规划里把自己定位于各种“世界XX中心”的那上百个城市可要重新掂量掂量自己了。

最近有篇挺火的文章名字叫“被割裂的北上广深”，“割裂”一词用的好，很好的表达了人们心中既有的观念，觉得好像北上广深原本和其他地方连成一块似的。没错，最初深圳也不过是个小渔村，然而，现在已经不复从前大家都差不多，都有机会发展经济的时代。

从今以后，北上广深，或者说京津冀、长三角、珠三角，就是要成为吸取全国精华的三个庞大的巨兽，它们还在竞争，但是是去和美国东海岸（纽约）、五大湖（芝加哥）、西海岸（洛杉矶）城市群，英伦城市群（伦敦），欧洲西北部城市群（巴黎），日本太平洋沿岸城市群（东京）这些世界上其他同样庞大的城市群征战。这群巨兽是一国政治、经济、文化精华所聚，它们在争夺全球的权力、资本、人才和创新，它们的胜负事关一国国运，乃至未来世界的走向。

（点开大图）2012年世界夜景灯光地图，几大城市群清晰可见来源：NASA-NOAA（点开大图）2012年世界夜景灯光地图，几大城市群清晰可见来源：NASA-NOAA

对于其他城市而言，并不是说地方政府的竞争会完全消失，但是会被限制在一定的范围之内。并且不都是比拼经济发展，三四线城市间会互相竞争公共服务水平，产粮县和产粮县之间会竞争粮食生产。就像是对负责看家的一部分狼群成员来说，能够看护好幼崽，保障后方的安定，在狼王眼中，对整体的作用可能还大于它们费老劲出去争来的几两瘦肉。

而某些水源地、生态保护区、地震断裂带上的城镇，那真真是它们不发展还比发展了对整体的贡献大一些。上游建个小化工厂小水泥厂，造成的污染损失可能还大于创造的GDP，还是过剩产能。过去，它们是无奈被分税制以及地区竞争格局绑架，不得不走招商引资、土地财政、工业化的路径，否则连当地的现状都难以维持下去。而以后，可能它们只要安静呆着，就有足够的钱可拿。生态保护补偿的方式建立起来，会从全国层面去补偿他们未发展的错失，公共基础设施建设也有中央政府更多补贴。

在分门别类，局部竞争的格局下，“城市竞争力排名”，“城市战争”之类的提法失去意义。

虽然在上一个时期还算吃香，但现在就说不定只是地产商们的把戏或者媒体们的狂欢了。把不同职能不同定位的城市放在一起比较，既没有必要也没有意义，谁也不用“哭了”、“怒了”、“笑了”。因为本来就分工不同，一线城市负责挣钱养家，边远山区负责貌美如花。