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周小明:嘴上喊着退群的美国,为何世贸总干事一说辞职就来劲儿?

2020-05-29 07:46:53

【文/观察者网专栏作者 周小明】

世贸组织(WTO)“掌门人”阿泽维多“撂挑子”了。原本这一任总干事的任期到明年8月31日,但阿泽维多决定提前一年,也就是今年8月31日,正式离任。

这在世贸组织25年的历史上开了先河,在国际组织中也不常见。阿泽维多给出的辞职理由既不是健康原因,也不是有什么政治野心,而是为世贸组织着想。他说,他提前离职可以使他的继任者的遴选程序得到尽早启动, 2021年贸易部长会议的筹备工作免受干扰。

但这多少显得有些冠冕堂皇。暴风雨来临之际,对一艘航行在大海中的船来说,经验丰富的船长往往显得更加重要。他作为多边贸易体系的掌舵人,在世界经济动乱之际离任,难免有临阵脱逃的嫌疑。有外媒评论,阿泽维多的辞职给世贸组织留下“领导真空”,是对全球多边贸易体系的严重打击。

世贸组织总干事阿泽维多 图自新华网

(一)

阿泽维多的辞职演说洋洋洒洒,但洒脱的言语掩盖不住苦衷和无奈。他有不少难言之隐。过去,阿泽维多一直被公认为是自由贸易的倡导者,但他的多边主义理念不可避免与特朗普政府的单边主义发生冲突,因而经常遭到美国政府的炮轰。特朗普曾在不同场合抨击世贸组织,并多次威胁,“如果世贸组织不认真整改,美国将从中退出”。今年一月在达沃斯世界经济论坛期间,特朗普还对阿泽维多进行面对面的敲打,告诫他必须对世贸组织动大手术。

可能有不少人对阿泽维多的辞职感到突然,但其实也是激流勇退,无可奈何,同时反映出世贸组织在全球经济治理中日渐式微。

目前世贸组织的三大职能几乎陷入停摆。首先,贸易争端解决职能处于半瘫痪状态。由于美国长期拒绝增补上诉机构法官,目前7位上诉法官只剩1位,达不到审理案件所要求的法定人数。于是,上诉机构自去年12月10日被迫“关门大吉”。19起悬而未决的案件被迫中断,专家组正在审理的33起案件也前景不明。

第二,谈判职能没有发挥好,成果乏善可陈。渔业补贴谈判原本是最有希望取得突破的领域,很多成员对它抱有期待,但是谈判还没开始就被叫停。谈判协调员哥伦比亚大使原计划4月左右给各方分发谈判草案,但征求意见后发现不是所有成员都做好了谈判的准备。印度等发展中国家提出的谈判建议没有被发达国家所接受。既然发达成员不愿作出让步,渔业补贴谈判实际上已经“胎死腹中”。去年6月,二十国集团发布了“大阪数字经济宣言”,决心大力推进世贸组织的电子商务谈判,争取在2020年6月举行的第12届WTO部长会议前取得实质性进展。然而,截至今日,计划中的”高标准协议“八字还没一撇。

第三,政策执行的监督,这项日常性工作现在还在做,且有一定成效。然而总体上,世贸组织体检报告结果大概就是“半瘫痪”。

对世贸组织的颓势,美国有不可推卸的责任。近几年来,美国从规则和机构两个方面,对世贸组织造成致命伤害。首先,美国大搞单边主义,明目张胆地违反世贸组织规则,严重损害这个多边贸易体系的信誉。从2018年以来,美国以国家安全的名义,对进口钢铝产品强征高额关税,对象不单是中国,连自己的盟友也不放过。

其次,美国重创了世贸组织的机构,无视100多个成员的意愿,以上诉机构越权、侵犯美国国家利益为由,先后29次动用否决权,“成功”阻拦了上诉机构成员的补选。美国还从预算上卡上诉机构的脖子,蛮横地要求将上诉机构今年的预算减少90%,并威胁如果其它成员不同意,美国就否决世贸组织的整个年度预算,最终迫使其它成员不得不同意削减上诉机构的预算。这样,上诉机构连工作人员的薪水都发不出。

美国的捣乱和破坏使得总干事阿泽维多无法履行职责,不幸成为美国单边主义的牺牲品,因此可以说阿泽维多辞职是美国逼出来的。

当然,也有人说阿泽维多辞职是咎由自取,也有一定道理。近年来,世贸组织在大是大非面前患得患失,没有作为,一定程度上促成世贸组织在全球经济治理中的边缘化。

面对美国严重违反世贸规则的行为,世贸组织不闻不问,不批评,看似不偏不倚的态度,实际上是默认甚至纵容了美国的恶劣行径,客观上助长了美国的嚣张气焰。作为自由贸易的倡导者,阿泽维多对美国的不义行为肯定有看法,但他也清楚,如果对美国说不,美国会让他吃不了兜着走,就像世卫组织总干事谭德赛正在面临的困境。所以,当他宣布辞职后,美国贸易代表莱特希泽的评价是,虽然世贸组织有很多缺点,但总干事以“文雅且稳定”的方式领导这个组织。这话的意思就是在说,阿泽维多没有顶撞美国。

其实,尽管美国政客们的眼睛血红,但广大成员的眼睛是雪亮的。如果阿泽维多能坚持原则,得罪的只是美国一家。公道自在人心,他可能不至于被迫辞职。就像5月18日,特朗普威胁世卫组织,如果在30天内不作出“重大实质性的改变的承诺”, 美国将永远停止对卫生组织的资助,并将考虑退出世卫组织。纵然美国对世卫组织断供是大概率事件,但谭德赛有众多成员支持,美国也没办法把他赶下台。

今年以来,新冠肺炎疫情导致生产停顿,人员往来受阻,供应链出现危机,全球贸易遭受严重冲击,国际贸易规则也无法逃脱一劫。世贸组织成员纷纷出台出口限制措施,六七十个国家对防护医药物资和设备出口实行限制,还有一些成员宣布禁止粮食出口。天灾人祸之下,世贸组织预测,与去年相比,今年全球贸易额的下降幅度可能高达三分之一。

显然重大疫情之时,正是需要世贸组织发挥其协调和管理职能之时;必须大力维护贸易规则,尽可能保持货物流动畅通,最大限度地减少全球供应链中断。 但是,阿泽维多似乎成了局外人,低调得不能再低调。对于各成员采取的出口限制措施,世贸组织认为不在自己的权限之内,很长一段时间内没有任何发声,听之任之。直到5月初,才同世卫组织共同发表了一份联合声明,但这份联合声明也是不痛不痒的,只是呼吁各成员采取的措施,一要透明,只能是临时性的,二是对防疫物资的检验,要根据国际合作的原则,简化程序。所以,从这点上来看,阿泽维多提前离任也有世贸组织秘书处自身的原因。

当特朗普被记者问及如何看待阿泽维多辞职时,他说“It’s ok with me”,他无所谓,但还是按捺不住心中对世贸组织的不满,老调重弹抨击世贸组织很“糟糕”,对美国不公平,给了中国“发展中国家”地位,中国和其它国家享受了很多美国不能享受的特权。

(二)

理论上讲,如果世贸组织能在阿泽维多8月31日离任前选出新的总干事,那么新任总干事9月就可以上任。但如果在9月1日之前不能产生新的总干事,就有一个过渡期,由一位副总干事行使总干事的职权。现任4位副总干事中,一位来自美国,一位是中国原外经贸部副部长易小准,另外两位分别来自尼日利亚和欧盟。代理总干事不会从中美两国人选中产生。

按规定,总干事遴选提前9个月进行,分3个阶段。第一阶段是提名,也就是成员提出自己的人选。第二阶段是候选人陈述,传统上陈述是面对面的,疫情下可能会有所改变。第三阶段是选举,任何候选人都必须得到164个成员的支持,才能当选。

嘴上喊着要退群的美国,其实非常看重总干事的遴选,它将新干事遴选视为夺回世贸组织议程主导权的契机,希望自己可心的人占据这一重要位子。莱特希泽第一时间明确表示,美国期待参与总干事的遴选过程, 摆出群主架势,完全不像一个准备退群的成员。

总干事决定不了世贸组织议程,更决定不了它的前途。世贸组织的议程,用一句行话说,叫“成员驱动”,即由成员们集体决定。WTO未来往哪个方向走、走多远,有赖于成员,尤其是主要成员。但是,总干事能起到一定的引领作用,他对世贸组织议题的立场会对成员产生影响。在谈判方面,总干事有一定协调空间,他的分量加在哪一方,谈判的天平就可能朝那一方倾斜。

在我看来,总干事的任职资格,首先必须是多边主义者。世贸组织的宗旨是推动全球贸易自由化,一位主张贸易自由化的总干事,才能履行好世贸组织的使命。美国最终会推出什么样的人选,现在很难说,因为这关乎美国大选结果。民主党候选人拜登对世贸组织等多边机构的态度同特朗普很不一样,虽然两人都是维护美国利益,要让美国在国际机构中继续发挥主导作用,但是同特朗普的孤独主义相反,拜登属于建制派,有较强的多边主义倾向。

其次,总干事必须是强有力、讲原则的。迁就违反世贸组织规则的行为,只会伤害这个组织,损害全球贸易。现在全球贸易有多糟糕呢?世贸组织1995年成立以来直至最近,世界贸易年增长幅度均大大高于经济增长。但按照IMF预测,全球经济今年将下滑4%左右,而世界贸易总额则可能下滑30%以上。可见,世界贸易不仅没有成为经济增长的动力,反而拖了全球经济的后腿。

国外有评论认为,中美将就总干事的遴选展开激烈博弈。如果特朗普成功连任的话,新一任总干事的遴选更多的是多边主义者与单边主义者之间的斗争。再者,总干事的任命需要164个成员的协商一致,不是由任何一家说了算。当然,美国在总干事遴选中的作用不可忽视,虽然他在国际机构中的影响力今不如昔,但仍然很有分量,何况还有一众小兄弟。

我的亲身体会是,如果说美国想办的事不一定百分百能办成,但它反对的事,别人想办成也会相当困难。对总干事人选,各成员都会有自己的想法。但只要美国不点头,这个人就上不去。所以,虽说目前在约定时间内无法选出新一任总干事的可能性较小,但也不能完全排除。美国会像绑架上诉机构一样绑架总干事的遴选吗?只有它自己知道。

正如代理总干事一样,新总干事不会来自中国,也不可能是美国人。我认识眼下风传的几位总干事候选人,其中有几个女性人选,崇尚自由贸易,国际经贸谈判经验丰富,有魄力,协调能力也很强。

(三)

不管最终谁胜出,都将面临振兴世贸组织的艰巨任务。一个国际组织能否运转正常,取决于主要成员的意志。因此,对世贸组织来说,中美合作至关重要。如果美国坚持把世贸组织视为打压中国的场所,两国间合作将变得十分困难。在中美地缘政治关系恶化的情形下,总干事的发挥空间将受到很大制约。

现在的WTO病得太重,新总干事想让它恢复元气,也可能难有回天之力。在一些重大议题上,成员几乎无法达成共识。比如上诉机构的法官补选问题,如果特朗普再次当选,这一议程就不太可能取得实质性进展。改革前景也很不乐观,大家都赞同改革,但是改什么、怎么改,成员间没有共识。改革涉及发达成员与发展中成员之间的不同利益,欧美日等发达成员希望通过改革来固化既得利益,扩大它们在全球经济中的优势。发展中国家寻求的则是如何通过改革建立一个更公平的国际秩序,从而获得更大发展。过去,多哈回合谈判进行十多年,最后以失败告终,主要原因就是发达成员不愿放弃既得利益,不愿对发展中成员的诉求作出让步。由于各方利益不同,到现在为止,在改革议题、工作时间表以及最终结果上,都还没有取得一致意见。

此外,世贸组织的决策机制也会让改革进程变得非常缓慢,极有可能谈上十年八年。有人说,现在是WTO黎明前的黑暗,但我以为把它称为“半夜鸡叫”, 可能更贴切些。

(四)

现在,很多人在讨论关于疫情之后的国际秩序。上个月,基辛格在一篇文章中提出,新冠大流行将永远改变全球秩序。评论家普遍认为,疫情将改变全球经济治理体系和经贸格局。但是,程度有多深,现在不好说。疫情的持续时间不确定,世界主要国家的应对措施也还没有全部出台。比如美国国会正在讨论增加3万亿美元的法案,欧盟也在考虑发行5000亿欧元的欧债证券。

可以肯定的是,后疫情时代的世界,在很多方面将发生剧变。

首先,民粹主义和贸易保护主义将在全球更加盛行。逆全球化思潮的市场将进一步扩大,达到自2008年金融危机以来的新高。在很多国家里,“经济主权”抬头。 虽然自给自足对绝大多数国家是不现实的,但其极有可能成为不少国家的奋斗目标,乃至最新一期的英国杂志《经济学人》把“再见了,全球化”作为封面标题。至少从中短期看,全球化开倒车几乎不可避免。

前些日子,我在观察者网对全球化前景发表了不乐观的看法。有些网友不以为然,认为经济全球化是不可抗拒的历史潮流,因为这是资本的逐利性所决定的。但是,我们也不要忘了,政治是压倒一切的,凌驾于经济之上;经济往往不得不让位于政治,服务于政治。当政治上有需要时,西方统治阶层会选择放弃经济利益,而不是跟着资本的指挥棒走。曾经为了扼杀新中国,西方不惜放弃世界上三分之一人口的市场,对中国实行了二十多年的封锁。同样地,为了维护美国在全球的霸主地位,美国政府于高通、英特尔、谷歌等美国科技公司的巨大商业利益不顾,再次升级对华为的制裁,一味要对华为断供。美国政府当然明白,要遏制中国,是需要付出代价的。但它认为,这种代价是值得的。

从上面这两个事例中,我们也可以看到,美国政府的执行力还是很强的,很多时候美国工商界也奈何不得。无论我们多么不愿意,美国跨国公司多么不情愿,在美国政府的推动下,中美技术和经济脱钩还是开始了,甚至将持续下去。因此,研判全球化的走势,需要放在中美关系的大背景来看,需要研究对方举动背后的地缘政治考量和设计,而不能就经济论经济,单纯从经济角度来分析。

疫情过后,全球经济将愈加破碎化和区域化。区域贸易自由化和双边自贸区建设或将成为主流。目前流行的观点认为,双边和区域自贸协定将导致自由贸易,为全球化铺平道路。在区域和双边贸易协议下,成员间实行互惠,但这种安排对非缔约方是一种歧视。区域和双边贸易协议使国际间的“团团伙伙“合法化了,而且如果双边或区域自贸协定没有适时转化为多边协议的一部分,世界经济会被分割得支离破碎,阻碍全球贸易自由化进程。以美加墨贸易协定为例,其中的原产地规则要求一定比例的汽车零部件必须由时薪16美元以上的工人生产。这条规定有效地把美加墨三国以外的汽车零配件供应商排除这个市场在外,这是对其它国家的明显歧视。此外,双边自贸协定也可能成为保护主义的保护伞。例如,有国外学者指出,美日贸易协定涉及的领域非常狭窄,严格地说,是够不上自贸协议的。这种“自贸协定”对全球贸易自由化的促进起不到丝毫作用。

日本欧盟自贸协议

目前,特朗普政府双管齐下,企图引领全球经贸治理体系的重构,构造于己有利的制度框架,以此扩大美国在国际贸易体系中的主导权,维护其全球竞争优势。一方面,力图主导世贸组织改革,另一方面也在忙着组新群,大力同世界主要经济体进行自贸区谈判,力图构建一个以美国为中心的全新国际贸易体系。这个由多国两边贸易协定构成的体系已初具规模,美韩和美加墨贸易协定已经到位,美日自贸协议谈判也已收场,当美欧和美英自贸协定谈判结束后,基本就成型了形。

如果特朗普连任,世贸组织的其它成员该怎么办?上个月,前世贸组织总干事拉米提出,要考虑组建没有美国的WTO,叫“IWTO”,国际世贸组织。其中“I”就是“international”。世界上多数国家还是希望有一个世贸组织这样的机构,比如欧盟,要保持经济繁荣,也非靠自由贸易不可。

“死了张屠夫,不吃混毛猪”。美国把上诉机构搞瘫痪了。 3月27日,中国、欧盟等16个世贸成员发表联合声明,建立一个多方临时上诉仲裁安排,处理缔约方之间的上诉案件,取代世贸组织上诉机构功能。

所以,这个世界不是没有美国就不转了。世贸组织还是有救的,只是演变过程会很长。眼下还有一个很大的变量是美国大选。如果拜登上台,美国对世贸组织政策会有很大调整,他会更多地利用多边机构 来实现美国的战略目标。

也许拉米的观点悲观了一点。现实地看,即便特朗普连任,美国也不太可能同世贸组织分道扬镳。眼下,有些国会议员试图“拱火”,但这些人是少数派。绝大部分国会议员主张美国留在WTO。他们认为,这样做对美国有好处,而且这块阵地不能让给中国。

(五)

美国正在将中美关系升级到全面对抗的阶段。最近,美国对华的一系列举动,说明了美国遏制中国发展的野心和决心。 美国大选结果不会改变美国对华战略。过去三年里,中美贸易战主要在双边进行;未来,对中国的敌视和打压可能会更多地体现在多边。世贸组织可能成为中美博弈的另一主战场。可以预料,美国将围绕世贸改革,向中国发起攻势。目前,所谓“三边伙伴”的美欧日已经量体裁衣,针对中国制定出一整套新规则,涉及领域包括政府补贴和国有企业,它们试图将这些私货塞进世贸改革议程,同时还将拉拢其它成员入伙,共同对中国施压。

中国是目前全球头号贸易大国,进出口占全球贸易的13%左右。但是,中国在世贸组织里的话语权和议程设置权同其在全球贸易中的地位和作用,还很不相称。在世贸组织职能的恢复和改革中,中国有必要更加主动参与,发挥更大作用。我们要加强对后疫情时代全球经贸格局的研判 ,完善世贸组织改革方案,确定优先目标和谈判策略。

作为最大的发展中国家,中国应努力成为发展中成员的领头羊,尤其在制定新贸易规则方面,要发挥引领作用。我曾多次呼吁,中国要提出对发展中国家有利的贸易规则。只有中国有了自己的东西,才能跳出“三方伙伴”划好的圈圈,在谈判中掌握主动。

目前发展中成员仍处于群龙无首的状态,对世贸组织改革尚未形成共同立场。这种状况同发达成员形成鲜明对比。发达成员的改革目标清晰,有有效的实施方案,“三方伙伴”在过去短短两年半时间里举行了7次部长级会议,制定了详尽的贸易规则。所以,中国要努力成为引领性力量,积极争取更多发展中成员对中国方案的支持,凝聚共识,加快组建发展中成员统一战线,共同推动世贸改革朝着有利于全球发展的方向前进。

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周小明

周小明

中国常驻日内瓦联合国代表团原副代表,全球化智库高级研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:朱敏洁
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