鄢一龙:中国为什么能制定出好决策?秘诀就是“集思广益”

来源:《中国道路与中国道理》

2021-10-04 08:46

鄢一龙

鄢一龙作者

清华公共管理学院副教授,国情研究院副研究员

【导读】 本文节选自《中国道路与中国道理》,作者是清华大学国情研究院副院长、公共管理学院副教授鄢一龙。 作者认为中国通过屈群策、集众思、广征询、合议决、告四方五个环节的“集思广益型”机制,创新了一种新型的国家决策模式,将民主性与科学性结合起来,集合各方面智慧,从而制定出高质量的规划。

【文/鄢一龙】

西方人观察中国政治体制,长期用“威权主义”的标签。北洋军阀时期就用这个标签,到今天还是如此。碎片化“威权主义”是西方解释中国决策过程一个很有影响力的理论。

它认为,中国的决策首先是威权的,因为缺乏社会力量的参与;其次是碎片化的,因为中央控制不是那么强了,形成了碎片化的利益博弈。

这是一种刻舟求剑式的思维模式,在船上刻了一个“威权主义”的符号,虽然船已经开到十万八千里以外去了,但还是用这个符号去打捞船下的剑。

破除西方理论迷思需要中国学者的学术自觉,很多学者都在探索中国政策过程的本土化理论,包括清华大学公共管理学院的薛澜、王绍光、陈玲,北大的宁骚,社科院的樊鹏等都作出了贡献。我们的努力也是这种学术自觉的一部分。

集思广益型决策模型

我们基于五年计划(规划)的决策过程,将中国中央政府的决策过程称为集思广益型决策模式。为什么能制定出好的决策?中国的秘诀就是一个词:“集思广益”。

“集思广益”一词来源于诸葛亮对他下属说的一段话:“夫参署者,集众思广忠益也。若远小嫌,难相违覆,旷阙损矣。违覆而得中,犹弃弊蹻而获珠玉。”就是说大家共同议事,如果做不到开诚布公、反复讨论,就没有办法去伪存真。这段话可以说是道尽了集思广益的精髓。

集思广益型决策是指通过一定的程序和机制的安排,集中不同方面的意见,不断优化政策文本的决策过程。

打个比方来说,一个学生写博士论文、硕士论文的时候,怎样才能写好呢?闷头写肯定不行,需要不断找不同的老师去提意见,并根据别人的意见不断修改完善。集思广益型决策的逻辑也是如此。

一位负责规划制定的领导曾经说过,我们不担心规划的质量不高,只要把该走的程序都走到位了,想一想会有多少人为我们把关?这道出了规划质量高的原因:规划编制是一个长期过程,经历了许多环节,无数人参与其中,集中了无数人的智慧、经历了无数次的打磨。

我们有意识地用中国风格的语言来描述我们发现的五年规划集思广益型决策的五阶段模型。

(1)屈群策:在编制政策文本前期动员各方建言献策。

(2)集众思:起草组综合各方意见,收集有关信息,起草阶段性政策文本。

(3)广征询:阶段性政策文本形成后,向各方征求意见并修改,形成政策草案。

(4)合议决:在不同决策层面,通过正式的会议集体商讨决定,形成正式政策文件。

(5)告四方:将已经形成的政策文件向各方传达和贯彻。

图1 五个环节

决策过程

我们以“十二五”规划为案例,对这一模型提出的决策五个环节进行了验证。规划编制要经历两年多,分为三个阶段11个步骤。三个阶段分别是编制《基本思路》、编制《建议》、正式《纲要》编制阶段。每个阶段都经历了屈群策、集众思、广征询、合议决、告四方五个环节,每个阶段的编制都为下一阶段的编制奠定了基础。

表1“十二五”规划编制三个阶段的“集思广益型”机制

资料来源:王绍光、鄢一龙:《大智兴邦:中国如何制定五年规划》。

可以看出,中国五年计划(规划)的制定是一个不断从民主到集中再到民主再到集中的过程,凝结了全党全国全社会的意志与智慧,最后上升为法律,成为全国人民一致奋斗的纲领和目标。

集思广益决策的特点与挑战

五年规划“集思广益”决策体现了中国决策过程的几个特点:

第一,重视调研。重视调研是五年规划编制的突出特点,中国的历次五年规划编制都开展了系统的、专门的调查研究。

“十二五”规划编制期间,中国已经形成了不同层次、不同类型的调研,包括最高决策者开展的调研,规划起草组以及参与决策咨询的全国人大、政协、智库等都开展了大量的调研。

“十三五”规划编制的调研有一个创新,习近平总书记围绕着“十三五”规划编制分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会,与省区市负责人直接交换意见,对于“十三五”规划编制作出部署。

恰恰是通过广泛的调研,使得决策者能够掌握第一手的信息,使得五年规划编制能够做到实事求是。同时,调研过程也是一个相互沟通的过程、协商的过程。

第二,大众参与。这不同于公众参与,公众不是作为一个个体或者是小团体参与,而是作为一个整体参与。参与的过程带来最大最广泛的代表性,使得不同群体、不同方面的利益都能得到反映,使得政策能够反映人民的整体利益、根本利益、长远利益。与公众参与不同,大众参与要求决策者主动地逆向参与,深入广大人民群众,鼓励普通公众充分表达意见,以了解他们的需求。

除了专门开展面向全社会的建言献策活动,还通过开展调研、召开座谈会、听取正式渠道和非正式渠道的公众意见表达等方式来听取和吸纳公众的意见。

2020年8月16日至29日,“十四五”规划编制工作开展网上征求意见。广大人民群众踊跃参与,留言100多万条,有关方面从中整理出1000余条建议。

第三,观念聚合为中心的协商民主。开展各层次、持续的不同形式的协商。规划编制是通过反复的交流、比较和协商才逐步实现其科学性的。这种几上几下的协商与集中,恰恰是中国协商民主实践的生动案例。规划出台必须经过反复讨论、反复审议,多次召开不同层级的决策会议。

在此过程中,人大、政协发挥重要的咨询作用,专家学者大量参与,一般公众也提出意见。中国的协商民主还有一个很重要的特点,它是一种观念的聚合,而不是偏好的聚合。

偏好聚合理论是20世纪90年代西方协商民主理论兴起之后形成的一个很重要的理论,就是说为什么需要协商呢?因为偏好立场不同的人,经过协商之后可以改变偏好。但是,偏好的改变在实践中却被证明是很困难的。

中国的协商民主是观念的聚合,而不是偏好的聚合,各种意见、各方智慧能够有效地被集聚。这种政策过程也像煮火锅一样,不同的参与主体不断地往里投料,做出来的汤是一个混合的味道。

第四,民主集中。我们不但强调民主,同样也强调集中,把高度集中建立在充分民主之上,这样既保证决策的民主性,同时也保证决策的效率。

集思广益型决策背后的政治逻辑就是民主集中制。如同胡鞍钢教授概括的,五年规划的决策逻辑是“先民主、后集中,再民主、再集中”。

只有通过高度的民主,具备有限理性的决策者才能处理海量分散的、不充分的信息,才能协调参与者的多元利益。屈群策是民主,而集众思是一轮集中,广征询是又一轮民主,合议决是又一轮集中。

第五,寓科学于民主。把科学性与民主性有机结合起来,这是集思广益型决策的最核心特征。

它是一个寓科学于民主的过程,通过“屈群策”机制来收集分散的信息,克服信息不对称;通过“合议决”机制来达成政治共识;并通过“广征询”机制来克服个人决策上的片面性与主观性。

托马斯·弗里德曼将中国的决策过程与美国比较,说:美国不再是民主政治,美国已经成为否决政治(vetocracy),这套体制设计出来就是为了防止任何人做任何事。

美国的决策过程中遍布了否决点(veto player),诸多政策参与者主要目标不是为了完善政策,而是为了推翻政策。

中国的决策民主是什么?参与者不是否决者,而是意见输入者,民主是为了尽量增加各方的意见输入,集中是为了限制否决者的能量。

我们看到五年规划在人大表决的时候都是以高票通过。这反映了中国决策过程的一个特征,即通过“事前充分协商吸纳事后制衡”。

五年规划提交全国人大表决之前的一年多时间里,全国人大通过专题调研、建言献策、提前介入审查等广泛参与规划编制,同时在不同编制阶段反复征求全国人大方面的意见,并认真吸收有关意见修改文件。因此,人大表决的高通过率反映的是高度的政策共识。

福山2011年对中国的政治制度做了一个评价,他说:“中国政治制度的最大优势在于,她有能力迅速地作出重大、复杂的决策,而且这些决策的质量还相当不错,至少在经济政策领域是如此。”

反过来他对美国的评价是什么呢?他说:“政府内部不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化,利益集团的广泛渗透,美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础,形成所谓的‘否决政治’。

美国政治体制的分权制衡比其他国家更为严格,或者说,所谓的‘否决点’更多,导致集体行动的成本升高,甚至寸步难行。”

中国创新了一种新型的国家决策模式,我们称之为集思广益型决策模式。

集思广益型决策模式既超越了所谓的威权式决策模式,也超越了多元主义民主决策模式,能够将民主与集中结合起来,将民主性与科学性结合起来,通过集合各方面的智慧,制定出高质量的规划。

《中国道路与中国道理》作者:鄢一龙

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责任编辑:刘惠
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