鄢一龙:避免陷入“福利国家”陷阱?我们发展的是“民生国家”

来源:《中国道路与中国道理》

2021-11-17 08:31

鄢一龙

鄢一龙作者

清华公共管理学院副教授,国情研究院副研究员

【导读】 本文节选自《中国道路与中国道理》,作者是清华大学国情研究院副院长、公共管理学院副教授鄢一龙。 文章对以中国为代表的“民生国家”和西方“福利国家”进行多维度对比,认为中国“民生国家”不同于“福利国家”。“民生国家”道路是基于中国特色社会主义制度,更好地处理发展与人民福祉改善的关系,既保障了人民福利持续提高,也避免落入“福利国家”陷阱。

【文/鄢一龙】

哥斯塔·埃斯平-安德森将西方福利国家划分为三大体制类型簇群,即盎格鲁·撒克逊国家的“自由福利国家”,包括美国、加拿大、澳大利亚等;大陆欧洲的“保守福利国家”,包括奥地利、法国、德国、意大利等;以及北欧的“社会民主主义福利国家”,包括瑞典、挪威、丹麦等。

民生国家(Minsheng State)是中国探索出的既不同于自由主义国家,也不同于福利国家的独特道路。民生国家不同于任何类型的福利国家,主要体现在以下几个方面。

第一,基本理念根本不同。福利国家的一个基本理念是“法团国家主义”,“保守福利国家”主要源于这一理念,福利体系是为了维护阶层和地位差异,促进阶层合作与国家团结,社会权利附属于个体在社会中的阶层地位。

福利国家的另一个基本理念是要为在市场经济条件下个体生活所面临的风险提供社会保障,《贝弗里奇报告》提出了国家需要为收入中断或丧失谋生能力,或者家庭特殊需要(例如多子女家庭)的人民提供生活保障,并提出了建立统一的社会保障体系。

福利国家还有一个基本理念是公民社会权利,即将国家需要向公民提供福利看成公民权利的有机组成部分。T.H.马歇尔将社会权利作为公民身份(Citizenship)在20世纪的发展,并构成公民身份三个维度之一,即公民的(civil)、政治的(political)、社会的(social)之一。

福利国家中最接近社会主义理念的是认为国家应通过二次分配纠正市场分配不平等,福利国家的目标是要促进社会更加平等,这是一种更加广义的凯恩斯主义式的福利国家理念,这一理念被社会主义民主福利国家广泛采用。

不同于福利国家的理念,民生国家最核心的理念是社会主义共同体的理念。社会主义共同体本身就是不可分割的利益共同体、责任共同体、命运共同体,需要共同体成员来共同建设、共同分享,保障与改善民生是社会主义的重要内涵。

福利国家的各种理念在中国的民生国家建设中都有所吸纳,但是并不构成民生国家的道,而只是民生国家的术。

共同体成员并不只是个体化的公民,也是整体意义的人民,不但有个体权利,还有共同权利。共同体成员对于共同体并未提出刚性社会权利要求,而是对于共同体的发展负有共同责任,并具有分享发展成果的共同权利。

民生国家是以促进人民发展能力为中心的,由个体、共同体与国家共同承担的改善人民福祉的制度。民生问题需要通过个体、集体与国家力量来共同解决,与福利国家强调个体权利、国家责任不同,民生国家是共同权利与共同责任。

社会主义共同体发展的目标是促进人的全面发展,民生国家也建立了社会保障体系,将民生问题基本保障之后,就使得人可以从为解决生存问题而终生劳碌的境况中解放出来,追求更有意义的生活,真正去实现人的全面发展。

第二,与发展的关系不同。福利国家也有与发展相挂钩的制度安排,但总体上是为了解决基于市场机制下发展带来的问题,而没有考虑将其作为促进发展的一种手段。社会民主福利国家主要功能在于再分配,民生国家的功能在于生产、一次分配与再分配都发挥作用。

民生国家是以提高人民发展能力为中心的制度安排,它注重通过投资健康、教育对于人民进行人力资源开发,从而提高人民参与市场竞争能力。

“民生”的本意出自《左传·宣公十二年》“民生在勤,勤则不匮”,就很好地反映了民生国家是个劝勤而不养懒的制度安排。在就业政策上,不是强调失业救济,而强调创造就业与促进再就业政策。

“六五”以来的每个五年计划(规划)都制定了新增就业的目标,“十二五”期间我国新增城镇就业6431万人,“十三五”规划要求五年间新增城镇就业大于5000万人,实际为6567万人,超额完成规划目标。

在脱贫政策上,也是着重强化贫困地区与贫困人口的造血功能,通过教育扶贫、就业扶贫、产业扶贫等提高贫困人口的自我发展能力。

云南全面实现脱贫攻坚。图片来源:视觉中国

例如在美国的福利政策视角下,帮助贫困家庭总体上是一种救助政策,包括发放补贴、收入补助、现金津贴、医疗补助,以及临时救助等。

而中国的扶贫政策主要是一种发展支持政策,长期以来,中国扶贫强调不但要提供“输血”机制,更要提高贫困人口自身“造血”能力。通过提高贫困地区、贫困人口的发展能力来实现可持续的、内生的扶贫。

虽然乡村扶贫的模式非常多元,但根本上都是在提升农民与乡村自身发展能力,中国脱贫政策本质上是一种发展支持、与发展挂钩的脱贫政策。

2017年6月,笔者在井冈山调研华润希望小镇扶贫项目,这是一种国企扶贫模式,通过在乡村引入国企推动脱贫。国企具有强大市场运营能力,同时又具有强烈的社会责任感。

华润以“一镇一品”产业为基础来带动当地发展,例如在百色的华润希望小镇发展避雨葡萄、圣女果、林下鸡,在西柏坡发展优质蛋鸡,在金寨发展生态猕猴桃等;在井冈山是发展乡村旅游产业,根据井冈山作为红色教育基地、旅游资源丰富的特点,通过酒店+民宿模式带动乡村旅游发展。

华润集团投资8000万元援建贵州习水华润希望小镇。图片来源:视觉中国

华润在当地投入了大量资金改善乡村环境,包括道路的硬化、乡村基础设施的重建,同时华润利用其丰富的酒店运营经验,不但在井冈山下建设一个品牌连锁酒店,同时通过发展民宿带动本地居民广泛参与,帮助农民更加专业化运营民宿。

而乡村旅游产业的收益除了带动农民致富之外,还可以将盈余投入到乡村共同体的建设,通过与专业机构的合作建设养老院、幼儿园,重建乡村文化,解决了乡村公共服务的问题。

华润希望小镇是通过国有企业主导,发展乡村产业,重建乡村共同体实现可持续脱贫的典型。

2016年9月,笔者在内蒙古鄂尔多斯达拉特旗中和西镇调研精准扶贫。该镇采取的是提高发展能力+公共服务全覆盖的脱贫模式。

对于贫困户,主要帮助他们发展种植业,包括枸杞子、油牡丹等新经济作物;发展养殖业,为贫困户提供猪崽、羊崽等,提供三轮农用车等生产资料,同时也介绍贫困户到当地的一些社区工作,帮助解决子女教育问题。

同时,内蒙古推行“十个全覆盖”,通过政府补贴的方式来实现乡村的公共服务全覆盖,包括实施危房改造、安全饮水、街巷硬化、村村通电和电网升级改造、村村通广播电视和通信、校舍建设及安全改造、标准化卫生室、文化活动室、便民连锁超市、常住人口养老医疗低保等十个方面的全覆盖。

该镇的乡村道路等基础设施都得到了修缮,很多老百姓都通过自筹资金和政府补贴方式住上了新房子。有60%多的贫困户是通过移民搬迁实现脱贫。

2019年9月,笔者在一家自媒体短视频平台调研。短视频社交软件在注意力时代创造了一种新的信息流赋能扶贫模式,解决了贫困人口的注意力贫困问题。

新疆尉犁:第一书记带货,助力农产品销售。图片来源:视觉中国

通过帮助农民掌握手机拍摄短视频、视频直播这一信息时代的新技能,为农民进行信息流赋能,一些乡村摆脱了贫困。

例如,一些偏远苗族山寨,移动互联网通过独特的景点、民族歌舞、民族服装成功打造了网红乡村的人设、景设、物设,吸引了海量关注,从而带动了乡村发展,实现了脱贫。

河北张家口的玉狗梁村,位置偏僻,资源贫乏,村民生活贫困,青壮年大都出外打工,村党支部书记卢文震带领村里面的老人练瑜伽,独创了农民生活瑜伽操,在锻炼身体的同时将短视频上传到快手等平台上。

因为村民集体练瑜伽“反差萌”吸引了大量眼球,玉狗梁村变成了瑜伽网红村,带动了乡村旅游与藜麦、马铃薯等特色农产品销售,实现了脱贫。

一个中国农村的“健身瑜伽”扶贫探索。图片来源:视觉中国

第三,资金来源不同。社会主义的公有资产使得民生国家有比福利国家更多的资金筹集途径。

与福利国家只能依靠税收、社会筹集渠道来为民生福利融资不同,中国有大量的公有资产,能够为民生领域的投入提供新的来源。

党的十八届三中全会提出,到2020年国有资本收益上缴比例提高到30%,更多用于保障和改善民生。

2017年11月国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》明确要求从2017年开始,选择部分中央企业和部分省份试点,统一划转企业国有股权的10%充实社保基金。

第四,责任主体不同。福利国家认为在市场体制下,个体出于收入差距、社会风险等原因,不能对自身的生计问题负完全责任,需要国家加以调节与保障,责任主体主要是个体与国家。

表1民生国家与不同类型福利国家比较

民生国家建设是基于社会主义共同体的建设,个体、家庭、集体(就业单位、居住单元空间)、国家对于人民的民生都负有不同程度的责任,不同主体共同参与、共同提供。

“社会民主主义福利国家”的制度是去家庭化的,以个体为基本单元进行考虑。中国自古有重视家庭的传统,至今家庭仍然是解决民生问题的基本单元,解决教育、养老等问题都要充分发挥家庭成员之间的作用,这是其他任何机制所无法替代的。

中国的民生政策是强家庭化的,是要增强家庭在民生上的功能,比如精准扶贫、低保户等都是以家庭为对象识别和帮扶的,再就业政策也是如此,在下岗再就业阶段就提出需要避免“零就业家庭”的政策。

“福利国家陷阱”很大程度上是由于国家对于公民承担了过多责任,所以不堪重负。

社会主义建设初期在国家、个体之间有个重要的共同体就是集体,在农村是公社、生产队,在城市是单位。

随着集体经济与单位体制解体,原子化的个体被抛入市场的洪流中,在市场化的环境中,随着住房、教育、医疗等民生必需品的价格上升,作为劳动者的个体,无论如何努力,已经无法靠个人力量来解决这些问题。

应该积极探索新型的组织化的共同体解决机制,鼓励就业单位、社区与社会组织等积极承担民生品的供应。

在市场经济条件下,就业单位同样需要承担重要的民生责任,一方面就业单位是社会保障金缴纳的重要主体,另一方面鼓励有条件的就业单位成为员工福利的重要提供者,比如,提供员工食堂,兴办幼儿园、学校,集资建房等。

“企业办社会”、“单位办社会”不可以一概视为低效率。与市场机制相比,共同体提供民生产品有其优势所在,可以减少中间环节,更为重要的是长期契约积累的信任资本,这使得它能够以更低的成本提供更高质量的民生产品。

一些互联网企业在复兴曾经被认为是落后的“单位办社会”体制,当然这不是传统的单位大包大揽体制,而是提供良好单位福利,与员工建立更多的利益、情感的联结。

例如,个别民营企业就创办了总部幼儿园。2019年8月,笔者调研北京的某互联网公司。这是家以年轻员工为主体的网络游戏开发公司,公司福利很好,类似一种“新单位体制”,食堂提供一日三餐,有配备专职教练的健身房和专门的儿童活动间,员工子女下课之后会由专人接送到这里。员工在这样的工作环境中会很舒心,没有后顾之忧,也会在工作中更加投入。

第五,去商品化程度不同。如同哥斯塔·埃斯平-安德森指出的那样,“自由福利国家”以社会救助为主导的社会福利去商品化程度是很低的,因为对救助的资格审查很严格,只有“市场失败者”才能享受到微薄救济,这事实上强化了商品化程度,绝大多数人都是通过购买私人部门的服务获得福利。

“保守福利国家”的社会强制保险,由于其缴纳金额高度依赖于就业,去商品化程度也较低。

即便是去商品化程度最高的“社会民主福利国家”,主要也是指享受福利资格上高度去商品化。

民生国家的去商品化属性内嵌于其社会主义体制本身,主要是指供给机制的去商品化。民生产品是极低价格弹性的必需品,民生领域不能作为一个产业来做,而是要坚持民生领域改革的公益性方向。事实上,在这些领域需要推进的改革是去市场化,回归公益性的改革。

比如,医改被称为世界难题,中国也面临着看病贵、看病难、医患冲突不断的问题,根本症结何在呢?由于信息不对称,患者除了信赖医生的专业能力与职业操守之外,别无选择。

但是,在一个“以药养医”体制下,个别医生却把病人看成挣钱的工具,对病人进行高效益、低效益的客户区分。

因此,福建三明市医改模式具有风向标意义。根据央视报道,三明市出台医改方案仅仅一个月,医院常用药奥美拉唑钠,就由改革前的一盒卖256元下降到6.9元,整整下降了37倍,可以想见原来在医药的灰色产业链条中有多么触目惊心的暴利。

国家卫健委:深化医药卫生体制改革,推广三明医改经验。图片来源:视觉中国

医改三年以来,三明市经过测算累计节约药费17.95亿元,相当于每人平均节约了近700元的药费。不但老百姓看病便宜了,同时医务人员收入显著上升,医保基金从亏损转为盈余。

三明市是如何做到的呢?根本上是坚持医改的公益性方向、社会主义方向。从源头上破除医院的逐利机制,不让医生把病人看作挣钱的工具,而是作为服务对象,公立医院医生的年薪与岗位工作量、医德医风、社会评议挂钩,不与药品、检查、耗材等收入挂钩,这就从根本上消除了医生开大处方的激励,也恢复了医生救死扶伤的职业尊严。

同时,实行医疗、医药、医保“三医联动”的医疗卫生体制综合改革,药品从出厂到入库只允许开两道增值税,从而控制住了药品流通中的药价虚高问题。

中央提出“房子是用来住的不是用来炒的”,核心就是住房要回归它的使用价值。目前许多地方都出台了共有产权房政策,这种政策实现了一定程度上的去商品化,改变了住房金融化属性。

共有产权房价格低于市场价格,住房可以用来居住,也可以继承,同时满足一定条件后也是可以交易的,但是没有保值增值的金融属性。但是由于这种制度受资格条件严格限制,供给规模很小,非商品化优惠比例很低,实际上对解决居民的住房问题作用不明显。

根本上,还是要回归社会主义的本质特征,像有学者提出的那样,探索基于使用价值由共同体共同承担的民生产品配给方式,推行租赁转购买的普惠性的共有产权制度。

《中国道路与中国道理》作者:鄢一龙

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责任编辑:刘惠
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