观察者网

陈杰:租购同权,难在哪里?

陈杰

陈杰

上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任 来源:观察者网 2021-02-17 08:37:31

【文/观察者网专栏作者 陈杰】

“同样是住在这里,为什么租房的就比买房的低人一等?”

这恐怕是很多城市漂泊者的隐痛。

这种隐痛,有一个更专业一点的名词:“租购不同权”。

如果网络检索“公共服务为何要与房产挂钩”,会出现近117万条结果;若检索“上学为何要与房产挂钩”,会出现65万条结果。从这个指标也能看出,租购不同权,主要是子女入学权利的不同权。

“上学为何要与房产挂钩”?这个话题在知乎以及多个城市的本地论坛上都成为过热帖。有不少网民表示去查过,“有房产才能让子女就近入学”在国家法律上没有任何依据,完全是地方教育行政部门的自定政策所为。也有网民吐槽,将义务教育这样的公共服务与房产挂钩,中国是独一份。这说明,民间对这个现象的质疑已久,积怨很多。

为了解决这个问题,2017年7月,《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》提出了"赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益,保障租购同权",这应该是国内政府文件中首次提出“租购同权”一词。

该词一出现就立即成为社会热词,并在当年就被权威媒体评选为年度十大新词之第五。2020年12月,中央经济工作会议公告出现了“逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”的表述,让“租购同权”一词在媒体及网络上再度受到热烈追捧。

笔者以为,2017年租购同权一词诞生于当时地方政府落实中央发展住房租赁市场政策要求的现实动力。眼下中央出面再提“逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”,则有站在增强内循环动能和推动高质量发展的国家战略视角下的更深层次考虑。

租购同权何以难?

“租购同权”问题关乎社会公平正义,也是实现房地产市场平稳健康发展的现实需要。本质上,它是关于政府承担的公共服务要脱媒,尤其脱去房产的媒介,将公共服务与房产松绑,让公共服务直接与人绑定,实现以人为本的公共服务资源配置。

然而,为何公共服务在中国要与房产绑定?这事值得好好细究。

客观来说,从台面上看,地方政府并没有把公共服务与房产直接绑定,跟公共服务绑定的是户籍。如根据《义务教育法》第十二条的规定,“适龄儿童、少年免试入学”,“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。该条款同时规定,“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”

从字面上,看不出任何入学资格与房产绑定的法律要求,但与户籍挂钩。从该条款就能看出,适龄儿童、少年在其户籍所在地的就近入学权利是毫无疑问地受到明确保障,但如果在非户籍所在地、哪怕是父母或法定监护人的长期实际居住地,就近入学权利就存在一定的风险。

在中国大多数城市,义务教育、基本医疗、基本养老、健康卫生、政府服务等这些公共服务,也是与户籍高度绑定。那么问题回来了,户籍如何获取?在中国大多数城市,历史上曾经长期执行这么一条规定:除非落在集体户口,否则只有买房才能落户,无房难以落户。而集体户口则是少数体制内单位才有的专属。

为何在中国城市曾经有这么一条规定?这与中国城市发展过程中盛行的土地金融化模式有直接关系。

土地出让金是很多中国城市发展的第一桶金,是地方政府基建资金的重要来源。而土地使用权的价值本质是对这个城市未来公共资源和公共服务价值的预期,土地出让金就是这些未来公共资源和公共服务价值的资本化。当户籍意味着公共服务优先权,将购房与入户绑定,既是将房产与公共服务优先权绑定,也有利于巩固房价进而巩固地价。

站在地方政府角度,买房产就是在买这个城市的股票,是股东。买新房是原始股,买二手房是流通股。不管买新房还是二手房,都是为城市提供建设融资或提高城市的资本市场价值,自然要把城市红利,也就是公共服务优先奉上。而租房者,在地方政府看来,是这个城市基础设施和公共服务的消费者、消耗者,而不是投资者,自然在享受公共服务的优先顺序要排在后面去。

2019年1月至2020年11月的上海二手住宅成交套数走势(图源:中国网地产)

为了能让基础设施建设和公共服务投入有持续的资金来源,就需要有效促销房产和保持土地高价值,很多地方政府采取了有房才能入户的政策。通过公共服务与户籍挂钩,户籍又与房产挂钩,公共服务与房产挂钩起来了。

地方政府将公共服务与房产捆绑的策略,背后折射的是他们的一种思维,即把公共服务享受看作一种交换,只有当事人有足够的价值创造和对所在城市有足够的贡献,才有资格获得公共服务。这种思维在不少市民中都普遍存在,认为那些外来人口什么贡献都没有做就来抢福利,太不公平了,不能轻易给他们户口,一定要等他们给城市有功了才能给户口。

近年来,一些城市开始突破买房才能落户的做法,纷纷实施租房也能落户的政策。广州、天津、苏州、青岛、长沙、无锡、成都、昆明、郑州、洛阳、开封、海口等30多个城市先后发布相关新政,租房可以直接落户。

不少城市,如郑州、青岛、洛阳和苏州等还先后宣布,租房者可以将户口落在租赁社区的公共户口,消除了一些城市要求租房者须落户在租赁住房户口本的困难操作。公共户口据说是上海2011年开始设立的,在2018年国家发改委的推进新型城镇化建设重点任务中就提出,探索租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。到2019年的该文件中,“探索”变成了“允许”,说明租房者在公共户口落户的做法正在推广和普及。

但要看到,很多城市对租房落户,往往附加了不少条件。如需要提供社保和纳税证明,以证明他们已为这个城市创造足够的财富和经济价值;或通过学历文凭、技能职称、获奖证书等证明他们有这方面的潜力,才有资格通过积分制或人才政策等途径落户,进而享受优质公共服务。这仍然还是一个把公共服务当作交换而非权利的观念。另一方面,越来越多城市放开租房落户,背后是人才竞争、抢人大战的压力,折射了普通城市公共服务价值的相对稀缺性在减少,人的相对稀缺性上升。

不管如何,租房落户的推开,户籍与房产的逐步脱钩,削减了很大一部分租购不同权,让租购同权迈进了一大步。然而,这个进程还远没有完成。

教育,还是教育!

在中国人心目中,各种公共服务中最被看重的是义务教育,各种公共资源中抢夺最为激烈的是优质公办教育。目前来看,大多数城市在公立中小学入学时候都仍然强调了学区内房产的重要性。

如上海2020年公立小学入学政策中,虹口、徐汇、浦东、闵行等区强调,学校根据适龄儿童与户主关系、房产情况、户籍迁入时间等要素排序安排入学。是否在区内有房产,也是很多区判断申请儿童是否将本区作为实际居住地的主要标准。仅有黄浦区、静安区、嘉定区、金山区等少数区认可,在本区租房可算把本区作为实际居住地。然而,当公办教育资源紧缺时候,租房者往往排序在后,被“统筹安排”了。这在全国来说,也是普遍现象。

在知乎和百度百科上好几个关于“上学为何要与房产挂钩”的帖子中,不少网民回答道,国家要求义务教育就近入学,优质公办义务教育资源稀缺啊,人人都想就近入学优质学校,所谓就近,不就是就近居住嘛,那不跟房产挂钩么。价高者得之,很合理。

但这个解释回避了为什么在学区内租房不算就近、只有买房才算就近居住的关键问题。同时,很多人默认,当稀缺资源进行分配时,价高者得之是一种合理的机制。

客观来说,公共服务享受的差异在中国之所以广泛存在,最根本的根源确实是公共服务与公共资源的均等化水平不足。一旦公共资源与公共服务存在非均等化,就会产生相对稀缺,而相对稀缺就意味着必须通过某种分配机制来化解供不应求的矛盾。要么依据权力进行指定分配,要么排队或抽签,除此之外就必须建立某种门槛筛选机制,尽量过滤排除过多的需求,直到供需平衡。

优质公办教育资源的空间不均衡性,与就业中心、公园绿地、地铁轨交、医疗保健和文化娱乐的空间不均衡性一样,都是源于空间唯一性和不可复制性,只能通过基于空间的分配机制来解决。

当住房全面市场化后,房产以价格机制来分配,于是房产最合适在空间属性强的稀缺公共资源分配中扮演筛选工具。看起来公平合理,争议最少,又与公共资源投入的补偿回收机制相呼应,自然成为地方政府的理性选择。于是教育、绿化、交通、就业、医疗等资源的空间差异性都被资本化到房价中。学区房溢价体现的是教育资源空间差异性的级差地租。

然而,并非所有公共服务和公共资源的空间非均等化都必然演化为租购不同权,因为任何发达国家也都存在不同程度的公共服务和公共资源非均等化,但这些国家基本都没有对租客歧视的政策,租房一样能平等享受各种公共服务和公共便利,包括能在最好的学区上最好的学校。与上学有关的,只是实际居住地在哪里。如果热门学区资源出现爆满的时候,那也是有房者和租房者同时抽签决定入学,并不存在有房者比租房者享受更优先入学权利的情况。

然而,要注意的是,消除租购不同权后,公共服务空间非均等化不会消失,只会以另外一个形式出现,比如到那时学区的空间差异会体现为学区租金的差异。学区越好,租金越高,这是一般经济规律。

而且学区在很多国家,比如美国,与房产税是紧密结合。学区越好,房价和租金越高;房产税越高,学区投入就越有保证,形成良性循环。但硬币的背后是学区不好,房价和租金低,房产税就少,学区就越办越差。同时,好学区的高价和高租金天然形成屏障,中高收入家庭在此集聚,低收入家庭无法进入,只能困在差学区,阶层流动性大大降低。我们熟知的美国贫民窟、黑人区等现象因此诞生。

在我国,不少城市也已经出现了基于学区的社会空间分层,但形成机制与国外不同。对高溢价学区资源的偏好及承受能力成为一个社会阶层的自筛选机制,高度望子成龙、又有很高经济能力的中产及以上家庭聚集在优质学区社区,相对经济能力不足、不够“鸡”娃的中低收入家庭就被排挤出这些社区。

这段分析是为了说明,租购同权和公共服务尤其教育资源空间非均等化,看起来很相关,但要解决的是不同的问题。

租购同权何以可能?

事情正在发生变化。租购同权已经不再是一个口号,而是实实在在进行中的变革。在落实“人民为中心”发展理念的指引下,这些年很多城市的政府不断做探索和突破。大部分的公共服务,如证件办理、劳动保障、基本医疗、基本养老等都已经不再与房产挂钩了。如前所述,已经越来越少有地方,强制性要求买房才能入户或者买房优先入户。这些做法的本质就是,让公共服务与房产脱媒,与人直接挂钩。

破除将公共服务与房产、功绩等捆绑的旧式政策做法,将公共服务的配置真正回归以人为本的初心,首要的是打破思维误区,即不能把公共服务当作交易。公共服务是国家对所有公民承诺的基本责任。在它面前应该人人平等,一视同仁。

眼下租购同权的最后,也是最难攻克的点就是子女上学的权利同等。当前很多城市,不仅本市户籍居民在所在户籍区租房上学无障碍,即使跨户籍区租房上学也是可以的。如北京市2018年起就规定,本市户籍的无房家庭,租房(单独承租)和就业在同一非户籍区且3年以上,其家庭适龄子女,可以在该非户籍区接受义务教育。东城区对租房者入学通过电脑派位在区内多校划片安排入学。越来越多的城市都承诺在本地租房的外来居民的子女能上义务阶段的公立学校。

但问题是,租房者往往排序落后于本学区的有房者,经常只能统筹去较差的公立学校,难以实现优质学校的同权。如果租房的排序上仍然落后购房者,这最后、最难也最关键的一公里不走通,那租购同权就难以说真正实现了,租购并举也会阻力重重。

从根本上来说,只有实现教育均等化才能消除学区房现象,否则即使下令租房也能同等对口上小学,眼下的天价学区房现象可能会演化出天价学区租现象。这是很多地方政府十分顾虑、不愿意全面放开租房就近上学的重要原因。

如果放任一部分人为“权”而投机性租房、尤其仅仅就为获得学区房资格而租房,优质教育的稀缺性在租金上资本化,挤出原来学区房的租客,侵犯了这些租客的住房权,那也是违背了政策初心。

学区房广告(来源:视觉中国)

然而,如果坚定“公共服务享受应该人人平等、一视同仁”的现代治理理念,认可公共服务不应因性别、健康、学历等因素区别对待,那更不应该因为是否持有房产而区别对待,目前遇到的难题都是技术性难题,完全可以克服。只需要全面调研、精细设计和认真防范,完全可以跨越租购同权的最后一道难关。

首先要从战略上认识到,如果教育资源不能实现均等化,那么租购同权后,将会衍生以租金代替房价形成新的筛选机制,造成新的不公平现象,进而带来阶层固化,如在西方国家那里。这在“以人民为中心”的社会里是不应被允许的。

针对这种可能出现的现象要提前做政策储备,比如一方面推进社区混居,消减基于公共资源占有不均的阶层空间分化;另一方面要始终不渝把教育资源均等化作为公共服务均等化的攻坚之战来做。一手抓加快集团化办学、校长与教师的异区轮岗来推进教育资源的空间均衡,一手抓多校划片和随机摇号入学。后者出发点的核心就是要保持住房与所上学校之间对应关系的高度不确定性。不确定性越大,则学区资源的资本化程度就越难。双管齐下,可以逐渐打破乃至消除学区概念。

其次,在短期内教育资源均等化还难以实现的时候要加快试点,就像先在那些户口稀缺性不强的中小城市对户籍放开进行试点,总结经验,再逐步铺开到大中城市那样。租购同权上学同样可以在那些教育均等化做得较好的城市展开,积累经验,并在社会上逐步形成租房不影响子女上学的氛围与观念,再逐步扩大到其他城市。在大城市内部,也可以尝试在教育均等化较好的区域试点,再普及到全市。如上海部分区推进租购同权上学的进度就比别的区快一些。

第三,要鼓励基层创新。在学区层面政策上防范“投机性租房”的措施可以有很多,比如当承租人申请其子女就近上学时候,必须承诺在本学区实际居住,并已经实际租住若干时间以上。如参考不少地方以户籍迁入时间等要素进行上学排序,对租房上学也进行实际居住时间的积分制。同时学校定期家访,社区物业定期检查,结合社区网格化治理和大数据手段,确保该家庭实际居住在该社区。如果父母因各种原因搬离本社区,那其子女应该也随之迁校。只要始终确保适龄儿童按实际居住地就近入学的原则,就可以理顺相关关系。

当然,还可以有一些其他政策设计。这些“补丁”式做法,有些无奈,但有其必要。深圳就采取了租赁住房积分上学制度,每实际住满1个月可以加若干分,并拟进一步优化相关制度,同时一直核查实际居住情况。各地这方面的探索应该积极支持,并增进相互交流学习。

各地对租购同权的探索说明已经意识到了这个问题对社会公平正义的损害。但我们需要注意的是租购同权的实现是一个系统工程,需要政府各部门与社会一起协力完成。比如仅就租赁证明的获得往往就十分不易,需要房东、租房机构和房管部门的通力配合。最后,租购同权不仅要让“租”和“购”获得相同的公共服务权,也要让“租”和“购”在人们心中获得价值观上的同等权重,彻底扭转租房就比买房低人一等的社会观念。

本文系观察者网独家稿件,文章内容纯属作者个人观点,不代表平台观点,未经授权,不得转载,否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn,每日阅读趣味文章。

作者
陈杰

陈杰

上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任
责任编辑
徐俊

徐俊

分享到
作者最近文章
租购同权,难在哪里?
风闻·24小时最热
网友推荐最新闻
相关推荐
切换网页版
下载观察者App
tocomment gotop