陈杰:“公民同招”新政,对楼市影响几何?

来源:观察者网

2021-03-03 07:50

陈杰

陈杰作者

上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任

【文/观察者网专栏作者 陈杰】

2020年起,全国各城市在义务教育阶段招生上,全面严格落实中央所要求的“公民同招”政策。这项教育新政,对于和教育密切挂钩的楼市尤其学区房,到底会产生什么样的影响,恐怕是很多人关心的问题。

本文基于某东部一线城市,选取部分板块的楼盘为案例,通过学区房和非学区房的对比,提供一些初步证据。本文并不意图提供严格的实证证据,那需要基于大数据的精确分析,本文只是基于一些现象观察做些评论和政策探讨,以为社会各界及决策部门提供一些参考。

“公民同招”政策的来由与出发点

所谓“公民同招”,是指义务教育阶段公办和民办学校同步报名、同步招生、同步注册学籍,不得提前组织招生。“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生;对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取”,这是2019年6月23日印发的《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》以下简称《623意见》)明确提出的要求。教育部在2018年和2019年做好普通中小学入学通知等文件中,也多次强调要推行“公民同招”。

“公民同招”的主要作用是,限制热门民办中小学以点招、测评或面试等形式来提前“掐尖”以抢夺优秀生源,目标是降低义务教育阶段的“择校热”,促进教育公平。近年在治理择校和解决教育公平问题上,各地政府对公办小学初中采取了严格的免试就近入学政策,全面禁止以测试等方式来选拔学生。

但与此同时,各地政府对民办义务教育学校的招生政策长期放任不管,公办学校和民办学校在招生上处于严重的不对等竞争中。再加上民办学校在软硬件、学习负荷、办学灵活性等其他方面优势,义务教育阶段的优秀生源越来越多向热门民办学校聚集。在长三角地区和珠三角地区,小学和初中阶段最好的学校,往往都是民办学校。而一旦民办学校做出好品牌,就会更加吸引生源,形成马太效应。

“公民同招”,本意在促进教育公平。图片来源:新华社

“公民同招”就是要让义务教育阶段民办学校与公办学校对生源的竞争重新回到同一起跑线,有媒体称为逆转义务教育的“国退民进”。

2020年初,为落实《623》意见,全国31个省份教育部门陆续发布的中小学招生入学具体实施细则,都明确落实了全面推行“公民同招”+“民办摇号”的政策,各地做法基本相同。教育部官方网站对此专门转载了《中国教育报》2020年5月14日一篇文章。该文中有专家评论认为,“公民同招”除了可促进教育公平,还可降低竞争强度,缓解家长的教育焦虑,减少家长们对孩子学习的过度投入,一定程度上可以抑制超前教育问题和避免过早的拔苗助长。也有评论者认为,“公民同招”有助于避免让孩子过早地就遭遇社会分层。不同阶层的孩子在一个学校就学,可以减缓阶层分化,促进阶层流动性。

各地义务教育阶段报名统计数据表明,“公民同招”之后,确实给民办学校的择校热降温很多。

“公民同招”对楼市的冲击效应

但“公民同招”政策让老百姓对民办学校“择校热”降温的同时,也对住房市场尤其学区房市场产生直接冲击效应。

各地“公民同招”+“民办摇号”的新政基本差别不是很大。在这个新政下,如果一个家庭去竞争热门民办学校,就等于自动放弃对口公办学校优先录取的机会,相当于学区房“作废”了。如果民办还没有录取到,那就要重回公办池子里重新排序或是统筹入学,进入那些还没招满的本区公办学校。这样,进入普通甚至最差的公办学校,风险很大。

很多家庭为了保险起见,只要对口的公办学校还不错,就纷纷选择让孩子进入公办学校而不再冒险去热门民办学校碰运气了。这就引发了不少家庭对拥有对口优质公办学校资源的学区房的哄抢,尤其是那些能九年一贯制进入优质公办初中的学区房。

但这里会有几个问题。很多人一直不明白学区房现象到底是怎么产生的,他们表示怀疑,公办的小学和初中的差别真的那么大么?这些差别对孩子成长真的有很大影响么?这些人表示不理解,为什么有些人会花很高价格甚至天价去抢夺学区房。

确实,各地高中会因为高考升学率有个显示度很高的品牌差别,各地的公办初中和小学,官方一般都禁止发布任何排名,各地教育部门对于小学和初中也基本没有重点非重点的区分或分级制度,而且这个阶段的公办学校,教育投入差别不会很大,师资配置差别也不会很多。然而,由于历史办学成绩和积累声誉等各种原因,各地民间对公办初中和小学都有基于口碑而形成的各种梯队式排名。不过,这些所谓的好学校,到底是因为确实学校办得好,还是所处地段好、家长素质高、带来的生源好,这个“鸡生蛋还是蛋生鸡”的问题,是至今连众多经济学者们都很难回答清楚的实证难题,并且随着不同城市不同地段不同学校会有很大差异性回答,普通老百姓更没有太多兴趣去深挖掘和反思。

有不少评论者曾指出,很多家长其实都意识到,学区房其实“不保上限保下限”,不会有太多家长会认为,有了学区房就是上了升级好学校的保险箱,但家长们认定,学区房能基本保证孩子不会成长在“容易被带坏的环境里”,这对很多家长就足够了。“近朱者赤近墨者黑”,环境因素对孩子成长十分重要,这是自”孟母三迁”故事流传以来就深深刻入中国人文化基因中的默认自觉意识。这个意识,与中国人紧密的家庭关系、向来高度重视子女教育的历史传统,以及城市中产阶层富裕崛起后对子女教育投入能力的显著增加,相互叠加,使得中国城市自住房市场化之后,就持续出现高烧不退的学区房现象。

然而,虽然全国去年都在推行“公民同招”,由于不同城市的民办义务教育发达程度不同,楼市受冲击的程度也就十分不同。本文观察的某东部一线城市,就是典型的楼市受到“公民同招”冲击较大的城市。

中国人的观念,一向是为了孩子。图片来源:视觉中国

“公民同招”政策的实施与效应

该市位于东部一线城市,民办义务教育发达,长期以来小学和初中的顶级学校都是民办为主。同时该市对初升高控制很严,只有一半左右的初中生能进入高中,其他只能去中专和职中,为此对优质初中的争夺尤其激烈,而民办学校恰恰在初中阶段的优势更加明显。如民办初中的学生数尽管只占该市初中学生数的20%左右,据民间统计,在2019年该市12所顶级高中预录取学生中,民办初中占了65%,公办初中才占35%。一些可以全市招生的热门民办学校,招生200-300,却动辄几千人报名,报名录取比达到10:1甚至20:1。

2015年,“XX市义务教育入学报名系统”开始启用,当年民办小学平均的报名录取比为4:1,民办初中平均的报名录取比为3:1。2016年和2017年,民办小学的报名录取比维持在3:1左右,民办初中的报名录取比为1.7:1和1.5:1。

但该市也是国内在义务教育阶段实施“公民同招”较早的地区之一。2018年该市开始初步实施幼升小的“公民同招”,中考改革方案也明确市实验性示范性高中名额分配向不挑选生源学校倾斜,立即出现了民办幼升小、小升初报名的双“降温”,当年民办小学报名人数较上年下降47%,民办小学的报名录取比大幅下降到1.4:1,民办初中的报名录取比也下降到1.4:1。2019年,该市民办小学和民办初中的录取比,都与2018年基本持平(该市教委未公布准确数字)。

2020年3月,该市正式全面落实“公民同招”和“民办摇号”,幼升小报名18.51万人,其中报名民办小学2.23万人。88.1%的民办小学,共有74所,参加电脑随机录取。民办小学报名录取比约为1.41:1,与2019年基本持平;同时,小升初报名14.16万人,其中报名民办初中2.52万人(不含一贯制直升的0.49万人)。有77.27%的民办初中,共85所,参加电脑随机录取。民办初中报名录取比为1.43:1,相比2019年继续下降。

虽然该市在2018年就开始试行“公民同招”,但2020年才真正全面落实“公民同招”+“民办摇号”政策,这对民办学校杀伤力特别大,对公办学校升温则有利。尤其该市是一个移民城市,外来非户籍人口长期占了总人口的40%多。虽然近年来在相关政策调控的影响下,外来人口流入趋势有所减少,但外来人口占比仍然在高位。如根据官方最新发布数据,2019年末,该市常住人口总数为2428万人。其中非户籍的外来常住人口978万人,占比40.3%。大量非户籍人口的存在,和流动人口拖家带口、举家迁移的比例增高,使得本地人的子女杂义务阶段教育与外来务工人员的子女在一起就读概率很高。

作为东部一线城市,该市又是一个中产阶层占比很高的城市。从社会学角度来说,中产阶层往往有很强的阶层地位维护焦虑感和阶层攀升使命感。对于中产阶层来说,自己子女能否在同一阶层家长聚集或比自己更高阶层家长充斥的学校里就读,是阶层地位的重要标志,也是阶层安全感的重要体现,甚至可能还是他们实现阶层攀升的一个渠道。

另一方面,在高产阶层已经为子女储备了丰厚的家庭资产及广阔的社会关系网、意味着子女的文凭及个人校园人脉对他们而言并不是通向富足与成功的必需品的时候,中产阶层为自己子女所能做的,就是尽最大努力让他们通过获得较好学历而规避阶层滑落风险。所以,中产阶层,在子女教育阶段每个环节,都是最“鸡血”、最不惜代价进行投入。

与外来人口占比很高的背景叠加,该市很多中产阶层十分恐慌自己子女会进入到那些外来民工子女就读多的普通公办小学和初中。在这些中产阶层看来,让子女入读普通公办小学,不仅是自己人生的失败,会有强烈的挫败感,也会让子女“近墨者黑”,不仅在很差的学习氛围中跟着学坏或丧失学习动力或缺少学习技巧积累,更会在社会资本积累的起点上就输了,进入万世不复劫的阶层下滑通道,这是他们极为恐慌和会尽最大努力去避免的噩梦。

在“公民同招”之前,中产阶层还可以通过“鸡血”孩子,让孩子通过提前起步和加大学习量获得好成绩、通过各种课外班获得特长技能和漂亮的各种获奖履历等各种方式进入优质民办学校,从而免除入读普通公办学校的风险。一般是等到各种鸡血后发现孩子实在不是牛娃的料,才会去考虑购买学区房,保证对口公办学校至少不是垫底梯队的。“冲击民办名校+保底对口学校”,是大多数中产阶层对孩子义务教育阶段制定的策略。所以,“公民同招”之前,一方面该市对民办学校的热捧在全国罕有,另一方面学区房溢价也不算很高,这两者是相辅相成的。

然而,在“公民同招”之后,尤其2020年严格落实“民办摇号”,通过进入民办名校而免除进入家门口垫底水平公办学校的可能性被基本消除了,这立刻引发了很多中产阶层恐慌性抢购学区房。

学区房自2020年以来的表现

虽然2018年该市就开始试行“公民同招”,但那时候并没有引发学区房炒作。一方面是因为过去两年的“公民同招”还是实验性和探索性,尤其没有强制性的严格“民办摇号”和“摇不中统筹”,没有立刻刺激学区房升温;另一方面是,房价具有突出的“买涨不买跌”金融属性。而且2020年还有一些特殊性,3月“公民同招”新政发布,当时疫情还很严重,市场反应难免出现一些滞后。

然而,一旦一个地段的学区房升温后,卖家对未来预期升高、更加惜售,造成更多的供不应求,加剧具有一定刚需属性的买方的紧张情绪和刺激其抢购。卖方则会更加惜售,市场供应更加短缺,更刺激买方恐慌性抢购,形成不断自我放大的棘轮效应。2020年下半年,各种因素交织,就出现了这种情况。

以该市某区为例。以前学区房炒作的都是小学,目的是为了考著名民办初中。但2020年民办摇号之后,上民办初中不能靠考了,学区房转为炒作初中或“小学、初中”的双学区,那些九年一贯制的名牌初中尤其受到热捧,其对应的学区房明显升温。但即使同一个板块里的楼盘,哪怕相近房龄和品质的楼盘,如果就近没有所谓前列梯队的公办初中,楼盘价格就上涨少很多。

因为开发晚,该区优质公办义务教育资源较少,在这轮学区驱动的房价上涨行情中显得特别突出。与该区情况相似的,还有同样开发较晚、优质公办学校紧缺的另一区,也是这轮房价上涨行情中的领涨区。如某版块有少数楼盘可以拥有对口区内知名公办小学和在全区初中都前列梯队的某公办初中的双学区资源,过去一年的价格走势就明显强劲。作为对比,同在该板块,就近公办初中相对普通的那些楼盘,近一年的房价走势就平缓很多,甚至还有价格基本没动的楼盘。

初中学区带动房价的情况,也发生在其他中心城区。哪怕“老破小”,只要有好的初中学区资源,也同样走出了一波大行情。比如中心城区的某板块,一批1980年代后期建成的老公房,虽然对口的公办小学一般,但小学毕业后升入在全区初中都前列的公办初中的确定性高,房价都出现较大的上涨行情。但同一个板块中,就近公办初中“未入梯队”的那些楼盘,很多目前在售房源的挂牌价甚至还没有恢复到2017年的高点价位,与本区内的学区房价格猛涨趋势形成鲜明对比。

曾有市场研究机构发布统计报告显示,截止到10月,2020年该市学区房的成交均价59114元,比全市均价高出21%,同比去年上涨7%。但也有研究机构报告,2020年全年,该市的优质双学区、九年一贯制学区房,涨幅已超过20%。

然而,在有双学区资源的学区房出现疯涨的同时,那些没有学区资源的住宅,无论一手房还是二手房,这大半年来总体上房价都是基本稳定的,没有出现明显升温的情况,甚至还有不少二手房的价格还没有恢复到2017年的高点。哪怕是地处中心城区,无学区的“老破小”,房价都比较低迷,自2016年以来长期横盘,而且在绝对价格上都已经落后于新产业密集、新落户人口聚居的新兴社区。即使出现一些房价上涨,也主要是市场氛围开始活跃、预期发生微妙改变的结果,尤其那些会受到了周边学区房价格上涨溢出效应的楼盘,价格上涨较多。

作为这些基于少数案例观察的结论,该市房价在2020年下半年出现明显的局部升温态势,原因是十分复杂和多方面的,包括刚需和改善型需求积累、落户放松、城市更新加速、疫情冲击下国外资金回流与避险、出国大幅减少的同时留学与海外定居归国增多等诸多因素,但2020年3月公布的义务教育阶段入学政策调整尤其是“公民同招”+“民办摇号”的新政,可以确认是其中重要的一个因素。

这方面有很多直接证据。比如,该市这轮房价不是普涨,只是局部上涨,学区房明显领涨。在学区房中,如果仅有优质公办小学资源的学区房也上涨不多,上涨最多最猛的就是可以入学九年一贯制入学的优质公办学校的学区房。而且越是那些优质公办初中稀缺的区,房价上涨越快。优质公办初中相对充足的的城区各区,则总体上涨较少。这些现象观察可以初步验证笔者观点。

学区房大火,背后是教育公平的鸿沟又被拉大了。图片来源:视觉中国

评论、反思与应对建议

“公民同招”政策体现了中央政府纠正义务教育民办学校和公办学校在生源上不公平竞争的态度,更表明了推进教育公平的决心。抑制超前教育,保护儿童不被过早拔苗助长,减轻家长教育焦虑,不让家庭财富或短期智力开发投资形成的成绩领先而造成孩子过早遭遇社会分层的,也都是十分必要和科学的。

然而,实现教育公平,最终要靠教育资源均等化。在教育资源均等化还没有完全落实的情况下推进“公民同招”,就会让原来因为民办学校自主招生所掩盖的公办学校之间在硬软件投入、办学质量及历史声誉等方面的不均衡现象,突然暴露和放大,难以避免地刺激民众去争夺那些名声好的公办学校尤其公办初中,进而导致学区房出现暴涨行情。

房价又具有溢出效应和传染效应,学区房的暴涨,虽然在该市目前还是局部地段,但如果不及时制止,迟早会通过比价效应,带动所有住房出现价格上涨。像某东部一线城市这样标杆城市房价的上涨,如果没有及时遏制,又会被当做政策放松的信号,引发周边乃至全国城市跟风上涨,那全国稳房价的压力就非常大了。

该市在年初相继出台了市场交易规范、信息披露与金融等方面的一系列组合拳政策,初步遏制住自2020年下半年以来的楼市加速升温,市场氛围有所冷却,预期正在发生变化。然而,相对其他投机炒房行为,学区房具有一定的刚需性,学区房高溢价的根基更难去除一些。

客观来说,为应对“公民同招”可能带来的“学区房热”,该市教育部门也做了一些防范性的准备。比如将获得学区的门槛升高,努力淡化学区概念等。如某些区实行按照适龄儿童户籍迁入时间的先后来排序安排入学优先顺序,超额的实行统筹。这在一定程度上打消了投机性购买学区房的动机。2020年,该市部分区还实施了“五年一户”政策,即对区域内入学矛盾尖锐的学校,实施每户地址每五年只有一次同校对口入学机会。另外一些区10多年前就实行了某种形式“多校划片”的政策,对抑制学区房炒作有一定作用。但这些政策只能治标不能治本。只要仍然有教育资源的空间不均衡,就像流水总从高到低一样,人们就总有动力去争夺更好学区资源的房子,这个房价上涨的内在动力就难以从根子上消除。教育均等化,需要更多创新性思维,如均等化投入、集团化办学、校长和教师轮岗、实现真正意义的多校划片和随机入学等。

另外,另一方面还要想到,教育均衡化,仅靠教育部门是不够的。如很多家长已经开始意识到,“公民同招”新政下,住房选择应尽量靠近“人口素质”较好的地段。只要这个片区产业总体上比较高端,家长整体素质较好,比如都是工程师或金融从业人员或大学教师和医生,那么哪怕再严格实行“多校划片”政策,孩子的同学们整体上都不会太差。这会引导人群扎堆到新兴高端产业集中的地区。也就是,哪怕严格“公民同招”,公办学校的办学投入与条件都均衡化了,也仍然会因为生源的空间分化,来阻碍教育均衡;进而,以居住的空间分异,来催化新的阶层分化。这在很多发达国家已经是普遍出现的现象。这是我们政策上需要提前考虑和未雨绸缪的地方。

本质上来说,一个城市相对其他城市的高房价就是区域不平衡发展的产物,一个城市地段相对其他地段的高房价是城市内部空间不平衡发展的产物。房价是人们居住空间聚集的产物,又会对人们的社会交往产生分层机制。治理房价,与推动公共服务均等化和强化空间治理等宏观布局紧密相连,需要系统化思维和全盘布局。

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责任编辑:小婷
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